Текст книги "Государственные режимы"

Выступая на расширенном заседании правительства сразу после террористического акта в г. Беслан (сентябрь 2004 г.), В. В. Путин заявил о необходимости обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности. При этом важнейшим фактором укрепления государства, отметил Президент, является единство системы исполнительной власти в стране. В целях его обеспечения и последовательного развития федерализма «необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России»[220]220
  Полный текст выступления Президента России В. В. Путина на расширенном заседании Правительства России 13.09.2004 г. см.: (По вертикали // Российская газета. 2004. 14 сент. С. 1).


[Закрыть]. И потому Президентом России предложен иной порядок избрания глав исполнительной власти регионов, который состоит в том, что высшие должностные лица субъектов РФ должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства.

Любые решения главы демократического правового государства должны соответствовать принципу верховенства права. Предложенная инициатива базируется на общих положениях Конституции и вытекает из смысла и буквы ст. 77, где фактически речь идет о том, что по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, таким образом, как сказал В. В. Путин, «должны работать как целостный соподчиненный организм»[221]221
  Полный текст выступления Президента России В. В. Путина на расширенном заседании Правительства России 13.09.2004 г. см.: (По вертикали // Российская газета. 2004. 14 сент. С. 1).


[Закрыть]. Кстати, в своих ежегодных посланиях к Федеральному собранию РФ, представляющих собой стратегические планы развития государства, В. В. Путин, будучи Президентом, и действующий Президент РФ Д. А. Медведев неоднократно подчеркивали, что стратегическими задачами последних лет являлись укрепление государства в лице всех институтов и всех уровней власти, восстановление единства страны, укрепление государственной власти и т. п. При том, что сами по себе послания реализуют положения Конституции РФ, формулируются на основе установленных в ней целей и задач, можно лишний раз отметить, что существующий сегодня порядок выборов глав регионов соответствует Конституции РФ, а значит, и всей системе законодательства, т. е. он вполне вписывается в демократический принцип верховенства права[222]222
  О посланиях Президента РФ см. подробнее: Голощапов А. М. Послания Президента РФ – конституционная основа формирования государственно-правовой стратегии РФ // Право и политика. 2004. № 6. С. 4–11.


[Закрыть].

Кроме того, бывший Председатель Конституционного суда РФ В. Туманов в свое время отмечал, что правовой основой подобного решения, помимо ч. 2 ст. 77, является также ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, которая предписывает президенту обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а значит, и органов исполнительной власти[223]223
  См.: Туманов В. На конституционном поле // Российская газета. 2004. 14 сент.


[Закрыть].

Вместе с тем многие сомневались в соответствии подобного шага Президента РФ теории и практике демократии. В частности, В. Третьяков в статье «Выбор Путина как выбор России. Все еще демократия или уже авторитаризм» отмечает, что «это есть безусловный шаг назад от приближения к идеальной модели демократии»[224]224
  Третьяков В. Выбор Путина как выбор России. Все еще демократия или уже авторитаризм? // Российская газета. 2004. 16 сент.


[Закрыть]. По мнению автора, ограничение сферы действия демократических выборных процедур в данном случае означает переход от непосредственной демократии на региональном уровне к плебисцитарной, т. е. «наименее демократичной форме демократического устройства», которая в самом упрощенном виде основана на том, что избранного прямым всенародным голосованием и обязательного харизматического главу государства общество наделяет самыми широкими властными полномочиями, выходящими за рамки демократических условностей[225]225
  Третьяков В. Выбор Путина как выбор России. Все еще демократия или уже авторитаризм? // Российская газета. 2004. 16 сент.


[Закрыть].

Происходящие процессы в России действительно говорят об определенном смещении государственного (политического) режима от еще недостаточно сформировавшейся демократии в сторону так называемого либерального авторитаризма, рассматриваемого в качестве разновидности реформистских авторитарных политических систем. Такие системы складываются в условиях неразвитого гражданского общества, при недостаточно организованных и слабо развитых социальных интересах и т. п., что само по себе вызывает необходимость появления харизматичного лидера, который способен сплотить народ, обеспечить массовую поддержку проводимым реформам и, как следствие, – модернизировать общество и придать ему большую эффективность[226]226
  См.: Козлихин И. Ю. Политология: Учеб. пособие / Под ред. Д. И. Луковской. СПб., 2002. С. 114.


[Закрыть].

Однако, на наш взгляд, говорить о формировании в России авторитарного государственного режима, пусть даже и с либеральным уклоном, преждевременно. И. Ю. Козлихин совершенно справедливо говорит о том, что авторитарную политическую систему (а соответственно и режим в целом. – Прим. И. К.) следует отличать от авторитаризма как суммы методов осуществления власти в кризисных условиях. «Такого рода авторитаризм, – замечает он, – характеризуется концентрацией полномочий по преодолению кризиса в руках исполнительной власти и часто предоставлением ей дискреционных полномочий. При этом сохраняется парламентский и судебный контроль. Все это не противоречит общим либерально-демократическим принципам»[227]227
  Третьяков В. Указ. соч. С. 116.


[Закрыть].

Что касается трансформации российской избирательной системы в сторону пропорционального принципа формирования представительных органов власти, то подобное предложение не противоречит сути демократии вовсе, поскольку, как справедливо отмечал официальный представитель МИД России А. Яковенко, не существует однозначно устоявшегося образца избирательной системы, соответствие которой являлось бы критерием степени демократичности государства и его приверженности принципу верховенства права[228]228
  У демократии нет шаблонов // Российская газета. 2004. 18 сент.


[Закрыть].

Избирательная система России сегодня является смешанной, т. е. базируется на сочетании мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (помимо России, смешанная система выборов действуют сегодня, к примеру, в Болгарии, Венгрии, Германии и ряде других государств). При мажоритарной системе избранным считается кандидат (или список кандидатов), получивший по данному избирательному округу большинство (абсолютное или относительное) голосов. В основу пропорциональной избирательной системы положен принцип пропорциональности между поданными за партию голосами избирателей и полученными ею мандатами (документами, удостоверяющими законность полномочий депутата). При этой системе кандидаты (списками) выдвигаются только политическими партиями, а избиратели голосуют за список той или иной партии в целом.

Безусловно, каждая из систем несовершенна, имеет как достоинства, так и недостатки. К примеру, к числу «слабых мест» мажоритарной избирательной системы относят потерю значительного числа голосов, поданных избирателями против победившего кандидата. В итоге, нередко в парламент избирается кандидат, набравший абсолютное меньшинство голосов. Вместе с тем переход от одной избирательной системы к другой обусловлен, в первую очередь, происходящими изменениями политических, социально-экономических и иных реалий в конкретной стране. Что же касается соответствия изменений в избирательной системе принципам демократии, то, по абсолютно справедливому мнению А. Яковенко, определяющим критерием здесь является не придание избирательной системе той или иной формы, «а способность в условиях данной страны гарантировать наиболее полное воплощение принципа, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является его народ, обеспечить его эффективный доступ к осуществлению государственной власти»[229]229
  У демократии нет шаблонов // Российская газета. 2004. 18 сент.


[Закрыть].

Вместе с тем считаем необходимым сохранение (хотя бы на местном уровне) возможности избираться по мажоритарному принципу. При всех возможных недостатках мажоритарной избирательной системы тем не менее следует признать, что она в наибольшей степени соответствует ч. 2 ст. 32 Конституции и способствует реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это объясняется тем, что мажоритарный принцип позволяет любому гражданину государства реализовать свое пассивное избирательное право, тогда как пропорциональная система в качестве обязательного условия участия гражданина в выборах предусматривает включение его в партийный список и, таким образом, практически исключает возможность участия в выборах беспартийных граждан.

Другие изменения в избирательном праве и процессе произошли также сравнительно недавно. Из избирательных бюллетеней была исключена графа «против всех», отменен порог явки избирателей, изменены сроки полномочий главы государства и депутатов Государственной думы РФ и др. Подобные реформы также оцениваются неоднозначно. В частности, исключение графы «против всех», по мнению многих, противоречит принципу свободных выборов, поскольку лишает возможности потенциального избирателя выразить свою конституционную позицию. Решение об отмене порога явки избирателей может поставить под сомнение легитимность выборных органов и должностных лиц.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что демократический режим современной России не лишен недостатков, имеет свои сложности становления, но вместе с тем вполне может претендовать на статус самостоятельной модели. Однако у части российской интеллигенции не без основания возникают сомнения в избранных ориентирах. Оказывают влияние и публикации русских мыслителей, довольно скептически отзывавшихся о демократии[230]230
  См., напр.: Бердяев НА. Философия неравенства. Письмо восьмое «О демократии». Берлин, 1923. М., 1990. С. 174–175; Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1927. Т. 1; 1930. Т. 2.


[Закрыть]. П. И. Новгородцев еще в 1923 г. писал, что «демократический строй привел не к ясному и прямому пути, а к распутью… вместо того, чтобы быть разрешением задачи, демократия сама оказалась задачей»[231]231
  Новгородцев П. И. Демократия на распутье. Берлин, 1923. – Цит. по: Новгородцев П. И. Об общественном идеале. М., 1992. С. 541.


[Закрыть].

На сегодняшний день, замечает К. С. Гаджиев, деятельность любого государства, идущего по пути демократизации государственного режима, не должна противоречить принципам индивидуальной свободы, правам человека и гражданина, рыночной экономики, социального, политического, культурного, идеологического и других форм плюрализма и т. д., иными словами, всему тому, что составляет сущностные характеристики демократии и реализуется в правовом государстве. В свою очередь условиями и предпосылками становления правового государства в современной России являются деэтатизация государственно-правовой системы, повышение авторитета представительных органов, совершенствование законодательства и создание единой системы контроля и надзора за его проведением в жизнь, выбор правовых методов реализации государственных властных предписаний.

Исторический опыт свидетельствует о том, что жизнеспособным оказывается государство, в котором границы свободы и прав человека строго зафиксированы в законе, где власть служит закону в качестве инструмента реализации и гарантии прав и свобод. Без этих условий, справедливо отмечает К. С. Гаджиев, демократия превращается в анархию[232]232
  См.: Гаджиев К. С. О перспективах демократической государственности в России. С. 117.


[Закрыть]. Демократическое государство должно не только принимать, но и соблюдать свои законы и, что еще важнее, обеспечить реализацию этих законов. Именно такое государство способно последовательно сочетать соблюдение основополагающих принципов прав и свобод человека с правами и свободами всех входящих в него народов, их самоопределением, а также правозаконность – с эффективным управлением как по вертикали, так и по горизонтали[233]233
  О теории демократии и признаках правового государства см. подробнее: Гаджиев К. С. Политическая наука. М., 1994. С. 176–204.


[Закрыть]. Государственный (политический) режим такого государства можно будет назвать подлинно демократическим.

В заключение главы следует обобщить сказанное и сделать некоторые выводы.

1. Режим – категория междисциплинарная. Вместе с тем чаще всего она используется в политико-правовых исследованиях.

2. Режим как категорию юриспруденции следует рассматривать в трех основных аспектах: теоретико-правовом; теоретико-государственном и отраслевом. Режим как теоретико-правовая категория чаще всего исследуется в рамках теорий правового регулирования и режима законности. Режим как теоретико-государственная категория изучается в рамках теории формы государства при характеристике политического режима страны. В отраслевом аспекте, как правило, речь идет о правовых режимах, функционирующих в отдельных сферах общественных отношений, урегулированных нормами конституционного, уголовного, гражданского, административного, земельного, экологического и других отраслей права.

2. В рамках теоретического обоснования механизма правового регулирования целесообразнее оперировать категорией «режим правового регулирования», под которым следует понимать особый порядок воздействия права на определенную сферу общественных отношений, состоящий из взаимосвязанных этапов (стадий). Помимо режима правового регулирования, механизм как комплексная категория включает в себя методы правового регулирования, типы правового регулирования, субъекты и объекты правового регулирования.

3. В современной науке государствоведения ведется активная полемика относительно обоснованности использования термина «политический режим» и приводится все больше аргументов в пользу категории «государственный режим». При этом следует признать, что, несмотря на дискуссии в науке, в рамках учебного курса теории государства и права учение о политическом режиме по-прежнему является наиболее распространенным и в какой-то степени обоснованным.

4. В целях упорядоченности правовой терминологии, а также с научной и практической точек зрения в современной отраслевой юриспруденции следует оперировать дефиницией «правовой режим объектов», под которым следует понимать совокупность исходящих от государства правил поведения (правовых норм), воздействующих на конкретный объект, а также порядок функционирования данного объекта в рамках существующих правил.

5. Следует различать категории «политическая система общества» и «политическая система государства». При этом в качестве исходной категории, позволяющей раскрыть сущность дефиниций «политическая система государства» и «политический режим», а также их соотношение, выступает категория «политика». Следует различать государственную политику, представленную государственным (политическим) режимом, и политику партий, рассматриваемую через категорию «политическая система государства». Таким образом, если государственный (политический) режим представляет собой совокупность методов осуществления публичной власти государственными органами, а также порядок их реализации, то политическую систему государства следует рассматривать как совокупность политических партий, движений, общественно-политических организаций, действующих на территории данного государства на основе существующих норм права.

6. Общим для политической системы государства и государственного (политического) режима является деятельность парламентских фракций, с одной стороны, представляющих политические партии страны и являющихся частью ее политической системы, с другой – реально осуществляющих государственную власть как субъекты государственного режима.

7. Политика государства реализуется государственными органами, в совокупности составляющими государственный аппарат и рассматриваемыми в качестве институциональной характеристики формы государства. Методы, применяемые государственными органами (включая парламентские фракции) в процессе осуществления публичной власти, следует рассматривать в качестве функциональной характеристики формы государства. Поэтому при характеристике порядка реализации государственной власти (государственной политики, а не политики вообще) в качестве элемента формы государства наиболее обоснованно рассматривать категорию «государственный (политический) режим».

8. Государственный (политический) режим – это основной институционально-функциональный элемент формы государства, характеризующий политику государства, проводимую государственным аппаратом, использующим в совокупности соответствующие либеральные и принудительные методы воздействия на общественные отношения в процессе осуществления государственной власти.

9. Государственный (политический) режим, как любое явление государственно-правовой жизни общества, имеет ряд существенных признаков. Основными среди них являются используемые публичной властью методы воздействия на общественные отношения. Все существующие методы осуществления государственной власти с определенной долей условности можно объединить в три группы: императивные, диспозитивные и методы принуждения. Соотношение указанных методов в рамках реально существующих политико-правовых систем, преобладание одних над другими позволяют выделять различные типы государственных (политических) режимов.

10. Государственный (политический) режим выполняет регулятивную и охранительную функции, которые характеризуют его в первую очередь не как теоретическую модель, а как реальное воплощение государственной политики. В рамках регулятивной функции государственный режим формирует политическую среду деятельности государственных органов, негосударственных организаций (политических партий, общественных организаций), конкретной личности; влияет на политическую динамику общества, которая отражает основные направления, взаимосвязь и интенсивность взаимодействия различных сторон внутренней и внешней политики государства. В ее пределах реализуются преимущественно методы императивного и диспозитивного воздействия. Охранительная функция государственного (политического) режима заключается в осуществлении защиты (охраны) интересов государства, прав и свобод человека и гражданина от преступных посягательств, от действий части властных структур, политических партий и т. п., способных причинить вред самой государственной власти, государству в целом. В пределах указанной функции реализуются методы государственного принуждения.

11. Теоретическое значение государственного (политического) режима для комплексного понятия формы государства и двух других ее элементов (формы правления и формы территориального устройства) состоит, прежде всего, в том, что только в условиях конкретного государственного (политического) режима может существовать и быть адекватно оценена как форма правления, так и форма территориального устройства, а все эти три элемента, взятые вместе, дают общую характеристику каждого конкретного государства в любой момент его исторического развития[234]234
  См.: Кашкин С. Ю. Указ. соч. С. 9.


[Закрыть].

Практическое значение государственного (политического) режима состоит в том, что он призван: способствовать мобилизации военно-экономического потенциала страны на достижение стоящих перед ней стратегических целей, формировать управляемую и динамичную социальную структуру, стабилизирующую внутреннее положение государства; создавать оптимальные условия работы органов власти и управления, обслуживать их постоянное взаимодействие и обратную связь с населением; обеспечивать позитивную внешнеполитическую обстановку и, в конечном счете, гарантировать эффективную управляемость и саморегуляцию всей общественно-политической системы.

12. Основными субъектами государственного режима являются: государство как особая политическая организация общества и народ как совокупность граждан. Государство в качестве субъекта государственного режима рассматривается в первую очередь с точки зрения форм и методов, с помощью которых оно выполняет свое социальное предназначение: обеспечивает экономическую жизнь, защиту граждан, общественный порядок, решает другие общесоциальные, национальные задачи, т. е. все то, что в совокупности характеризует функции государства. Народ (или нация) как субъект государственного режима следует рассматривать как политически организованную совокупность дееспособных граждан, осуществляющих власть в государстве. При этом в демократическом государстве источником власти является не народ как единое целое, а часть политически активного населения, принимавшего участие в выборах.

13. Основными типами государственных (политических) режимов являются демократические, авторитарные и тоталитарные. Базовыми юридическими критериями указанной классификации выступают степень участия граждан в управлении государством, их реального влияния на принимаемые властью решения, а также гарантированность прав и свобод человека и гражданина и возможности их реализации. В качестве особой разновидности государственных (политических) режимов следует рассматривать режим переходного типа.

14. Применительно к современной России необходимо отметить, что конституционная характеристика нашего государства в качестве демократического с юридической точки зрения является декларацией, в рамках которой закрепляется целевая установка, определяющая перспективное направление развития российской государственности. В настоящее время в России сложился государственный режим переходного типа, в котором сочетаются демократические и недемократические методы управления обществом.