Текст книги "Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика"

При рассмотрении дел о возмещении вреда за счет казны следует иметь в виду, что согласно ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»[80]80
  СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.


[Закрыть] действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г., лишь тогда, когда эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.

Так, в мировой суд судебного участка № 5 Центрального района г. Воронежа обратился гр. П. с требованием взыскать с Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Воронежской области и администрации села Тресоруково Лискинского района Воронежской области имущественный вред, вызванный тем, что в феврале 1943 г. воинская часть Красной Армии разобрала дом его деда на строительство оборонительных укреплений якобы с разрешения председателя Тресоруковского сельсовета. Истец как наследник имущества деда просил суд вынести решение об обязании ответчиков предоставить ему жилое помещение площадью 144 кв. м вместо снесенного дома. Мировой судья отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что истец не представил суду доказательств того, что его мать унаследовала имущество деда истца (включая разобранный дом), а также в связи с тем, что истец пропустил 3-летний срок исковой давности. Истец являлся наследником имущества по завещанию своей матери, умершей 2 мая 1998 г., однако обратился в суд спустя 3 года после смерти матери – в мае 2002 г. Суд апелляционной инстанции (Центральный районный суд г. Воронежа) оставил без изменения решение мирового судьи, а апелляционную жалобу П. – без удовлетворения, дополнив мотивировочную часть судебного решения ссылкой на ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г. лишь тогда, если эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г.[81]81
  Дело № 2-49/2002. Архив Центрального районного суда г. Воронежа.


[Закрыть]

Как уже отмечалось, ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность государства за незаконные действия (бездействие) именно государственных органов, органов местного самоуправления, в то время как ст. 53 Конституции РФ констатирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти. Представляется, что понятие «государственные органы» шире понятия «органы государственной власти», однако с учетом системного, логического, исторического и юридико-специального толкования норм Российской Конституции законодатель обоснованно закрепил в ст. 1069 ГК право на компенсацию вреда, вызванного действиями (бездействием) государственных органов, а не только органов государственной власти. По верному замечанию А. Л. Маковского, конституционное понимание отличия термина «органы государственной власти» (как органов государства, непосредственно реализующих его государственный суверенитет) от термина «государственные органы» не имеет существенного значения при реализации ответственности государства по деликтным обязательствам в рамках ст. 53 Конституции РФ.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Вместе с тем эти органы также наделены публично-правовой компетенцией. Как пишет М. А. Краснов, «исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как своеобразное разделение государственных функций „по вертикали“».[82]82
  Статьи 14–17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.).


[Закрыть]

Статья 1069 ГК указывает на незаконные действия не любого работника государственных органов, органов местного самоуправления, а именно должностного лица этих органов, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления. Такое определение должностного лица имелось в ст. 170 Уголовного кодекса РСФСР и есть в ст. 285 действующего ныне Уголовного кодекса РФ. Многие ученые являются сторонниками заимствования уголовно-правового понятия должностного лица в исследуемой нами сфере. До сих пор отечественное правоведение не выработало единого понятия должностного лица, высказаны мнения о неперспективности выработки такого понятия. Некоторые авторы научных монографий рекомендуют применять административно-правовое определение должностного лица.[83]83
  См. подробнее: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 151.


[Закрыть] Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Помимо должностных лиц административисты выделяют оперативный и вспомогательный составы.

В соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Закона от 27 мая 2003 г.),[84]84
  СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.


[Закрыть] государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Как отмечено в ст. 1, 7, 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. Закона от 25 июля 2002 г.)[85]85
  СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.


[Закрыть], муниципальным служащим является гражданин России, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются на выборные (замещаемые в результате муниципальных выборов), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления, и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Согласно ст. 2 «Основные понятия и термины» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие в основном с 1 января 2006 г., к должностным лицам местного самоуправления относятся избираемые на муниципальных выборах лица либо лица, заключившие контракт (трудовой договор), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.[86]86
  СЗ РФ. 2003. № 26. Ст. 255.


[Закрыть]

Как видно из норм приведенного законодательства, государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случае, если этот вред причинен государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а не иными лицами этих органов. Представляется, что в том случае, если вред гражданам или юридическим лицам будет причинен не должностными лицами, а иными сотрудниками государственных (муниципальных) органов, то ответственность за незаконные действия (бездействие) последних при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей все равно будет нести государство (муниципалитет) за счет соответствующей казны как за незаконные действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов при наличии признаков правонарушения, предусмотренных ст. 1069 ГК, ибо согласно ст. 1068 ГК юридическое лицо возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей. Большинство государственных (муниципальных) органов являются юридическими лицами.

С учетом изложенного получается, что в конечном итоге публично-правовое образование несет имущественную ответственность перед гражданами, юридическими лицами за счет казны как при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, так и при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) иных (не должностных) лиц государственных (муниципальных) органов. Вот почему верна, на наш взгляд, точка зрения С. Ю. Рипинского, полагающего, что вред, причиненный гражданам, юридическим лицам незаконными действиями работниками оперативного (вспомогательного) состава органов власти (не должностными лицами) в связи с административной деятельностью в этих органах, также выплачиваются за счет казны.[87]87
  См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 155.


[Закрыть]

Представляется, что сотрудники государственных (муниципальных) органов, по вине которых причинен вред гражданам или юридическим лицам при исполнении служебных обязанностей, могут нести регрессную (как правило, ограниченную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства перед этими государственными (муниципальными) органами (юридическими лицами), государством (муниципалитетом) за возмещенный государством (муниципалитетом) вред физическим и юридическим лицам.

Точно такую же (регрессную) ответственность могут нести и должностные лица, по вине которых государство (муниципально-правовое образование) возместило вред за счет соответствующей казны за их незаконные действия (бездействие). В большинстве случаев вина государственных (муниципальных) органов объясняется незаконными действиями (бездействием) должностных лиц этих органов.

Действительно, государственный (муниципальный) орган – это не только совокупность имущества (здания, оборудования, оргтехники), нормативных положений, властных полномочий, но и наличие одушевленного (человеческого) субстрата, обслуживающего этот орган, реализующий его задачи и полномочия. Поэтому всякие служебные действия (бездействие) сотрудников государственного (муниципального) органа любого уровня по причинению ущерба гражданам, юридическим лицам воспринимаются как действия самого органа. И с этих позиций, в случае вины перечисленных категорий работников будет виновен сам государственный (муниципальный орган), за который в силу ст. 1069 ГК вынуждено нести ответственность само государство (муниципалитет).

Весьма близко по своему правовому регулированию к государственной ответственности за незаконные действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц находится ответственность за причинение вреда жертвам террора, ибо возмещение в случае причинения вреда последним в результате террористической акции производится за счет бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена террористическая акция, в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством. В случае же совершения террористической акции на территориях нескольких субъектов Российской Федерации или с причинением ущерба, возмещение которого превышает возможности одного субъекта Российской Федерации, или в отношении иностранных граждан, возмещение ущерба производится за счет средств федерального бюджета.[88]88
  См.: СЗ РФ. 1998. № 130. Ст. 17.


[Закрыть]

Совершение террористических акций относится к сфере деликтных отношений и зачастую свидетельствует о беспомощности государства защитить своих граждан. Правда, возмещение вреда жертвам террора осуществляется независимо от вины государственных органов в допущении террористического акта, что несколько напоминает безвиновную ответственность государства за причинение вреда незаконными действиями правоохранительных органов, суда в случае незаконного осуждения граждан, привлечения к уголовной ответственности, избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, подписки о невыезде, административного наказания в виде административного ареста, предусмотренную п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

В последующем выплаченные государством в пользу жертв терроризма денежные суммы компенсируются путем их взыскания с непосредственных причинителей вреда – террористов в полном объеме (как бы в регрессном порядке). Непосредственным причинителем вреда при совершении террористической акции являются террористы, а не должностные лица государственных (муниципальных) органов. Закрепление в названном федеральном законе правовой нормы-указания об источнике возмещения вреда и гражданско-процессуальном порядке его возмещения является, на наш взгляд, прогрессивным шагом законодателя, вопреки мнению отдельных теоретиков оппонентов-цивилистов,[89]89
  См., например: Скловский К., Смирнова М. О возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции // Хозяйство и право. 2003. № 6. С. 45.


[Закрыть] ибо норма ст. 17 обсуждаемого федерального закона служит дополнительной гарантией возмещения вреда жертвам террористических акций, тем более в случаях, когда совершению террористических акций способствуют ненадлежащие действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц. Как уже отмечалось ранее, применение ст. 1069 ГК при незаконных (преступных) действиях (бездействии) должностных лиц государственных органов также может сопровождаться их регрессной ответственностью перед государством (п. 3 ст. 1081 ГК РФ). И Конституция РФ (ст. 52, 53) и Гражданский кодекс РФ (ст. 16, 1069) позволяют привлечь государство к ответственности за действия преступников-террористов.

Большой интерес вызывает и правовая природа ответственности государства (вернее способ, отраслевой характер реализации этой ответственности) при исполнении государством обязанности по возмещению вреда от экологических бедствий,[90]90
  Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также из ст. 53 Конституции РФ, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.


[Закрыть] в частности при применении федеральных законов от 18 июня 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии», от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», предусматривающих систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту его от чрезвычайных ситуаций, к которым относится и ситуация, возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнении в Закон РФ „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“»[91]91
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] правильно отметил, что, принимая закон по чернобыльской трагедии, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым.

В то же время, исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что это обстоятельство порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который с учетом его масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Установление в ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав. Независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе – о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что налицо специфическая форма ответственности государства по деликтным обязательствам, включающая в себя как гражданско-правовые, так и иные отраслевые (межотраслевые) способы возмещения вреда жертвам экологических катастроф, имеющих место по вине государства (прямой, косвенной), его должностных лиц и органов.

§ 2. Ответственность государства за вред, причиненный изданием незаконных правовых актов

В ст. 16 и 1069 ГК РФ подчеркнуто, что незаконные действия государственных (муниципальных) органов, влекущие обязанность публично-правового образования возместить причиненный вред, могут выражаться не только в осуществлении незаконных фактических действий (бездействия), но и в принятии (издании) актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Правовой акт государственного (муниципального) органа может быть признан недействительным в случае его несоответствия закону или правовому акту, имеющему бульшую юридическую силу, в частности: при издании акта органом, не имеющим права издавать подобного рода акты, при отсутствии предусмотренных законом фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего правового акта, при произвольном толковании положений закона, обусловившем принятие противоречащего ему акта, при издании правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона, при умышленном искажении смысла закона в изданном правовом акте, при неправильном выборе закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов, при несоблюдении правил, сроков, формы и процедуры издания акта.

Так, решением одного из областных судов Российской Федерации было отказано в признании недействительным нормативного акта исполнительного органа субъекта РФ, регулирующего порядок передачи имущества престарелых граждан и инвалидов территориальным органам социальной защиты населения по завещаниям и договорам пожизненного содержания с иждивением. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила указанное решение и вынесла новое решение о признании обжалуемого нормативного акта недействительным, указав при этом на следующее. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ (п. «о» ст. 71). По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ст. 76). Отношения, для упорядочения которых принят оспариваемый акт, регулируются ГК РФ (ст. 601–605) и ГК РСФСР (раздел «Наследственное право»). Поэтому исполнительный орган власти субъекта РФ неправомочен был принимать нормативный акт по вопросам, относящимся исключительно к ведению РФ. Кроме того, обжалуемые нормы, предусматривающие право распоряжения движимым и недвижимым имуществом, переданным учреждениям социального обслуживания, органам труда и социальной защиты населения по завещаниям и договорам пожизненного содержания с иждивением, противоречат ст. 604 ГК РФ, которая предоставляет право распоряжения имуществом только с согласия лица, передавшего это имущество.[92]92
  Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2001 г. // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Гражданин Ч. обратился в суд с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 3 мая 2000 г. «О порядке реализации федерального и краевого законодательства по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми на территории Хабаровского края» и просил признать недействительным п. 1.3.3 этого постановления в части предоставления (льготного) проезда ветеранам труда на междугородных автобусах в пределах административного района проживания и ограничения права бесплатного проезда ветеранам труда на междугородных автобусах не более чем тремя местами. Истец сослался в своем исковом заявлении на то, что установленное краевым постановлением ограничение прав ветеранов труда на льготный проезд только «по району административного проживания» и только в пределах трех мест на рейс противоречит Федеральному закону «О ветеранах», который устанавливает право бесплатного проезда ветеранов на международных автобусах независимо от места жительства и не ограничивает это право числом мест на один рейс. Это право не может быть ограничено под предлогом того, что реализация его возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке и на условиях, определяемых органами власти на местах. Истец просил, кроме того, взыскать в его пользу с администрации Хабаровского края 1 млн руб. в счет компенсации морального вреда. Суд удовлетворил его требование в части признания недействительным п. 1.3.3 постановления главы Хабаровского края как противоречащего Федеральному закону «О ветеранах», отметив, что оспариваемые положения постановления главы администрации края непосредственно нарушают интересы заявителя, поскольку он является ветераном труда и имеет право на льготы, предоставленные на условиях и в порядке, установленных ст. 22 и 23 этого Федерального закона. В то же время суд отказал в иске о компенсации морального вреда, указав при этом, что заявителем не представлены доказательства в обоснование доводов о причинении ему физических или нравственных страданий по вине губернатора и правительства, при разбирательстве дела в судебном заседании не установлено нарушения личных имущественных прав заявителя оспариваемыми положениями постановления главы администрации края. Согласно ст. 151 ГК, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающие на принадлежащие ему другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.[93]93
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Указание в ст. 1069 ГК РФ на то, что вред подлежит возмещению за счет казны соответствующего уровня публично-правового образования в случае издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, причинившего вред гражданину или юридическому лицу, позволяет сделать вывод о том, что под термином «акт государственного органа, органа местного самоуправления» законодатель подразумевает правовой акт.

Согласно положениям общей теории государства и права правовой акт исходит от государства, выражает сбалансированную государственную волю, является продуктом правотворческой деятельности именно уполномоченных на принятие таких актов государственных органов, органов местного самоуправления. Правовые акты обладают определенной юридической силой, предусматривают типичные нормативные предписания, устанавливают единый, государственно-властный порядок регулирования социально значимых общественных отношений. Правовые акты имеют строго определенную документально-письменную форму, установленные символы и реквизиты, принимаются в предусмотренном законом процедурно-процессуальном порядке, а их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (принуждения).[94]94
  См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2005. С. 379–380.


[Закрыть]

В свою очередь правовые акты подразделяются на нормативные правовые акты и на правоприменительные.[95]95
  См., например: Матузов И. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 293, 337.


[Закрыть]

Первый вид актов характеризуется тем, что к ним относятся правовые акты, принятые полномочными на то органами и содержащие правовые предписания (нормы) общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение. Если нормативный правовой акт направлен на регулирование наиболее типичных общественных отношений, адресован неопределенно большому количеству лиц, то акты правоприменения (правоприменительные акты, индивидуальные акты) решают конкретные жизненные ситуации в отношении конкретного лица.

Постановлением № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г., Пленум Верховного Суда РФ разъяснил судам, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».[96]96
  Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.


[Закрыть]

Нормативные правовые акты в зависимости от юридической силы подразделяются на две большие группы актов: законы и подзаконные акты. К законам относятся Конституция (основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, основные права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации. Законы регулируют наиболее важные общественные отношения, принимаются в особом порядке (на основе норм законотворческого процесса) органом законодательной власти или путем проведения референдума, обладают высшей юридической силой, характеризуются длительностью своего действия, отличаются от других актов наиболее общей нормативностью и распространяются на неопределенно множественное число случаев применения.[97]97
  См.:. Матузов И. И., Малъко А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 290.


[Закрыть]

Подзаконные правовые акты издаются на основе и во исполнение законов. К ним относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции, положения министерств, федеральных служб, агентств, решения и постановления органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, их органов, локальные нормативные акты.

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества нормативные правовые акты делятся на нормативные правовые акты государственных органов, общественных объединений, совместные акты (государственных и негосударственных организаций), акты, принимаемые в порядке референдума, а в зависимости от сфер действия – на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, локальные акты, а также на акты неопределенно длительного действия и акты временного действия (в зависимости от срока действия).

Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[98]98
  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.


[Закрыть] (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) подчеркивает, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.) уделяет довольно много места муниципальным правовым актам.

Так, ст. 7 этого Закона отмечает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом.