Текст книги "Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций"

Понятие «инновационный бюджет» относительно новое для документов стратегического и бюджетного планирования; впервые оно упоминается, пожалуй, в Концепции социально-экономического развития до 2020 года. Согласно КДР, инновационный бюджет должен объединять расходы на образование, здравоохранение, фундаментальную науку и прикладные научные исследования, инвестиции в транспортную и социальную инфраструктуру, причем, по оценкам разработчиков КДР, к 2015 г. он должен будет составить около 14 % валового внутреннего продукта, а к 2020 г. (несмотря на относительное снижение государственных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры) увеличится до 15 %.

Следует отметить, что в настоящее время понятия «инновационный бюджет» и «бюджет развития» используются неофициально. Бюджетное законодательство не предусматривает возможности формирования какого-либо фонда или раздела в законе о бюджете, который объединял бы все виды прямых бюджетных инвестиций, а также бюджетных расходов, связанных с различными видами инвестиционной поддержки проектов, реализуемых третьими лицами.

Для целей более подробного анализа динамики расходов федерального бюджета на поддержку науки и инноваций и последствий изменения их объемов следует ввести категорию «инновационные расходы бюджета», т. е. расходы, способствующие развитию (созданию, внедрению) новых технологий, формированию компетенций в приоритетных сферах экономического развития, развитию экономики знаний. К инновационным расходам для целей дальнейшего анализа отнесены прямые расходы на поддержку инноваций, а также расходы, оказывающие косвенное влияние на внедрение инноваций через частный спрос, усиление мотивации и другие факторы.

А. В свою очередь к прямым расходам на поддержку инноваций отнесены:

1. ФЦП и госпрограммы инновационной направленности (всего 11 программ):

– Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы;

– Глобальная навигационная система;

– Программа «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы»;

– Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы;

– Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2011 годы;

– Национальная технологическая база на 2007–2011 годы;

– Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009–2013 годы;

– Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года;

– Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы;

– Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы;

– Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года.

2. Кроме того, к прямым расходам федерального бюджета на инновации отнесены объемы государственных средств на научные исследования:

• фундаментальные исследования;

• прикладные исследования гражданского и военного назначения (кроме учтенных в «инновационных» ФЦП и финансируемых из научных фондов);

• создание и развитие национальных университетов (включая федеральные университеты, национальные исследовательские университеты);

• деятельность научных фондов по предоставлению грантов.

3. Также общий объем прямых расходов инновационного характера включает расходы на развитие высокотехнологичной медицинской помощи, на высшее образование и повышение квалификации и на поддержку инновационной инфраструктуры (финансирование технопарков, наукоградов, технико-внедренческих ОЭЗ, президентских технологических инициатив и т. д.).

Помимо прямых расходов, выделяемых из федерального бюджета на инновации, можно рассмотреть расходы, косвенно способствующие развитию инновационных технологий. К данным расходам нами отнесены расходы на развитие высокотехнологичных отраслей (кроме инновационных ФЦП), включая средства, направляемые в данные сферы в рамках пакетов Правительства Российской Федерации на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики:

• ОПК;

• космический комплекс;

• авиа– и судостроение;

• атомный энергетический комплекс;

• фармацевтическая и медицинская промышленность;

• радиоэлектронный комплекс.

Помимо мер финансового характера для поддержки и развития инновационной активности предприятий предпринимается комплекс иных мер: организационные, налоговые послабления для инновационных структур и видов деятельности, а также ряд законодательных инициатив. Указанные меры ориентированы на создание благоприятных условий для продолжения развития отечественного наукоемкого сектора экономики, а соответственно, и для инновационного развития России в целом.

Следует отметить, что налоговые и нормативно-правовые меры поддержки инновационной сферы не менее важны, чем финансовая помощь, поскольку эффект от реализации данных мер – стимулирование и мотивация инновационной активности владельцев и менеджмента предприятий частного сектора. Однако оценить влияние данных мер на развитие инновационного сектора крайне сложно, поэтому их количественное измерение «выведено» за рамки данного исследования.

В таблице 1.8 представлен анализ динамики изменения расходов инновационного характера в период 2008–2013 гг. Ретроспективный анализ позволяет определить сложившуюся к настоящему моменту структуру распределения государственных средств на инновации, а также выявить посылы и приоритеты в их распределении на предстоящий среднесрочный период.

Особый интерес представляет оценка динамики расходов инновационного характера в целом и их структуры в кризисном периоде, а также основные черты инновационной политики государства, обозначенные в проекте закона о федеральном бюджете на 2011–2013 годы.

Анализируя данные таблицы, можно заметить, что в период 2008–2009 гг. инновационные расходы в абсолютном выражении имели явную повышательную динамику с дальнейшим их сокращением в 2010 г.; в 2011–2013 гг., согласно закону о федеральном бюджете, рост инновационных расходов должен продолжиться. Графическая иллюстрация указанной выше динамики изменения расходов федерального бюджета и инновационной компоненты в их структуре изображена на рисунке 1.10.

Отметим, что особенно острая необходимость поддержки предприятий в сфере высокотехнологичного производства и услуг возникла в период кризиса 2008–2009 годов. Предприятия данной сферы достаточно уязвимы в условиях нестабильности как внутреннего, так и внешнего фона. Проводимая политика поддержки предприятий инновационных секторов экономики отразилась на резком увеличении расходов федерального бюджета на инновации в этот период, особенно в 2009 г., именно в этом году профинансированы наиболее объемные мероприятия по поддержке секторов экономики. Кроме того, в 2009 г. расходы на реализацию ФЦП, имеющие инновационную направленность, в меньшей степени подверглись сокращению в ходе общего секвестирования бюджетных расходов.

Таблица 1.8. Структура и динамика инновационных расходов в 2008–2013 годах

Источник: Для формирования таблицы использованы данные отчетов об исполнении федерального бюджета за 2008–2009 гг., а также объемы утвержденных лимитов на 2010 г.; по 2011–2013 гг. источником информации является закон о федеральном бюджете на 2011–2013 гг. Расчеты Института Гайдара.

Рис. 1.10. Расходы федерального бюджета в 2008–2013 годах с выделением инновационной компоненты

В 2009 г. наблюдался значительный рост расходов, направленных на развитие высокотехнологичных отраслей, который в основном был обусловлен проводимой в 2009 г. Правительством Российской Федерации антикризисной политикой. Совокупный рост вышеуказанных расходов способствовал повышению доли инновационной составляющей федерального бюджета на 1,9 п. п. с 7,6 % в 2008 г. до 9,5 % в 2009 г., при этом темпы роста инновационных расходов были выше темпов роста общего объема расходов федерального бюджета.

Заметим, что при планировании бюджета на 2010 и плановый период 2011–2012 гг. не учитывалась целесообразность продления ряда федеральных целевых программ, реализация которых заканчивалась в плановом периоде, несмотря на то что бюджет на 2010 г. часто называли «бюджетом развития», основными чертами которого являлись рост параметров расходов инновационного характера, а также программ по модернизации отечественной экономики, продемонстрировавшей в период кризиса большое количество «слабых» мест и подверженность к ослаблению под влиянием внешних неблагоприятных факторов.

В целом за 2008–2013 гг. доля инновационных расходов в структуре совокупных расходов федерального бюджета может увеличиться незначительно – с 7,6 % в 2008 г. до 8,6 % в 2013 г., что отчасти связано с применявшемся при формировании бюджета на 2011–2013 гг. консервативным подходом при планировании инновационных расходов. В то же время в реальном выражении инновационные расходы должны к 2013 г. увеличиться на треть по сравнению с 2008 г., а именно динамика инновационных расходов в реальном выражении является действительным индикатором их состояния и адекватности заявленным целям и задачам, сформулированным в основных стратегических документах развития инновационных отраслей в России.

В структуре инновационных расходов большую долю имеют прямые расходы на поддержку инноваций (до 85 % от всех инновационных расходов), которые в большей степени и определяют динамику их изменений. Объемы прямой государственной поддержки инноваций в абсолютном выражении и их динамика год от года в принципе соответствуют установленным приоритетам социально-экономического развития страны. Основное место в прямых инновационных расходам федерального бюджета отводится инновационным ФЦП (всего 11). Каждая программа имеет различные периоды реализации, а также различные масштабы финансирования.

На рисунке 1.11 представлена динамика изменения объемов государственного финансирования по инновационным ФЦП (с выделением наиболее капиталоемких программ) в период 2008–2013 гг. ФЦП «Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы» является наиболее масштабной по параметрам ее финансирования и имеет непрерывную тенденцию к динамичному росту государственных расходов по ее обеспечению.

Рис. 1.11. Объем государственных ассигнований на ФЦП в 2008–2013 годах

В целом можно отметить, что при исполнении федерального бюджета в 2011–2013 гг. в части финансирования ФЦП в рамках, запланированных на период объемов, указанные расходы будут иметь тенденцию к последовательному росту в абсолютном выражении. При исчислении их изменения в реальном выражении (дефлированное по индексу ВВП) можно отметить некоторое замедление темпов роста финансирования программ в период 2010–2012 гг. (с 57 % в 2009 г. до 24 % в 2010–2012 гг.), особенно к 2013 г., когда объем финансирования ФЦП не превысит 0,9 %.

Бюджетное финансирование ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы» в 2010 г. упало по сравнению с паспортом программы в 3 раза. Однако уже с 2011 и на период до 2013 г. финансирование по программе должно утроиться по сравнению с 2010 г. Следует отметить, что данная программа имеет междисциплинарный характер и фактически является единственным для технологического бизнеса доступным источником государственной поддержки для наиболее перспективных разработок по широкому спектру мировых технологических трендов, не замыкаясь на отраслевой специфике.

Финансирование ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009–2013 годы примерно на 30 % было сокращено в 2010 г. и составило 12,3 млрд руб. Но данное снижение не повлияло на повышательный тренд расходов по данной ФЦП. В последующие два года ожидается рост объемов финансирования до 24 млрд ежегодно, в 2013 г. произойдет возврат объемов к уровню 2010 г. Следует отметить важность данной программы для целей развития инновационной сферы: в рамках программы идет подготовка специалистов для вузов, научных учреждений и высокотехнологичных отраслей экономики, включая ОПК, создаются условия для закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий.

Большая часть инновационных ФЦП относится к высокотехнологичным отраслям экономики, имеет большое значение для развития и распространения инноваций в России.

В целом можно отметить, что эффективная реализация указанных федеральных программ будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности и развитию научно-технического потенциала высокотехнологичных отраслей экономики, продвижению продукции инновационного сектора как на внутреннем, так и на внешнем рынках, снижению зависимости от иностранной высокотехнологичной продукции.

Возвращаясь к компонентам, формирующим прямые инновационные расходы федерального бюджета, можно выделить блок «Научные исследования (R&D)». Данное направление формируется из расходов на фундаментальные исследования и прикладные исследования гражданского и военного назначения (кроме учтенных в «инновационных» ФЦП), а также расходов, связанных с развитием национальных университетов и деятельностью научных фондов. В целом на научные исследования расходуется в среднем за рассматриваемый период порядка 22 % прямых инновационных расходов.

Из средств федерального бюджета ежегодно на финансирование фундаментальных исследований в различных областях тратится порядка 70–86 млрд руб., что эквивалентно 0,15-0,21 % ВВП. В то же время в КДР показатель финансирования расходов на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу на 2010 г. установлен в размере 1,2 % ВВП, при этом доля внебюджетного финансирования запланирована на уровне 41,7 %. Очевидно, что объем федерального финансирования фундаментальных исследований как минимум нуждается в утроении для выхода на установленные в КДР уровни.

Финансирование прикладных исследований, осуществляемых за рамками инновационных ФЦП и финансирования научных фондов, обходилось государственной казне в 2008–2010 гг. в 30–40 млрд руб. В период 2011–2013 гг. ожидается постепенное увеличение данной статьи инновационных расходов в 4 раза.

На создание и развитие национальных университетов выделяемые объемы финансирования довольно сильно колеблются год от года на протяжении всего рассматриваемого периода. Так, при объеме финансирования в 2009–2010 гг. на уровне 1,3–1,5 млрд руб. в период 2011–2012 гг. планируется на эти цели направлять 9 млрд руб. ежегодно.

Совокупное бюджетное финансирование деятельности трех научных фондов не превышает 11 млрд руб. в год на протяжении всего рассматриваемого периода. В то же время в целях поддержки малых инновационных предприятий, создаваемых научными и образовательными организациями в соответствии с 217-ФЗ, а также для поддержи малых предприятий, действующих в приоритетных направлениях, определенных Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России (поручение Президента Российской Федерации от 4 января 2010 г. № Пр-22, п. 36), следовало увеличить бюджетное финансирование Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере в 2011–2013 годах не менее чем до 5 млрд руб. в год. Однако этого так и не произошло, максимальный объем средств, передаваемых фонду, в 2011 г. составил порядка 4 млрд руб.

В качестве компоненты прямых инновационных расходов учитывались расходы на финансирование сферы высоких технологий в медицине. Ежегодно на протяжении 2008–2010 гг. на финансирование данного направления из федерального бюджета выделяется около 12,5-15 млрд руб. В плановом периоде 2011–2013 гг. ожидается почти двукратное сокращение расходов на развитие высокотехнологичных медицинских центров при преимущественно субсидировании предоставляемых ими услуг.

Финансирование высшего образования из средств федерального бюджета также подлежит учету при измерении прямых расходов на инновации. Средства, затрачиваемые государством на высшее образование и повышение квалификации, содействуют повышению инновационной активности специалистов предприятий различных отраслей. На эти цели ежегодно затрачивается порядка 350 млрд руб. в 2009–2012 гг., к 2013 г. предполагается их увеличение до 400 млрд руб.

Инвестиции со стороны государства на создание и развитие инновационной инфраструктуры вынесены в отдельный блок расходов и также относятся к прямым расходам государства на развитие инноваций. К расходам на создание и развитие объектов инновационной инфраструктуры отнесены:

• расходы на развитие технопарков в сфере высоких технологий;

• взносы в уставный капитал открытого акционерного общества «Особые экономические зоны»;

• президентские технологические инициативы («Сколково»);

• поддержка наукоградов.

Расходы на поддержку и развитие технопарков в сфере высоких технологий на период 2008–2013 гг. составляют в среднем порядка 2,0 млрд руб. в год. Существенный объем финансирования данного направления был произведен в 2009 г., когда величина финансирования увеличилась до 2,7 млрд руб. На протяжении 2011–2013 гг. расходы на поддержку технопарков не демонстрируют какой-либо динамики и сохраняются на уровне 2,0 млрд руб. в год.

Значительная часть средств ежегодных объемов предназначена для пополнения уставного капитала ОАО «Особые экономические зоны» – максимальные объемы средств были перераспределены в 2008 г. (около 17 млрд руб.), а также на 2011 г. предусмотрено около 15 млрд руб. В иные годы рассматриваемого периода предусмотрены гораздо меньшие объемы средств в размере 6–8 млрд руб. Однако пополнение уставного капитала ОАО «РосОЭЗ» ориентировано на выполнение последним своих обязательств по развитию инфраструктуры особых экономических зон всех типов. Тем не менее, учитывая предыдущие объемы приоритетного финансирования инфраструктуры технико-внедренческих зон, можно ожидать, что в свете реализации государственной инновационной политики порядка половины ежегодных взносов в УК компании будет направляться на поддержку ТВЗ.

В среднесрочном периоде планируется осуществить государственные инвестиции в рамках реализации мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра «Сколково». Финансирование данной президентской инициативы было открыто только с 2010 г. и за 2010–2013 гг. ожидаемый объем выделяемых на ее реализацию средств – около 60 млрд руб.

Расходы на поддержание инновационной инфраструктуры наукоградов составляют от 0,6–1,5 млрд руб. ежегодно. Причем в рамках периода 2008–2013 гг. расходы на развитие и содержание наукоградов демонстрируют понижательную динамику, тем самым создается впечатление, что данная инновационная статья финансируется «по инерции». В 2011–2013 гг. их объем сохранится на уровне 0,6 млрд руб. ежегодно.

Итак, прямые инновационные расходы в общем объеме расходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде находятся в пределах 6,5–7,9 % и имеют тенденцию к повышению (табл. 1.9).

Таблица 1.9. Соотношения инновационных расходов в структуре расходов федерального бюджета

Источник: Данные отчетов об исполнении федерального бюджета, а также объемы утвержденных лимитов за 2008–2010 гг.; по 2011–2013 гг. использована информация из закона о федеральном бюджете на 2011–2013 гг.

Помимо прямых расходов на инновации заметную роль в последние годы играли расходы на поддержку высокотехнологичных отраслей, что в первую очередь связано с реализацией антикризисной программы Правительства.

В данном разделе представлен анализ объемов финансирования и основных результатов, достигнутых в ходе выполнения федеральных целевых программ инновационной направленности в 2007–2010 гг. В частности, речь пойдет о следующих ФЦП:

– Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы;

– Глобальная навигационная система;

– Программа «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы»;

– Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы;

– Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2011 годы;

– Национальная технологическая база на 2007–2011 годы;

– Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009–2013 годы;

– Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года;

– Развитие гражданской морской техники на 2009–2016 годы;

– Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы;

– Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года.

Подробная динамика финансирования федеральных целевых программ инновационной направленности за период 2007 – третий квартал 2010 гг. представлена в таблице 1.9. Как видно из таблицы 1.10, в соответствии с утвержденными в текстах программ структурами их финансирования порядка 63 % совокупного планового объема расходов федерального бюджета за весь период их реализации составляют расходы на НИОКР, 21 % – капитальные вложения и около 16 % – финансирование прочих нужд.

От этой усредненной таблицы в реальности структуры федеральных расходов на инновационные ФЦП отличаются у половины программ:

• Программа «Глобальная навигационная система» – расходы на прочие нужны составляют порядка 56 %, в то время как капитальные вложения менее 10 %;

• Программа «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы» – практически 99 % всех расходов должны быть осуществлены в форме капитальных вложений;

Таблица 1.10. Объемы планового и фактического финансирования федеральных целевых программ инновационной направленности в 2007–2010 годах (млн руб. (в ценах соответствующих лет))

• Программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы» – по данной программе налицо зеркальное отражение ее названия в структуре финансирования: около 96 % совокупных расходов по программе должно быть направлено на выполнение НИОКР;

• Программа «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2011 годы» – расходы на НИОКР по этой программе вообще не предусмотрены.

Таблица 1.10. Объемы планового и фактического финансирования федеральных целевых программ инновационной направленности в 2007–2010 годах (млн руб. (в ценах соответствующих лет))

Источник: Данные сайта http://fcp.economy.gov.ru /

Несмотря на развитие кризисных явлений в мировой и российской экономике в 2009–2010 гг. и связанное с ним урезание расходов на финансирование ФЦП, кассовое исполнение федеральных расходов на реализацию ФЦП инновационной направленности в 2007–2010 гг. оставалось на высоком уровне – около 93 % в среднем за рассматриваемый период по всем 11 инновационным ФЦП (табл. 1.11). Ниже среднего были профинансированы федеральные расходы на капитальные вложения (87 %), в то время как расходы на НИОКР были исполнены на уровне 97 %.

Таблица 1.11. Динамика кассового исполнения расходов федерального бюджета по федеральным целевым программам инновационной направленности в 2007–2010 годах (%)

Источник: Данные сайта http://fcp.economy.gov.ru /

В 2007–2010 гг., согласно расписанию, принятому при утверждении федеральной целевой программы, в полном объеме профинансированы были только четыре ФЦП:

– Программа «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года» (103 %);

– Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы (100 %);

– Программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы»;

– Программа «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года».

Наихудшее исполнение заложенных в тексте программы расходов наблюдалось по ФЦП «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы» (75 %). Немногим лучше обстояли дела с финансированием ФЦП «Глобальная навигационная система» (80 %).

Все остальные инновационные ФЦП финансировались на среднепрограммном уровне (88–91 %).

Обращает на себя внимание, что из 11 проанализированных ФЦП только по двум программам удалось обеспечить 100 % выполнения плановых показателей. Наихудшее выполнение целевых индикаторов отмечалось по трем программам, две из которых были профинансированы в полном объеме – «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года» (невыполнение доходило до 70 % общего количества индикаторов), Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы (невыполнение доходило до 65 % общего количества индикаторов), ФЦП «Глобальная навигационная система» (невыполнение доходило до 50 % общего количества индикаторов).

Практически по всем программам вносились корректировки, а также присутствовали замечания к их выполнению. Пожалуй, наиболее характерным для большинства программ стало замечание о невыполнении плановых значений привлекаемых внебюджетных средств.