Текст книги "Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь"

Тема 12. Организация проведения казначейского контроля в Республике Беларусь

12.1. Организация проведения контрольных действий органами казначейства

Реформирование экономических отношений в направлении рыночных преобразований охватывает в той или иной мере все сферы деятельности общества, в том числе государственный контроль и его важнейшее звено и неотъемлемую составляющую – финансовый контроль.

Финансовый контроль является и должен быть важной функцией государственного управления экономикой и ее регулированием.

Назначение финансового контроля заключается в содействии реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы.

По своей сути финансовый контроль – это комплекс мероприятий, которые употребляются государством с целью успешного достижения поставленных целей в области финансов.

Помимо управленческого аспекта финансовый контроль рассматривают как систему, включающую контролирующие субъекты, подконтрольные объекты и контрольные действия.

Учитывая актуальность государственного управления, вызванную необеспеченностью экономики достаточным объемом финансовых ресурсов, ведущую роль в регулировании их потоков, рациональном и эффективном использовании играет система государственного финансового контроля.

В целом функции органов государственного финансового контроля заключаются в обеспечении рационального применения государством методов регулирования экономических процессов, которые в условиях существования различных форм и видов собственности, свободного предпринимательства, экономической самостоятельности производителей, рынка, рыночных отношений в системе всей экономики являются, по сравнению с административными и правовыми, наиболее оправданными, динамичными и эффективными.

Государственный финансовый контроль является важнейшей функцией государства, обеспечивающей условия нормального функционирования финансово-кредитной системы.

Одна из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, – работа по контролю за расходованием средств бюджета на всех уровнях его исполнения. Органы казначейства Беларуси в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В целом контрольно-ревизионная деятельность органов казначейства Республики Беларусь ориентирована на выполнение государственного бюджета всех уровней.

И эта его функция неразрывно связана с деятельностью по контролю за исполнением бюджета на всех этапах использования, т. е. на этапе принятия обязательств, проверки и оплаты.

Этап обязательств. Обязательства означают установление назначения (и соответственно резервирования) части бюджетных ассигнований для покрытия конкретных расходов в соответствии с утвержденным бюджетом. Как правило, обязательства имеют форму договора с поставщиками услуг и товаров. Регистрация на этапе обязательства необходима по двум основным причинам:

• для контроля фактического наличия бюджетных средств для взятия новых обязательств;

• отслеживания новых обязательств и их последствий для прогноза оттока наличных средств с единого счета.

Этап проверки. На этом этапе бюджетная организация проверяет и подтверждает, что выполнены все требования по уплате конкретных расходов (например, товар доставлен или услуги оказаны в соответствии с соглашением, наступил срок уплаты процентов или погашения займа). Регистрация на этом этапе дает возможность отследить взятые, но еще не уплаченные обязательства, и знать сумму ресурсов, необходимых непосредственно для этой оплаты.

Этап оплаты. На этом этапе производится оплата принятых ранее обязательств, тем самым сокращается объем обязательств государства.

Операции казначейства с целью контроля за исполнением бюджета могут осуществляться в разных формах. Казначейство устанавливает и отслеживает соблюдение общих финансовых лимитов на этапах обязательств. После этого на этапе оплаты контролируется каждый конкретный платеж.

Казначейская система является неотъемлемой частью государственного аппарата, осуществляющего руководство государственными средствами. Исходя из возложенных на казначейство функций, значительным преимуществом является то, что действует дополнительное звено в системе внутреннего аудита на всех этапах выполнения.

В процессе контроля за государственными расходами можно выделить три фазы, которые соответствуют трем этапам использования.

Фаза I – предварительный контроль осуществляется на стадии принятия обязательств, особенно на стадии одобрения и разрешения на расходование государственных средств.

При принятии обязательств следует выделять:

• текущие обязательства, которые будут выполнены и требуют полной уплаты в текущем году;

• переходные обязательства, оплата по которым будет осуществляться за счет ассигнований будущих периодов в течение нескольких лет.

Принятие большого объема переходящих обязательств значительно ухудшает «гибкость» бюджета, уменьшает возможности обеспечения приоритетных задач. Предварительный контроль предшествует совершению операций поступления и расходования средств. Эффективность этой формы контроля заключается в том, что она предоставляет возможность предотвратить нарушение законов и нецелевое использование средств. Однако этот вид контроля не получил необходимого развития и требует разработки действенного механизма контроля за взятыми обязательствами распорядителями бюджетных средств и недопущением возникновения и роста бюджетной задолженности.

Фаза II – контроль перед проведением платежа, включая разрешение и подтверждение требований на оплату, т. е. финансовый контроль на стадии осуществления операций. Прежде всего, речь идет о проверке соответствия расходов законодательству, в частности для того, чтобы убедиться в соответствии расходов бюджетным назначениям.

Этот контроль постоянно осуществляется государственным казначейством как хранителем государственных средств. Он обязывает обеспечить эффективное и рациональное использование государственных средств в соответствии с программой правительства.

Для того чтобы расходы можно было правильно классифицировать в соответствии с бюджетной политикой, необходимо убедиться в том, что ожидаемый результат соответствует целевому назначению расходов на соответствующий год.

Предлагаемые расходы соответствуют бюджетному назначению и выделенным ассигнованиям. Перед осуществлением любого платежа необходимо убедиться в следующем:

• существуют ли бюджетные назначения на указанные цели и выделены ли ассигнования из бюджета;

• были ли предоставлены услуги, получены ли товары и т. п.:

• классифицированы ли расходы в соответствии с кодами бюджетной классификации;

• заполнены ли правильно документы, указаны ли правильно реквизиты.

Фаза III – контроль после осуществления расходов (аудит) осуществляется после проведения операций, когда доходы получены, расходы осуществлены. Он позволяет убедиться в законности совершенных операций, использовании средств по целевому назначению. В процессе этого контроля выявляются положительные и отрицательные аспекты выполнения. Контроль осуществляется путем проверок и ревизий непосредственно на местах, в учреждениях, организациях.

Кассовое исполнение государственного бюджета по расходам осуществляется органами государственного казначейства в пределах ассигнований или лимитов ассигнований, предусмотренных в государственном бюджете соответствующим распорядителем средств. Расходы могут быть осуществлены только при условии соответствия их росписи государственного бюджета.

Особенность процесса контроля органами государственного казначейства заключается в том, что они являются единственными исполнителями финансовых функций при выполнении государственного бюджета и никогда не совершают проверки выборочно, а только на регулярной основе. Они в действительности обеспечивают строгий контроль за правильностью финансовых операций, их бухгалтерским учетом и являются гарантией четкого исполнения решений исполнительной власти. Такой исчерпывающий контроль осуществляется параллельно с ведением операций в течение года и поэтому является более эффективным, чем контроль за результатами.

Главные распорядители средств подают государственному казначейству распределение выделенных бюджетных средств по областям в разрезе подведомственных учреждений и кодов бюджетной классификации. Распорядители средств, полученных от главных распорядителей средств, проверяют на соответствие указанных в них сумм росписи бюджета (лимитов ассигнований) выделенным ассигнованиям и остаткам неиспользованных ассигнований в целом и в разрезе кодов бюджетной классификации. Проверенные распорядителями средства группируются по территориям, после чего составляются реестры на осуществление расходов по соответствующей территории. На основании распределения и реестра составляется распоряжение на перечисление средств, один экземпляр подается управлению бухгалтерского учета и отчетности, которое сверяет суммы выделенных бюджетных средств с остатками неиспользованных ассигнований с конкретными кодами бюджетной классификации, после чего согласованный экземпляр передается операционно-контрольному управлению для перечисления средств по назначению и непосредственного осуществления расходов.

В случае, когда проверенные перечисления превышают остатки неиспользованных ассигнований или не соответствуют бюджетной росписи, документы возвращаются на переоформление.

Аналогичная схема действует в территориальных органах государственного казначейства.

Для учета бюджетных средств в разрезе распорядителей средств в операционно-контрольном управлении (операционном отделе управления, отделе бухгалтерского учета и отчетности) для каждого регистрационного счета открываются лицевые карточки, содержащие развернутую информацию о выделении бюджетных средств на оплату расходов, о суммах их использования и остатке. Записи в личных карточках группируются по кодам бюджетной классификации.

Средства, выделенные на осуществление расходов государственного бюджета, используются их распорядителями в соответствии с утвержденной сметой и бюджетными назначениями, указанными в реестрах на осуществление расходов. На основании представленных распорядителем средств платежных поручений, к которым прилагаются соответствующие счета, счета-фактуры, накладные, товарно-транспортные накладные, трудовые соглашения, договоры на выполнение работ, акты выполненных работ и другие документы, орган государственного казначейства перечисляет средства за оказанные услуги, выполненные работы непосредственно субъектам хозяйственной деятельности. Распорядитель средств несет ответственность за правильность оформления расчетных документов. Представленные платежные поручения проверяются относительно правильности заполнения реквизитов и соответствия подписей и оттиска печати образцам, которые подаются распорядителями средств на специальных карточках. В случае обнаружения неправильного заполнения реквизитов платежного поручения оно возвращается распорядителю средств с отметкой на обратной стороне о причине возврата, заверенной подписью казначея.

С целью обеспечения контроля за расходованием средств государственного бюджета документы, подтверждающие необходимость оплаты счета, проверяются на целесообразность и эффективность затрат. Суммы, причитающиеся перечислению, сверяются по бюджетной смете доходов с остатками неиспользованных ассигнований по кодам бюджетной классификации.

Расчетные документы, подтверждающие необходимость оплаты счетов, в период проведения оплаты остаются в органе государственного казначейства. Они возвращаются распорядителю средств после оплаты с соответствующим отражением штампа казначея. На документах, предусматривающих долгосрочное воздействие и частичную оплату (договоры, трудовые соглашения и т. д.), в обязательном порядке на последней странице проставляется сумма каждой отдельной оплаты и указывается дата ее проведения.

12.2. Порядок исполнения платежных требований, предъявленных к текущим (бюджетным) счетам бюджетных организаций для списания бюджетных средств в бесспорном порядке

По текущим (бюджетным) счетам распорядителей средств Нацбанк и банки, расположенные на территории Республики Беларусь, осуществляют следующие операции:

• зачисление бюджетных средств;

• перечисление (списание) бюджетных средств.

Зачисление бюджетных средств осуществляют территориальные финансовые органы на счета распорядителей бюджетных средств.

Перечисление (списание) с текущих (бюджетных) счетов бюджетных средств производится банками на основании платежных поручений и платежных требований-поручений, представленных распорядителями средств.

Перечисление бюджетных средств с текущих (бюджетных) счетов по обязательствам, возникшим у распорядителей средств на основании договоров перевода долга (уступки требования), допускается при условии сохранения целевого назначения бюджетных средств, выделенных под обеспечение выполнения распорядителями средств обязательств перед первоначальным кредитором.

Распорядители средств, финансируемые через территориальные органы государственного казначейства, осуществляют перечисление средств с принадлежащих им текущих (бюджетных) счетов иным получателям и банкам только после согласования предстоящих платежей с соответствующим органом казначейства.

Платежи считаются согласованными при получении распорядителем средств от соответствующего органа казначейства письменного разрешения на проведение конкретных платежей с указанием срока действия такого разрешения.

Ответственность за осуществление с текущих (бюджетных) счетов платежей, не согласованных с соответствующим органом казначейства, несет распорядитель средств.

Списание с текущих (бюджетных) счетов бюджетных средств при безакцептной форме инкассо производится банком по платежным требованиям, оформленным взыскателями на основании исполнительных документов, предусмотренных актами законодательства Республики Беларусь.

Списание с текущих (бюджетных) счетов бюджетных средств при акцептной форме инкассо банком не производится.

Поступившие в банк-отправитель платежные требования при акцептной форме инкассо считаются не акцептованными распорядителем средств, и не позднее банковского дня, следующего за днем поступления, банк-отправитель возвращает их в банк-получатель.

В день получения платежного требования, предъявленного взыскателем к текущему (бюджетному) счету бюджетной организации для списания бюджетных средств в бесспорном порядке, ответственный исполнитель банка-отправителя осуществляет следующие действия:

• на всех экземплярах платежного требования в поле «Срок представления акцепта» проставляет дату платежа;

• приходует платежное требование в картотеку к внебалансовому счету «Расчетные документы, ожидающие акцепта для оплаты»;

• направляет бюджетной организации третий экземпляр платежного требования без приложения исполнительного документа.

Бюджетная организация, получив от банка третий экземпляр платежного требования, обязана:

• дать распоряжение банку об оплате платежного требования с текущего (бюджетного) счета и (или) с текущего (расчетного) счета по внебюджетным средствам либо о его возврате;

• подать заявку на получение необходимого финансирования.

Распоряжение оформляется бюджетной организацией в письменном виде и должно отражать следующие обязательные реквизиты:

• дату и номер распоряжения;

• аименование бюджетной организации;

• наименование банка-отправителя;

• наименование взыскателя;

• дату и номер платежного поручения, предъявленного взыскателем;

• сумму взыскиваемого платежа;

• содержание распоряжения (либо исполнить и оплатить платежное требование, либо возвратить его взыскателю без исполнения).

В случае, если бюджетная организация принимает решение об оплате полностью или частично платежного требования, в распоряжении в обязательном порядке указывается номер(а) счета(ов), с которого(ых) данная операция должна производиться банком, и сумма платежа с конкретного счета.

В случае, если бюджетная организация принимает решение о возврате платежного требования взыскателю полностью либо частично без исполнения, в распоряжении в обязательном порядке указываются:

• наименование главного распорядителя средств, номер(а) его банковского(их) счета(ов);

• наименование банка, в котором находится счет(а) главного распорядителя средств;

• сумма неисполненного платежа, обоснование возврата.

Распоряжение заверяется оттиском печати и подписями лиц согласно заявленным в банк образцам подписей и оттиска печати. Отправляется бюджетной организацией в банк не позднее десяти банковских дней, не считая дня поступления платежного требования в банк.

Распоряжение представляется в банк в одном экземпляре, если бюджетной организацией принято решение об оплате платежного требования в полной сумме. Данное решение принимается ею в следующих случаях:

• при наличии бюджетных средств на текущем (бюджетном) счете, соответствующих целям, указанным в платежном требовании, и (или) средств на текущем (расчетном) счете по внебюджетным средствам, если данный счет обслуживается банком-отправителем;

• при поступлении на текущий (бюджетный) счет необходимых для оплаты бюджетных средств, соответствующих целям, указанным в платежном требовании.

Распоряжение представляется в банк в двух экземплярах, если бюджетной организацией принято решение о частичной оплате платежного требования и возврате в неоплаченной сумме либо о возврате в полной сумме взыскателю для взыскания средств с главного распорядителя средств в порядке субсидиарной ответственности. Данное решение принимается ею при наличии следующих обязательных условий:

• при отсутствии (недостаточности) бюджетных средств на текущем (бюджетном) счете, соответствующих целям, указанным в платежном требовании;

• при отсутствии доходов от предпринимательской (внебюджетной) деятельности, позволяющих произвести оплату за счет средств, находящихся на текущем (расчетном) счете по внебюджетным средствам, если данный счет находится в банке-отправителе;

• невозможности подачи заявки на финансирование по причине отсутствия необходимых плановых назначений в текущем периоде.

Ответственность за предъявление в банк распоряжения о частичной оплате платежного требования и возврате в неоплаченной сумме либо о возврате в полной сумме взыскателю для взыскания средств с главного распорядителя средств несет руководитель бюджетной организации.

Заявка на получение необходимого финансирования подается бюджетной организацией в орган, осуществляющий ее финансирование (ГГК, орган казначейства, финансовое управление (отдел) местного исполнительного и распорядительного органа, главный распорядитель средств), на следующий рабочий день после получения третьего экземпляра платежного требования при условии:

• если на текущем (бюджетном) счете отсутствуют денежные средства либо их недостаточно для осуществления оплаты платежного требования, либо имеющиеся на данном счете бюджетные средства не соответствуют целям, указанным в платежном требовании;

• если имеется остаток плановых назначений с учетом установленных лимитов финансирования в текущем периоде, соответствующий целям, указанным в платежном требовании.

Отсутствие одного из этих условий исключает возможность подавать заявку на получение финансирования.

В заявке на получение финансирования указываются:

• необходимая для оплаты платежного требования сумма бюджетных средств в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической (предметной) классификациями расходов бюджетов Республики Беларусь;

• номер платежного требования;

• дата платежа по нему;

• наименование взыскателя;

• номер и дата исполнительного документа.

Если бюджетная организация и орган, осуществляющий ее финансирование (кроме органов казначейства), находятся в разных административно-территориальных единицах, заявка передается в том числе по факсимильной связи.

Орган, осуществляющий финансирование бюджетной организации, в течение трех рабочих дней от даты получения заявки обязан профинансировать бюджетную организацию по заявленным суммам.

Банк-отправитель при получении распоряжения бюджетной организации осуществляет:

• оплату (полностью или частично) платежного требования с указанных в распоряжении счетов;

• возврат неисполненного платежного требования в полной сумме.

При исполнении распоряжения об оплате платежного требования текущего (расчетного) счета по внебюджетным средствам ответственный исполнитель банка-отправителя исправляет номер счета плательщика, заявку на получение финансирования.

При исполнении распоряжения об оплате платежного требования за счет средств, находящихся на текущем (бюджетном) счете и на текущем (расчетном) счете по внебюджетным средствам, в платежном требовании делается запись о сумме платежа с каждого счета, которая заверяется подписью ответственного исполнителя банка-отправителя.

После оплаты платежного требования в полной сумме первый экземпляр платежного требования с распоряжением помещается в документы для банка-отправителя, а второй экземпляр направляется в банк-получатель для выдачи взыскателю. Исполнительный документ направляется бюджетной организации с выпиской из его лицевого счета.

При частичной оплате платежного требования один экземпляр распоряжения с первым экземпляром частично исполненного платежного требования помещается в документы для банка-отправителя, а второй экземпляр распоряжения со вторым экземпляром частично исполненного платежного требования и исполнительным документом направляется в банк-получатель для выдачи взыскателю. В исполнительном документе, приложенном к частично оплаченному платежному требованию, банком-отправителем делается отметка о сумме частичной оплаты, которая заверяется в соответствии с Инструкцией о банковском переводе, утвержденной постановлением Правления Нацбанка Республики Беларусь от 29.03.2001 г. № 66.

При возврате неисполненного платежного требования в полной сумме один экземпляр распоряжения со вторым экземпляром платежного требования помещается в документы для банка-отправителя, второй экземпляр распоряжения вместе с первым экземпляром неисполненного платежного требования и исполнительным документом направляется в банк-получатель для выдачи взыскателю.

Банк-отправитель при неполучении распоряжения от бюджетной организации и наступлении даты платежа исполняет платежное требование за счет средств, находящихся на счете. При отсутствии средств на текущем (бюджетном) счете платежное требование помещается в картотеку к внебалансовому счету «Расчетные документы, не оплаченные в срок». Порядок исполнения и условия нахождения платежного требования, предъявленного к текущему (бюджетному) счету бюджетной организации, в данной картотеке аналогичны изложенным в Инструкции о банковском переводе.

При этом ответственность за нецелевое использование бюджетных средств возлагается на руководителя бюджетной организации.

Банк-получатель не позднее дня, следующего за днем получения от банка-отправителя неисполненного или частично исполненного платежного требования, исполнительного документа и распоряжения бюджетной организации, передает их взыскателю.