Текст книги "Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций"

2. Исследование основ государственно-частного партнерства в мире

2.1. Сущность и предпосылки для развития ГЧП

Государственно-частное партнерство в последние три десятилетия стало наиболее популярным способом управления конкуренцией в мире, поскольку и властью и бизнесом рассматриваются как некие институты или структуры, которые могут генерировать новые идеи, способствовать их продвижению в новых и неограниченных условиях.

Несмотря на то что совместные проекты на долгосрочной основе стали реализовываться еще в позапрошлом веке[38]38
  Например, строительство железных дорог в Европе в XIX в. осуществлялось на основе соглашений государства с частными предприятиями.


[Закрыть], механизм ГЧП в том виде, в каком он осуществляется сейчас, начал формироваться в конце 1980-х гг., когда правительства развитых стран пытались найти пути привлечения частных инвестиций, в первую очередь, в инфраструктурную сферу. Проблема развития ГЧП состояла в том, что частные инвесторы требовали доходность существенно выше, чем процентная ставка по государственным облигациям, даже если все риски проекта принимало на себя государство. Как следствие, примеры партнерства государства и частного сектора были единичными, и проекты реализовывались по более высоким ценам, чем если бы они создавались в рамках стандартной модели государственных закупок.

Тем не менее с развитием разнообразных форм сотрудничества в 1990-е гг. ГЧП стало рассматриваться как ключевой инструмент государственной политики во всем мире¹. Это касалось и промышленно развитых стран, таких как Великобритания, Германия, США, и «новых» развивающихся государств, например, Китай, Индия, Корея, страны Латинской Америки, где существовала огромная потребность в инфраструктурных объектах[39]39
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference, 2009.


[Закрыть] <sup>[40]40
  Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber fan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N., Kaladindi L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe». Weimar, Germany, 2009.


[Закрыть]</sup>. Популярность внедрения механизмов ГЧП в экономику стран основывалась на понимании того, что подобные соглашения позволяют производить продукцию или оказывать услуги, которые вряд ли были бы реализованы каждой стороной самостоятельно[41]41
  Spielman D.J., Grebmer K. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute. Washington, USA, 2004.


[Закрыть].

Одной из первых механизм ГЧП стала развивать Великобритания, где правительством была принята первая программа, нацеленная на стимулирование государственно-частных отношений – «Частная финансовая инициатива» (PFI)[42]42
  Krumm T. (University of Chemnits), Mause K. (University of Bremen) Factors explaining the use of Public-Private partnerships: evidence from the UK. March 12,2010.


[Закрыть].

К концу XX в. само понятие «государственно-частное партнерство» существенно расширилось, и в 1999 г. американский экономист С. Линдер (Университет Техаса) описал уже несколько значений ГЧП при различных условиях возникновения[43]43
  Greve C. Public-private partnerships in Scandinavia. International Public Management Review. Vol. 4. Issue 2, 2003.


[Закрыть]:

• как реформу системы управления;

• как проблему конверсии;

• как схему распределения рисков;

• как структурную перестройку системы предоставления государственных услуг;

• как разделение властных полномочий.

В стандартной неоклассической экономической литературе ГЧП является предметом традиционного анализа благосостояния, в рамках которого оценивается эффективность влияния ГЧП на общественное благополучие. ГЧП также является предметом исследования в информационно открытой экономике, которая фокусируется на взаимоотношениях и мотивации при формировании информационных потоков между агентами.

В институциональной экономической теории ГЧП рассматривается как стратегия управления, позволяющая свести к минимуму операционные издержки или издержки, связанные с формированием и поддержанием взаимоотношений в вопросах контрактации, координации при производстве товаров и услуг. В рамках государственного управления ГЧП рассматривается как оптимальный стратегический подход к стимулированию социально-экономического развития, который объединяет эффективность, гибкость, компетентность частного сектора с возможностями контроля, долгосрочными перспективами и социальными интересами государственного сектора[44]44
  Spielman D.J., Grebmer К. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute. Washington, USA, 2004.


[Закрыть].

Несмотря на существование множества описаний ГЧП в научной литературе, в настоящее время так и не выработана единая трактовка термина «государственно-частное партнерство». Это связано с тем, что формулирование определения ГЧП зависит от страны и конкретных интересов автора. В более общем смысле ГЧП традиционно рассматривают как долгосрочные совместные институциональные договоренности между государством и частным сектором для достижения различных целей. При этом существуют мнения, что ГЧП включает все формы взаимодействия между государственным и частными секторами, включая даже консультации и политический диалог. Другими словами, одни исследователи рассматривают ГЧП как межорганизационные договоренности между рыночными институтами и государством, другие – как инструмент менеджмента, третьи – как стратегию развития, а четвертые вообще считают этот термин всего лишь «языковой игрой»[45]45
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009; Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note, February 2010; Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber Jan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N. Kaladindi, L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe. Weimar, Germany 2009.


[Закрыть].

Приведем несколько примеров определения ГЧП, которые дают крупнейшие международные организации и государственные институты:

– Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определяет ГЧП как соглашение между правительством и одним или несколькими частными партнерами, в соответствии с которым частная сторона предоставляет услуги таким образом, чтобы цели государства согласовывались с целями частного бизнеса по получению прибыли и эффективность соглашения зависела от обоснованной передачи части рисков частной стороне[46]46
  http://www.oecd.Org/document/16/0,3343, en_34645207_34744818_40491472_l _l_l_l,00.html, 19.07.2010


[Закрыть]:

– Международный валютный фонд рассматривает ГЧП как соглашение, в котором частный сектор предоставляет объекты инфраструктуры и соответствующие услуги, которые традиционно предоставляло государство[47]47
  Hemming R. Public-Private Partnerships. International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Paper presented at the high-level seminar «Realizing the Potential for Profitable Investment in Africa». Organized by the IMF Institute and the Joint Africa Institute, Tunis, Tunisia, February 28 – March 1, 2006.


[Закрыть];

– Национальный совет по ГЧП США дает следующую трактовку данного термина «ГЧП – это контрактное соглашение между государственным органом (федеральным, региональным или муниципальным) и частной организацией, в рамках которого совместно используются активы и опыт каждой стороны при предоставлении продукции или услуг широкой общественности, а также распределяются риски и выгоды»[48]48
  http://www.ncppp.org/howpart/index. shtml#define, 19.07.2010


[Закрыть];

– Министерство финансов Великобритании рассматривает ГЧП как соглашение, в рамках которого осуществляется совместная работа государственного и частного сектора в области разработки политики, оказания услуг и развития инфраструктуры посредством частных инвестиций в эту сферу[49]49
  http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index. htm, 19.07.2010


[Закрыть];

– Европейский инвестиционный банк считает, что ГЧП является общим термином для обозначения сотрудничества частного сектора и государственного органа власти, целью которого является использование ресурсов и /или опыта частного бизнеса для создания общественно значимых объектов или оказания государственных услуг[50]50
  European Investment Bank «The EIB’s role in Public-Private Partnerships (PPPs)», 15 July 2004: http://www.eib.europa.eu/attachments/thematic/eib_ ppp en. pdf


[Закрыть];

– Азиатский банк развития полагает, что партнерство государственного и частного секторов должно описывать диапазон возможных взаимоотношений между государственными и частными субъектами в контексте инфраструктурных и других услуг[51]51
  Азиатский банк развития «Руководство по партнерству государственного и частного секторов», Филиппины, 2008: www.adb.org


[Закрыть];

– Всемирный экономический форум определяет ГЧП как добровольный союз различных субъектов из разных секторов экономики, которые согласны работать вместе для достижения общей цели или для удовлетворения конкретных потребностей общества, что подразумевает распределение ответственности, средств, компетенции и рисков[52]52
  http://www.azimpremjifoundation.org/downloads/PPP%20in%20School%20 Education, pdf, 09.08.2010


[Закрыть];

– Международный исследовательский институт по разработке продовольственной политики дает одно из наиболее развернутых определений ГЧП, подразумевая под ним совместные усилия государственного и частного секторов, при которых каждая сторона вносит свой вклад в планирование, ресурсное обеспечение, реализацию тех или иных мероприятий, необходимых для достижения общей цели; ГЧП охватывает широкий спектр взаимодействий, включая исследовательские проекты между образовательными учреждениями и промышленным сектором, межпартийные и межотраслевые исследовательские консорциумы, программы муниципального развития между субъектами малого предпринимательства и местными властями, а также масштабные программы глобального сотрудничества[53]53
  Spielman D.J., Grebmer К. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute. Washington, USA, 2004.


[Закрыть].

Таким образом, на основе анализа встречающихся в литературе определений можно выделить специфические черты, по наличию которых различные формы взаимодействия бизнес-структур с органами публичной власти можно квалифицировать как ГЧП:

1) наличие долгосрочного договорного соглашения между органом публичной власти и хозяйствующим субъектом по реализации отдельного проекта;

2) передача части задач и функций, относящихся к деятельности органов государственного или муниципального управления, частному бизнесу;

3) привлечение частного финансирования капитальных вложений по проекту и финансовое вознаграждение частной стороне;

4) разделение рисков между государственным и частным партнерами в проекте.

Иногда выделяют еще одну отличительную черту – результатом деятельности в рамках ГЧП всегда является некая специфическая продукция или услуга, востребованная обществом и выполняемая в строгом соответствии со стандартами[54]54
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009; Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note. February, 2010.


[Закрыть].

ГЧП часто противопоставляют процессу приватизации или аутсорсингу. Однако приватизация предполагает полное отчуждение частному сектору объектов государственного имущества (включая передачу всех рисков и ответственности), аутсорсинг – передачу выполнения части бюджетных услуг сторонней организации-исполнителю. ГЧП больше похоже на объединение, когда обе стороны распределяют между собой все риски в надежде получить прибыль, а государство – еще и определенный социальный эффект. При этом за государством сохраняется ответственность за доступ и качество предоставляемой услуги[55]55
  World Bank «Attracting Investors to African Public-Private Partnerships». A Project Preparation Guide, 2009.


[Закрыть]. Ряд экспертов склонны рассматривать ГЧП в первую очередь как инструмент финансовых соглашений: такой механизм позволяет не только снизить нагрузку на бюджет за счет использования частного финансирования, но и обеспечить оптимальное соотношение цены и качества[56]56
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009.


[Закрыть].

Специалисты Министерства финансов Индии также выделили свойства, наличие которых не позволяет относить сотрудничество государства и бизнеса к механизму ГЧП[57]57
  Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note, February, 2010.


[Закрыть]:

– любой контракт ЕРС (Engineering-Procurement-Construction), если эксплуатация объекта после завершения его строительства находится у частной стороны не более трех лет;

– любая договоренность на поставку товаров и услуг на период до трех лет;

– любые соглашения, предусматривающие только аренду (лизинг) активов без исполнения каких-либо обязательств или наличия других существенных характеристик ГЧП.

Дальнейшее развитие механизмов ГЧП в мире обусловило его распространение в последнее десятилетие и в инновационной сфере, поскольку одной из перспектив развития сотрудничества государства и бизнеса является возможное возникновение новых и более качественных продуктов и услуг, которые ни одна из сторон в отдельности производить лучше не сможет[58]58
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference, 2009; Hearne R. Origins, Development and Outcomes of Public Private Partnerships in Ireland: The Case of PPPs in Social Housing Regeneration. Combat Poverty Agency, Working Paper Series 09/07. November, 2009.


[Закрыть]. Произошло это вследствие усиления экономической составляющей сотрудничества.

2.2. Изучение экономических основ участия государства и бизнеса в ГЧП

Экономической основой ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство. Поэтому при внедрении механизмов ГЧП для реализации того или иного проекта государство исходит из двух точек зрения:

– основанной на финансовом подходе, когда целью является использование частного капитала для удовлетворения инфраструктурных потребностей. Это особенно актуально с учетом растущего населения, процессом урбанизации, быстрого устаревания объектов инфраструктуры;

или – основанной на эксплуатационном подходе, когда целью является оптимизация времени и эффективное распределение расходов при эксплуатации объекта, поскольку государство имеет меньше стимулов для эффективной организации процесса.

Развивая взаимоотношения в рамках ГЧП, государство преследует следующие цели[59]59
  Dunec J.L. Historic Resource Protection through Public/Private Partnerships. Miller Starr Regalia, USA: http://www.appl.org/Training Conventions/2010 %20Speaker%20Materials/Historic%20Resource%20 Protection%20through%20Public_Private%20Partnerships. pdf


[Закрыть]:

– стимулирование экономики;

– создание рабочих мест;

– создание общественных благ.

Еще одним мотивом участия государства в таких проектах эксперты Азиатского банка развития называют стремление реформировать определенные сектора экономики посредством перераспределения ролей, стимулов и подотчетности[60]60
  Азиатский банк развития «Руководство по партнерству государственного и частного секторов». Филиппины, 2008: www.adb.org


[Закрыть].

Основными стимулами для участия бизнеса в проектах ГЧП являются:

– экономическая рентабельность проектов;

– участие в крупных и общественно значимых проектах;

– расширение возможностей в будущем, в том числе модернизация всего бизнеса.

С помощью механизма ГЧП государство привлекает частный бизнес на помощь в сферы деятельности, за которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенции.

Большинство стран начинали использовать механизмы ГЧП для строительства объектов транспортной инфраструктуры – автомагистралей, железных дорог, мостов, тоннелей, аэропортов, трубопроводов[61]61
  Крупнейшие транспортные узлы США, Канады, Великобритании, Австралии, Норвегии, Испании были построены с использованием механизма ГЧП. Есть даже точка зрения, что правительства стараются развивать инфраструктуру, в том числе посредством проектов ГЧП, как антициклический метод стимулирования экономики.


[Закрыть]. Впоследствии интерес к соглашениям ГЧП стали проявлять региональные и муниципальные власти для строительства социальных объектов — школ, больниц, поликлиник, пожарных станций, стадионов, тюрем и т. д., но примеров реализации таких проектов пока гораздо меньше, чем проектов национального масштаба[62]62
  Одной из причин непопулярности ГЧП на муниципальном уровне называют тот факт, что сроки 30 и более лет являются слишком большими временными рамками для реализации проектов на местном уровне. Еще одна причина кроется в характеристике местного сообщества, к примеру, в той же Великобритании власти округов Лондона чаще реализуют проекты в рамках программы PFI (Private Finance Initiative – Частная финансовая инициатива), чем более отдаленные районы страны.


[Закрыть].

В последние годы механизм ГЧП выходит за рамки инфраструктурных проектов и начинает использоваться при оказании определенных услуг без возведения и эксплуатации самого объекта. Наибольший интерес может представлять объединение усилий государственного и частного секторов в сфере образования[63]63
  Patrinos Н.А., Barrera-Osorio F., Guaqueta /. The Role and Impact of Public-Private Partnerships in Education. World Bank, The International Bank for Reconstruction and Development, 2009.


[Закрыть]. Безусловно, преимущества ГЧП в образовательной области не так однозначно, поскольку некоторые исследователи говорят об угрозе расслоения учащихся по уровню дохода или по успеваемости. Однако при реформировании системы образования с целью повысить его эффективность использование механизмов ГЧП в образовательной сфере является наиболее компромиссным вариантом и не вызывает столько споров и критики, как, например, приватизация образовательных учреждений. Механизмы ГЧП доказали свою эффективность в управлении системой здравоохранения, особенно когда речь идет о повышении качества предоставляемых услуг и управлении ценообразованием[64]64
  Nikolic LA.у Maikisch H. Public-Private Partnerships and Collaboration in the Health Sector. An Overview with Case Studies from Recent European Experience. World Bank, October, 2006.


[Закрыть], а также осуществлении специфических для объектов здравоохранения функций, например, организация системы мониторинга, трансферта технологий.

Можно отметить постепенный рост инвестиций в научные исследования и разработки[65]65
  Spielman D.J., Grebmer K. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute, Washington, USA, 2004.


[Закрыть] для агропромышленного сектора, при этом все частные инвестиции направляются в развитие тех биотехнологий и сельскохозяйственных культур, которые имеют особую значимость для развитых стран и гарантируют адекватную отдачу от вложенных инвестиций. Реализация подобных инвестиционных проектов с участием не только частного сектора, но и государства позволяет получить определенный социальный эффект, который состоит в улучшении качества жизни сельского населения. Однако потенциал ГЧП в данной сфере не ограничен биотехнологиями и может быть существенно расширен, если использовать совместные соглашения при осуществлении переработки, хранения, сбыта и распределения продовольственной продукции.

Относительно недавно появились примеры соглашений ГЧП при осуществлении международной торговли. Подобные соглашения позволяют преодолеть критические препятствия в этой сфере деятельности и снизить связанные с этим дополнительные издержки[66]66
  World Bank «Public-Private Partnerships in trade and transport facilitation». GFP Explanatory Notes, June, 2005.


[Закрыть]. В случае международной торговли частной стороной могут выступать финансовые институты, брокерские компании, международные перевозчики, экспедиторы, собственники грузовых терминалов. Государственные интересы представляют пограничные службы, таможенные органы, правоохранительные органы и другие правительственные учреждения, заинтересованные в перевозке продукции. Впрочем, в подобных соглашениях могут участвовать и региональные власти, а также международные правительственные и неправительственные организации. Предназначение ГЧП в этой сфере состоит в том, чтобы максимально упростить торговые процедуры.

Однако есть и неудачные примеры сотрудничества власти и бизнеса[67]67
  В Великобритании ГЧП показало свою непригодность при реализации некоторых проектов в сфере информационных технологий и в области управления жилым фондом. В странах Азиатско-Тихоокеанского региона тоже пришли к выводу о недостаточной эффективности ГЧП для разработки информационно-технологических систем и при управлении больницами. «Провальным» примером использования ГЧП в Дании стали так называемые соглашения о продаже с последующим лизингом (sale-and-lease-back arrangements) имущественных комплексов социального назначения: например, здание местной школы продавалось муниципалитетами частной компании, которая затем передавала в лизинг эту школу местным властям за определенную арендную плату, а срок существований таких соглашений мог достигать 30 лет. Однако использование таких схем вызывало большое недовольство общественности. Были признаны неудовлетворительными результаты ряда соглашений ГЧП в области сельского хозяйства в беднейших регионах мира.


[Закрыть]. Основная причина неудовлетворительной эффективности ГЧП-проектов в сфере информационных технологий и управления отдельными объектами социальной инфраструктуры состоит в том, что, в отличие, например, от строительства объектов дорожного хозяйства, сложнее предсказать конечный результат совместной деятельности государства и бизнеса, а значит, их экономические ожидания могут быть не оправданы.

Таким образом, можно сделать вывод, что в развитых странах ГЧП демонстрирует свою эффективность в таких секторах экономики, как транспорт, образование, здравоохранение, переработка отходов. В странах с быстро развивающейся экономикой (в первую очередь, Китай, Индия, страны Латинской Америки) наиболее распространены соглашения ГЧП при возведении базовых объектов инфраструктуры – дорог, водных и энергетических объектов. В отношении стран Восточной Европы есть также точка зрения, что ГЧП стало инструментом развития гражданского общества в посткоммунистических режимах и механизмом борьбы с социальной изоляцией в рамках Европейского союза[68]68
  Hodge G.A. Risks in Public-Private Partnerships: Shifting, Sharing or Shirking? The Asia Pacific Journal of Public Administration. Vol 26. № 2 (DECEMBER, 2004).


[Закрыть].

К настоящему моменту наибольший опыт реализации государственно-частных проектов накоплен в США, Канаде и Европе, хотя и на территории ЕС уровень вовлеченности стран в организацию ГЧП сильно варьируется. Так, в Ирландии, Португалии, Испании, Франции, Италии уже довольно давно приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и частных организаций для реализации совместных проектов, в то время как в Нидерландах, Австрии и Германии проекты ГЧП получили свое активное развитие только в последнее десятилетие. В развивающихся странах (например, Индия, Китай, Бразилия, Чили, Аргентина) также разрабатываются проекты с участием государства и частного бизнеса. Ниже представлена статистика реализации ГЧП-проектов за последние почти двадцать лет по странам с низким и средним уровнем дохода, сгруппированных по регионам мира (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Основные показатели реализации ГЧП-проектов с частным участием в основных секторах экономики

Источник: Данные Всемирного банка.

Приведенные данные свидетельствуют о значительном росте интереса инвесторов к проектам ГЧП в развитии базовых секторов экономики. Сумма вложенных инвестиций в такие проекты за рассмотренный период возросла в десятки раз. Однако более наглядно распространенность ГЧП в развивающихся странах может отразить такой показатель, как доля ежегодных совокупных инвестиций, финансируемых в рамках ГЧП, в общем объеме накопленного основного капитала. Пока этот показатель даже в наиболее динамично развивающихся экономиках среди стран со средним доходом – в странах БРИК – в настоящее время не превышает 7–8%, но определенный рост вовлечения частного капитала в создание инфраструктурных объектов все-таки прослеживается (табл. 2.2).

Таблица 2.2. Роль ГЧП-проектов с частным участием в странах БРИК

Источник: Расчеты на основании данных Всемирного банка.

Мировой опыт показывает, что совершенствование законодательства, разработка инструментария долгосрочного планирования и прогнозирования, устранение различных административных препятствий на пути развития совместной деятельности государства и бизнеса позволяют улучшить инвестиционный климат страны в целом. В развитых странах данный вид партнерства давно служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики.

Что касается России, то, как отмечают эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, именно содействие инвестиционному процессу (и особенно – росту инвестиционной привлекательности регионов в связи с их неравномерным экономическим развитием) сегодня выходит на первый план среди контрольных и регулирующих функций государства. При этом в условиях российской экономики не только не приходится надеяться на активность инвесторов без участия государства, но и даже само по себе стимулирование предпринимательской деятельности, которая в любом случае является ключевым элементом притока инвестиций, становится уже недостаточным. Учитывая долгосрочность реализации масштабных проектов, инвестор требует дополнительных гарантий со стороны государства в отношении многих аспектов своей деятельности на протяжении всего жизненного цикла проекта, а это может обеспечить только партнерство. Кроме того, успешно реализованные ГЧП-проекты в развитых странах продемонстрировали высокую отдачу от инвестиций, что определяет привлекательность такого партнерства для обеих сторон[69]69
  По материалам информационного портала ГЧП-РОССИЯ. РУ: http://ppp-russia.ru/analytics/40-ajrapetyan-ms-zarubezhnyj-opyt-ispolzovaniya. html


[Закрыть].

2.3. Технология реализации проектов в рамках ГЧП

В странах с большим опытом реализации совместных проектов ГЧП рассматривается как наиболее эффективный способ сотрудничества, в основе которого лежат:

а) принцип платности результатов такого сотрудничества со стороны пользователей;

б) предоставление налоговых льгот (так называемый режим «налоговых каникул»);

в) создание в федеральных министерствах и ведомствах центров ответственности за реализацию проектов в рамках ГЧП;

г) формирование рабочей группы по контролю и оценке хода реализации проектов в рамках ГЧП на национальном уровне;

д) разработанные стандартные документы (в частности, шаблон концессионного соглашения), методология оценки эффективности и материально-технического снабжения;

е) обеспечение открытого доступа к информации о возможности реализации таких проектов, например, к базе данных по подобным проектам, необходимому программному обеспечению, в том числе обучающим программам и т. д.

Инструментарий реализации ГЧП-проектов можно объединить в четыре группы специфичных процедур:

1) изучение основных параметров реализации проекта: эффективность, риск-менеджмент, финансовые инструменты, схема поставок, взаимоотношения участников проекта, процедуры контроля и регулирования исполнения контракта;

2) специфика страны: законодательная, политическая, институциональная, административная, финансовая, предпринимательская, промышленная, экономическая и т. д.;

3) специфика отрасли: характер услуги, технические требования, тарифное регулирование, экологические нормы и нормы безопасности;

4) специфика проекта: участники проекта, право собственности, цели и задачи проекта, потребность в результатах реализации проекта, масштабы проекта, тип контракта.

Участников ГЧП-проекта можно разделить на следующие группы[70]70
  Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber fan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N., Kaladindi L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe. Weimar, Germany, 2009.


[Закрыть]:

– учреждение, ответственное за реализацию проекта, – определяет необходимость осуществления инвестиционного проекта в целом и должен ли он быть реализован в рамках механизма ГЧП, оценивает эффективность, определяет перечень рисков, передаваемых частной стороне;

– управляющая компания проекта – специальная организация (их часто называют компаниями специального назначения (special-purpose vehicle – SPV), консорциумами, венчурными компаниями), капитал которой составляют вложения одной или нескольких частных лиц (собственниками созданной компании являются, как правило, строительные, эксплуатационные компании, банки). Взаимоотношения между собственниками специальной компании устанавливаются учредительными документами, в частности, пропорции инвестиционных вложений, обязательства каждого учредителя, получение поддержки со стороны головной компании и /или аффилированных лиц в течение всего периода реализации проекта. В любом случае, основной целью частных спонсоров проекта является максимизация отдачи от инвестиций, хотя им и приходится осуществлять свою деятельность в соответствии с требованиями государственных органов;

– кредитующие банки – являются полноправными участниками проекта, так как значительная доля финансирования приходится на заемные источники. Банки осуществляют финансирование обычно на условиях «без права регресса» (non-recourse) или с «ограниченным правом регресса» (limited recourse). Наличие указанных оговорок означает, что банки принимают к сведению только стоимость активов самого проекта и доходы, за счет которых будет осуществляться погашение, которые отражаются в проектном соглашении, а не дополнительные гарантии и источники, такие как общая стоимость активов, балансовая стоимость и т. д. Банки сами проводят оценку эффективности проекта, чтобы убедиться, что финансовые показатели достаточно надежные для привлечения внешнего финансирования без права регресса. Кроме того, банки осуществляют определенный контроль над процессом реализации проекта и исполнением соглашений;

– финансовые институты развития – имеют те же цели, что и кредитующие банки. Однако их задача состоит еще и в том, чтобы посредством реализации ГЧП-проекта содействовать экономическому и социальному прогрессу в тех регионах, где они функционируют;

– подрядчики, операторы и другие поставщики – в основном, являются одними из учредителей управляющей компании проекта или аффилированными с ней лицами. Управляющая компания (SPV, консорциум, венчурная компания) в соответствии с контрактами нанимает подрядчиков, операторов и поставщиков, которые берут на себя риски, связанные со строительством, эксплуатацией и управлением объектом.

Развитие форм ГЧП в последние годы привело к расширению понятия частной стороны проекта: к ней могут относиться не только бизнес-структуры, но и некоммерческие и неправительственные организации (в том числе религиозные организации), научно-исследовательские учреждения, институты развития, международные спонсоры и иностранные государства[71]71
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference 2009; Education International «Public Private Partnerships in Education», report. September, 2009.


[Закрыть]. Если же речь о реализации проектов ГЧП в сфере образования, здравоохранения, то частной стороной могут выступать и домохозяйства.

Количество этапов при реализации проектов может варьироваться в зависимости от различных моделей ГЧП. Наиболее типична следующая схема[72]72
  Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber fan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N. Kaladindi, L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe. Weimar, Germany, 2009.


[Закрыть]:

1. Определение потребностей и оценка альтернатив. Потребность в каждом объекте и услуге определяется правительством и затем проводится анализ затрат и прибыли, на основании чего делается выбор варианта. Помимо финансовых показателей, правительство оценивает экономические последствия реализации проекта: создание рабочих мест в смежных отраслях, трансферта технологий, повышение квалификации работников. Кроме того, частью первого этапа является формирование предварительной схемы закупок.

2. Подготовка и представление проекта предусматривают детальную разработку проекта соглашения ГЧП.

3. Проведение тендера и заключение контракта. При проведении тендера рассматриваются конечные результаты, такие как технические характеристики инфраструктурного объекта, продолжительность действия и ключевые условия контракта.

К этому моменту потенциальные спонсоры осуществляют свое собственное технико-экономическое обоснование, перед тем как представить заявку на рассмотрение. Обычно рассматриваются такие показатели, как рентабельность инвестиций, рентабельность собственного капитала, чистая приведенная стоимость проекта, срок окупаемости проекта, коэффициент обслуживания долга. При этом в качестве заявителя на тендере выступает специальная компания, и именно с ней заключается договор на проектирование, строительство, эксплуатационное и техническое обслуживание. Согласно контракту, специализированная компания будет производить те работы, которые оговорены государственным органом власти (например, не только возведение объекта, но и выполнение всех процедур, например, оформление земли в собственность, получение разрешения по перемещению коммуникаций, потреблению природных источников и т. д., что также войдет в окончательную стоимость проекта).

Правительство рассматривает заявки и выбирает наиболее предпочтительные предложения. В ходе дальнейших переговоров с выбранными заявителями условия реализации проектов могут изменяться. Наконец, правительство делает окончательный выбор и заключает контракт.

4. Реализация проекта и контроль за его исполнением. Этап включает в себя строительство объекта, экспертизу при вводе в эксплуатацию и обслуживание объекта, в ходе которого частный сектор получает доход от предоставления определенной услуги либо посредством периодических бюджетных ассигнований. На протяжении всей жизни проекта государственный орган осуществляет контроль за эксплуатацией и управлением объекта.

При вводе объекта в эксплуатацию государство выделяет субсидии компании-оператору за право пользования данным объектом (получило название административной или правительственной концессии) или же предоставляет оператору самому взимать плату с независимых пользователей объекта, но при этом уровень такой платы в определенной степени регулируется государством. Соглашение, при котором частная сторона и взимает плату с конечных потребителей, и получает определенный вклад от правительства, получило название финансированной или субсидированной концессии[73]73
  Cook /. Spotlight on Brazil: Brazil Launches New PPP Projects. Institute for Public-Private Partnerships, March, 2006.


[Закрыть].

5. Прекращение действия договора оформляется передачей созданного объекта государству (хотя, как отмечалось ранее, возможет вариант, при котором частная сторона оставляет объект в своей собственности).

Отдельно стоит остановиться на процедуре определения стоимости проекта. Процесс установления стоимости проекта ГЧП условно можно разделить на два этапа [74]74
  Guidelines for Invitation of Financial Bids for PPP Projects. Government of India, Ministry of Finance. New Delhi, the 30th November, 2007.


[Закрыть]:

1) квалификационные требования (Request for Prequalifications – RFO), или, иначе, выражение заинтересованности (Expression of Interest – Eol) – основной целью этапа является проведение предварительного отбора и составление перечня правомочных участников второго этапа;

2) объявление о принятии предложения, или, иначе, принятие предложенной цены (Request for Proposal – RFP) – основной целью этапа является получение официальных предложений от участников, квалифицированных на первом этапе, но при этом они должны до внесения официального предложения провести всестороннюю проверку проекта.