Текст книги "Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций"

Государственные гарантии

Теоретически гарантии являются наиболее предпочтительным инструментом поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами. Предпочтительность данного инструмента формы поддержки инвестиционной деятельности обусловлена, в частности, такими преимуществами, как:

• отсутствие обязательных прямых бюджетных расходов (бюджет несет расходы только в случаях, когда основной должник оказался неплатежеспособен);

• возможность установления платы за предоставление государственной гарантии;

• возможность предъявления регрессного требования к должнику в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;

• возможность предоставления гарантий на конкурсной основе[29]29
  Возможность распределения гарантий на конкурсной основе была предусмотрена п. 4 ст. 115 БК РФ, в котором было указано, что «гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе». В новой редакции кодекса эта норма исключена, хотя и запрета на конкурсное распределение гарантий нет.


[Закрыть];

• проверка платежеспособности должника независимым кредитором, заинтересованным в своевременном и полном возврате долга.

Статьи Бюджетного кодекса, посвященные вопросам предоставления государственных гарантий, не претерпели серьезных изменений в ходе реформы 2007 года. Однако не все вопросы, связанные с предоставлением государственных гарантий, в настоящее время урегулированы должным образом. Так, в Бюджетном кодексе отсутствует четкий ответ на вопрос о том, могут ли гарантии предоставляться с целью поддержки деятельности частных инвесторов. Судя по тому, что прямого запрета нет, – могут.

Более того, гарантии на сегодняшний день являются достаточно гибким инструментом бюджетной поддержки инвесторов. В числе процедурных преимуществ государственных гарантий можно указать следующие:

– конкурсное распределение гарантий не требуется, что упрощает и ускоряет порядок их предоставления, однако одновременно с этим понижает прозрачность использования гарантий. Следует отметить, что до 2007 г. в п. 4 ст. 115 БК РФ было установлено, что гарантии предоставляются «как правило, на конкурсной основе». Однако требования о конкурсном распределении гарантий не имели эффективной практической реализации;

– имеется возможность предоставления государственной или муниципальной гарантии в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициаром является неопределенный круг лиц[30]30
  В 2007 г. Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 115.1, которая устанавливает эту возможность.


[Закрыть]. Такие гарантии предоставляются на основании договора, держателем гарантии является должник (принципал). Договором о предоставлении гарантии может быть предусмотрено, что требование об уплате денежной суммы по гарантии (требование об исполнении гарантии) предъявляется к гаранту самим должником (принципалом). Это дополнение представляется разумным и обусловлено тем, что гарантия вышестоящего уровня публичной власти часто является необходимым условием получения нижестоящим уровнем публичной власти кредита в частном секторе;

– в законе о бюджете должны отражаться только крупные гарантии, тогда как прочие гарантии на практике распределяют органы исполнительной власти (участие в распределении гарантий могут принимать Правительство РФ, межведомственная комиссия, Минфин России и т. д.). Согласно редакции ст. 110.2 БК РФ от 2007 г. на всех уровнях бюджетной системы составляется программа государственных гарантий, в которую отдельной строкой включается каждая гарантия (с указанием принципала), величина которой превышает: 1 млрд руб. – для государственных гарантий Российской Федерации[31]31
  Ранее, согласно п. 1 ст. 116 БК РФ, сумма гарантии, необходимая для ее отражения в бюджете, составляла 1 000 000 МРОТ.


[Закрыть]; 10 млн руб. – для государственных гарантий субъекта Российской Федерации[32]32
  Ранее, согласно ст. 117 БК РФ, в законе субъекта РФ (в решении о бюджете муниципального образования) отражались гарантии на сумму, превышающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета.


[Закрыть].

При этом правило об отражении в бюджете крупных гарантий на практике также легко обходится. Это можно пронаблюдать на примере «антикризисных» гарантий, выделявшихся крупным предприятиям в 2009–2010 гг.

В отношении некоторых гарантий правило об их отражении в бюджете было соблюдено. Так, в законах о федеральном бюджете на 2009 и 2010 гг. отдельной строкой в программе государственных гарантий упоминаются гарантии, предоставляемые ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Роснано» в 2010 г. Однако по другим направлениям в законе о бюджете отражалась общая сумма гарантий с отсылочной формулировкой «гарантии, привлекаемые по кредитам, отобранным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальных вложений, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения». С этой целью из бюджета было выделено 225 млрд руб.

Данная формулировка не позволяла определить конкретных получателей гарантии и не отражала целей ее предоставления. Правительству разрешалось предоставлять их фактически по четырем разным направлениям, а именно:

• инвестиции (капитальные вложения);

• поддержка текущей деятельности организации;

• погашение ранее взятых ею кредитов;

• погашение ранее выпущенных ею облигационных займов.

Несмотря на то что в 2009 г. государственные гарантии из инструмента бюджетной поддержки инвестиций преимущественно превратились в антикризисный инструмент, базовыми условиями получения госгарантии являются:

• отсутствие у принципала просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации;

• наличие иного (кроме гарантии) обеспечения исполнения обязательств принципала по кредитному договору. При этом общая сумма обеспечения исполнения обязательств принципала по кредитному договору, включая гарантию, должна составлять не менее 100 % суммы кредита (основного долга);

• отсутствие возбужденного дела о несостоятельности (банкротстве) принципала или введения в отношении него процедуры банкротства.

Следует также отметить, что гарантии могли предоставляться исключительно по кредитам российских банков, а также по кредитам Внешэкономбанка.

Таким образом, решения о предоставлении государственных гарантий, в том числе крупных, по-прежнему, несмотря на поправки, внесенные в БК РФ в 2007 г., принимаются на уровне органов исполнительной власти во внеконкурсном порядке и без оценки «качества» инвестиций, в обеспечение которых предоставляется бюджетная поддержка.

Позитивные тенденции в сфере правового регулирования государственных гарантий наметились только в 2010 г. В частности, по сравнению с 2008 и 2009 гг., в 2010 г. «инвестиционная» составляющая усилилась. Если в 2009 г. гарантии, имеющие «антикризисную» и «модернизационную» (т. е. инвестиционную) направленность, фактически предоставлялись в рамках одной строки закона о бюджете с формулировкой «на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов…», то в 2010 г. они были разделены.

В частности, отдельной строкой выделены гарантии, предоставляемые по кредитам и облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов. На эти цели в бюджете было запланировано 175 млрд руб. Гарантии предоставлялись на сумму не менее 1 млрд руб. и не более суммы, составляющей 50 % стоимости инвестиционного проекта, на осуществление которого привлекался кредит либо облигационный заем. При этом закон о бюджете на 2010 г. установил следующие условия предоставления гарантий, имеющих инвестиционную направленность. Они должны были предоставляться в том случае, если условиями кредитного договора (облигационного займа) установлены такие сроки и объемы исполнения обязательств по возврату суммы кредита (выплате номинальной стоимости облигаций) и уплате процентов за пользование кредитом (дохода по облигациям в виде процентов), при которых исполнение государственной гарантии начинается не ранее 2014 г. Срок возврата суммы кредита (выплаты номинальной стоимости облигаций) по кредиту (облигационному займу), в обеспечение которого предоставлялась гарантия, должен составлять от четырех до двадцати лет. Срок действия государственной гарантии определялся исходя из установленного условиями кредитного договора (облигационного займа) срока исполнения обеспечиваемых ею обязательств, увеличенного на 70 календарных дней.

Гарантии предоставлялись без обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессных требований гаранта к принципалам в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантий. Для целей предоставления государственных гарантий порядок отбора принципалов и инвестиционных проектов определялся Правительством Российской Федерации.

Российская Федерация по гарантиям несет субсидиарную ответственность. При этом гарантии не обеспечивают исполнения обязательств принципалов по уплате иных процентов по займу, комиссий, неустойки, пеней и штрафов, а также не обеспечивают ответственности принципалов за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по кредитным договорам (облигационным займам) и причинение убытков.

Инвестиционный характер носили и предусмотренные бюджетом на 2010 г. гарантии, предоставлявшиеся ОАО «Роснано», государственной компанией «Российские автомобильные дороги», организациям, осуществляющим инвестиционную деятельность на территории Чеченской Республики. При этом объем антикризисных гарантий, предоставляемых юридическим лицам с целью «выживания», уже в 2010 г. сократился. Так, с формулировкой «на осуществление основной производственной деятельности… и погашение кредитов…» юридическим лицам, не связанным с оборонным комплексом[33]33
  Стратегические организации оборонного комплекса получили гарантии еще на сумму 37 млрд руб.


[Закрыть], в 2010 г. было выделено всего 108 млрд руб., т. е. почти вдвое меньше, чем в 2009 г., когда на эти же цели было выделено 225 млрд руб.

В 2011 г. в бюджете продолжились тенденции 2010 года. С одной стороны, антикризисное использование гарантий уступило место другим направлениям бюджетной поддержки, однако, с другой стороны, модернизационный потенциал гарантий не был использован в полной мере. Основная направленность гарантий была связана с попытками компенсировать проблемы рынка по отдельным направлениям, таким как реализация проектов в Чечне, страхование ОСАГО, кредиты, привлекаемые лицами, реализующими оборонный заказ, и т. д. Выраженную модернизационную направленность имеют только гарантии, предоставляемые институтам развития (ОАО «Роснано» и ОАО «АИЖК»), а также гарантии «по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством на осуществление инвестиционных проектов» и гарантии по кредитам ОАО «Алмаз-Антей» на строительство новых заводов. Сумма, выделенная по указанным направлениям, в общем объеме государственных гарантий незначительна (около 35 % общего объема гарантий), однако сам факт активизации использования гарантий как инструмента поддержки именно инвесторов, а не просто организаций, восполняющих пробелы рынка, представляется значимым.

При этом, наряду с процедурными достоинствами, перечисленными выше, государственные гарантии имеют и ряд существенных недостатков, которые снижают заинтересованность в их использовании как потенциальных инвесторов, так и государства.

Предусмотренные Бюджетным кодексом модели предоставления государственных гарантий оказываются невыгодны для одной из сторон договора – либо для должника, либо для государства. Статьей 115 БК РФ предусмотрена возможность установления солидарной ответственности бюджета по обязательствам должника без права предъявления последнему регрессного требования, если обязательство погашено за счет бюджетных средств.

Это значит, что кредитор может вообще не обращаться к основному должнику и сразу предъявить требования к бюджету, который впоследствии не сможет взыскать с должника выплаченные кредитору средства. Такая правовая конструкция противоречит определению гарантии как способа обеспечения обязательства и превращает ее в разновидность бюджетной субсидии. Если же гарантия предусматривает право регресса, для ее получения должник должен пройти финансовую проверку в Минфине России и предоставить 100 %-ное обеспечение на сумму гарантии. Это делает получение гарантии почти бессмысленным, так как при наличии у должника 100 %-ного ликвидного обеспечения кредита государственная гарантия не нужна.

Вложение бюджетных средств в уставный капитал частных организаций

Вложение бюджетных средств в уставный капитал частных организаций прямо предусмотрено ст. 80 БК РФ как форма бюджетных инвестиций. Однако по нашему мнению, эти вложения целесообразно рассматривать не в качестве «инвестиций», а в качестве меры бюджетной поддержки частных инвесторов, поскольку приобретение акций (или долей) в уставном (складочном) капитале юридического лица не влечет возникновения государственной собственности на учитываемые на балансе этого юридического лица основные средства, хотя у государства возникают обязательственные права по отношению к данному юридическому лицу.

К числу этих обязательственных прав относятся, в том числе, участие в управлении юридическим лицом и участие в доходах и убытках от его деятельности, что сближает вложения в уставный капитал с бюджетными инвестициями в объекты государственной собственности. По этой причине вложения в уставный (складочный) капитал представляют собой промежуточную форму государственного участия в инвестиционной деятельности: в рамках действующего законодательства ее следует рассматривать как бюджетные инвестиции, а в случае предлагаемого уточнения понятия бюджетных инвестиций – как бюджетную поддержку инвестиционной деятельности, осуществляемой другими инвесторами.

Принимая во внимание, что участие в капитале юридического лица не носит безвозмездного характера, оно является допустимой, но, по нашему мнению, нежелательной формой поддержки частных инвестиций ввиду следующих недостатков:

• средства, переданные как взнос в уставный капитал, не имеют строго целевого назначения. Как следствие, их связь с инвестиционными проектами, реализуемыми юридическим лицом, является косвенной, а контроль за их целевым использованием оказывается затруднен;

• в случае участия государства в капитале юридических лиц возникает конфликт интересов. Государство должно, с одной стороны, выступать в качестве арбитра в рыночных отношениях и способствовать развитию системы конкуренции, а с другой – действовать в интересах конкретного юридического лица, находящегося в его собственности.

Тем не менее, несмотря на все недостатки рассматриваемой формы бюджетной поддержки частных инвесторов, именно она приобрела большую популярность после поправок, внесенных в БК РФ в 2007 г., запретивших предоставление бюджетных кредитов и установивших иные ограничения на использование «традиционных» каналов перемещения бюджетных ассигнований в частный сектор. Особенно популярным стало использование вкладов бюджетных средств в уставный капитал юридических лиц в процессе реализации политики государства по внедрению инноваций (2007–2010 гг.), а также антикризисной политики, направленной на «спасение» ряда крупных предприятий и банков.

В рамках инновационной политики, проводившейся в 2007–2011 гг., был создан целый ряд институтов развития, которые также получают регулярные вложения в уставный капитал, которые впоследствии инвестируются ими, минуя все процессуальные ограничения, установленные Бюджетным кодексом, а также законодательством о закупках для государственных нужд.

Для того чтобы упростить эту процедуру, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в 2007 г. были даже внесены поправки, предусматривающие возможность создания уставного капитала государственными корпорациями, которым он ни в силу управленческих особенностей, ни в силу особенностей осуществляемой ими предпринимательской деятельности совершенно не требуется.

Согласно абз. 4 п. 1 ст. 7.1, в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Важно отметить, что на практике уставный капитал ничего не гарантирует и его использование в целях обеспечения прав кредиторов является не более чем декларацией. Это связано с тем, что уставный капитал любой организации, включая государственные корпорации, не резервируется на каком-либо счете и не хранится в виде ликвидных активов, а инвестируется в соответствии с целями, задачами и экономическими потребностями юридического лица. Как следствие, через некоторое время после формирования он перестает существовать в той форме, которая могла бы использоваться для удовлетворения потребностей кредиторов.

Это означает, что введение уставного капитала для государственных корпораций стало не более чем способом легализовать данный канал бюджетного финансирования.

Привлечение институтов развития, в капитал которых вливаются бюджетные средства, позволяет использовать государственные финансы в целях извлечения прибыли, а не только в целях выполнения задач и функций, стоящих перед государством в публичном секторе.

В рамках антикризисной политики, проводившейся в 2008–2010 гг., вложение средств в капитал крупных компаний и кредитных организаций стало также одним из механизмов «национализации» их убытков, а также поддержания status quo в российской экономике. Для того чтобы вложение в уставный капитал могло использоваться исполнительной властью более оперативно, в 2009 г. в п. 2 ст. 80 БК РФ были внесены изменения и дополнения, устанавливающие временный порядок принятия решений о выделении ассигнований для вклада в уставный капитал юридических лиц.

Пункт 2 ст. 80 БК РФ после поправок, внесенных в Бюджетный кодекс в 2007 г., установил порядок, согласно которому бюджетные инвестиции в форме вклада в уставный капитал юридических лиц должны утверждаться законом о бюджете путем внесения в него соответствующей текстовой статьи с указанием организации – получателя бюджетных инвестиций, а также объема и цели внесения бюджетных средств в его капитал. Однако Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 314-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов”» приостановил действие данного пункта до 1 января 2011 г. в части предоставления бюджетных инвестиций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, по решениям, принимаемым соответственно Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, временная формулировка п. 2 ст. 80 БК РФ позволяет принять рамочный закон, в котором упоминается возможность выделения бюджетных ассигнований в форме вклада в уставный капитал юридических лиц, а затем на уровне органов исполнительной власти определить получателей бюджетной поддержки и объем выделяемого финансирования.

Однако для того чтобы существующая ситуация сохранялась, п. 2 ст. 80 БК РФ необходимо приостанавливать и далее, а лучше всего – изменить его формулировку. В противном случае процесс принятия и реализации решений, связанных с инвестированием в уставный капитал организаций, может неоправданно затянуться и усложниться (включение текстовой статьи в закон о бюджете осуществляется в процессе планирования бюджета).

Предложения по снятию барьеров для эффективной работы бюджетных инструментов поддержки нанотехнологий и других инноваций

В данном разделе нами представлены предложения по снятию барьеров, препятствующих эффективной работе основных инструментов прямой бюджетной поддержки инновационной сферы, а также иных пробелов и противоречий бюджетного и инвестиционного законодательства, снижающих прозрачность используемых инструментов.

К числу именно «барьеров» в первую очередь мы относим такие проблемы действующего бюджетного законодательства, как невозможность использования инвестиционных бюджетных кредитов для поддержки инновационного сектора, неоправданная процедурная сложность предоставления государственных гарантий и их слабое использование с целью реализации инновационных и модернизационных проектов, неразграниченность понятия бюджетных субсидий и грантов, предоставляемых за счет бюджетных средств[34]34
  Предложения по решению данной проблемы представлены нами в разделе «Налоги», в связи с чем в данном разделе они не повторяются.


[Закрыть], а также непрозрачность субсидирования проектов, реализуемых научными учреждениями и вузами. Помимо этого имеется ряд правовых проблем в инвестиционном регулировании, таких как неопределенность понятия бюджетных инвестиций, также нуждающихся в решении[35]35
  Последние затронуты нами в общем виде в связи с тем, что имеют косвенное отношение к проблеме прямой бюджетной поддержки инноваций.


[Закрыть].

Предложения, содержащиеся в настоящем разделе, прошли предварительное обсуждение в Министерстве экономического развития в рамках работы по Стратегии 2020.

1. В части вопроса субсидирования бюджетных и автономных учреждений, включая научные учреждения и вузы.

На практике в 2010–2011 гг. применяется такая форма, как «предоставление субсидии в форме имущественного взноса» в:

• бюджетные/автономные учреждения (по абз. 2 ст. 78.1 БК РФ) [36]36
  Абзац 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ упоминает возможность предоставления автономным/бюджетным учреждениям субсидий на «иные цели».


[Закрыть];

• некоммерческие организации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ);

• государственные корпорации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ).

Таким образом, для финансирования инвестиций в организации публичного сектора используется вместо инструмента «бюджетные инвестиции» инструмент «бюджетные субсидии», что создает путаницу.

Особенно остро на сегодняшний день стоит проблема финансирования инвестиционных проектов бюджетных и автономных учреждений, включая научные учреждения и вузы. С 1 июля 2012 г. – момента окончательного вступления в силу Федерального закона № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» – бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственных и муниципальных учреждений разных видов должны будут осуществляться по-разному. Только казенные учреждения сохранят статус бюджетополучателей и будут вправе заключать государственные (муниципальные) контракты подряда на капитальное строительство от имени государства (муниципального образования). Бюджетные учреждения будут заключать договоры строительного подряда от собственного имени, субсидиарная ответственность государства по таким договорам и казначейский контроль за их исполнением будут отменены. Таким образом, порядок осуществления бюджетных инвестиций бюджетными учреждениями будет максимально приближен к порядку осуществления соответствующих расходов автономными учреждениями (за исключением обязанности первых соблюдать положения Федерального закона № 94-ФЗ при размещении заказа). И поскольку казначейская система контроля в части субсидирования инвестиций использоваться не сможет, это неизбежно поставит вопрос о создании системы финансового контроля за процессом реализации инвестиционных проектов учреждениями.

Следует отметить, что, с процедурной точки зрения, логичным выглядел бы переход к стопроцентному финансированию вложений, осуществляемых бюджетными и автономными учреждениями, на основе инвестиционных субсидий. Однако, к сожалению, на практике субсидии обладают меньшей подконтрольностью и большей коррупциогенностью, чем сметное финансирование. При переходе к системе субсидий возникают риски:

• риск потери единообразного контроля в части состава, объема, качества и сроков приращения государственной собственности ввиду отсутствия механизма его альтернативного бухгалтерского учета на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета, что создает возможности для расхищения этого имущества;

• риск незаключения долгосрочных договоров (на весь период строительства, как правило, превышающий трехлетний период) как со стороны учреждений и предприятий, так и со стороны подрядчика в условиях неопределенности дальнейшего финансирования за пределами трехлетнего периода;

• риск снижения ответственности главного распорядителя средств за результаты использования бюджетных средств. При получении субсидии ответственность возлагается на учреждения;

• риски, связанные с отсутствием юридически обязывающих (в том числе с использованием положений гражданского, закупочного, административного и уголовного законодательства Российской Федерации) механизмов для автономных учреждений, получающих субсидии, в завершении строительства, что может привести к лавинообразному росту объемов незавершенного строительства объектов государственной собственности;

• планирование и реализация инвестиционных проектов, реализуемых за счет субсидий на капитальные вложения, не будут подпадать под процедуры, предусмотренные создаваемой федеральной контрактной системой (по предварительной оценке, порядка 90 % бюджетных средств, направляемых на создание объектов федеральной собственности);

• отсутствие порядка принятия решений о предоставлении субсидий на капитальные вложения приведет к невозможности своевременного начала финансирования работ на объектах капитального строительства.

С учетом этого возможны три варианта, позволяющие предотвратить ослабление контроля за целевым освоением бюджетных инвестиций бюджетными и автономными учреждениями.

Вариант 1 – наделение бюджетных (автономных) учреждений полномочиями получателя бюджетных средств, создающее возможность включения их в число государственных заказчиков.

В данном случае юридически получателями бюджетных инвестиций выступают не сами бюджетные и автономные учреждения, а их учредители – органы государственной власти и местного самоуправления. Однако соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления не осуществляют полномочий госзаказчика самостоятельно, а передают эти полномочия бюджетным или автономным учреждениям, для нужд которых предназначен объект инвестиций. Такое решение позволит бюджетным и автономным учреждениям сохранить контроль за процессом проектирования и строительства объектов недвижимости для собственных нужд без отказа от традиционных процедур контроля за целевым расходованием бюджетных инвестиций.

Возложение на бюджетные (автономные) учреждения, для нужд которых предназначен объект инвестиций, полномочий госзаказчика должно осуществляться на основании приказа главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. При этом распорядитель бюджетных средств может сохранить за собой отдельные, наиболее важные полномочия заказчика (например, такие как подписание контракта или акта сдачи-приемки работ).

В этом случае бюджетные (автономные) учреждения будут размещать заказ в соответствии с положениями Федерального закона № 94-ФЗ и заключать контракт от имени соответствующего публично-правового образования. На стадии исполнения контракта на бюджетные (автономные) учреждения будут распространяться нормы бюджетного законодательства, регламентирующие порядок расходования бюджетных инвестиций (что предполагает открытие лицевых счетов для учета соответствующих операций в органах, исполняющих бюджет).

Вариант 2 – утверждение обязательных условий соглашений о предоставлении бюджетным и автономным учреждениям бюджетных средств на инвестиционные цели.

Данный вариант предусмотрен подготовленным Минфином России законопроектом о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Одновременно законопроект предполагает ограничение содержания термина «бюджетные инвестиции» вложениями в объекты капитального строительства казенных учреждений. Предоставление бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства или приобретение объектов недвижимости бюджетным и автономным учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям должно именоваться «субсидиями» (далее – «инвестиционные субсидии»).

Обязательные условия соглашений о предоставлении инвестиционных субсидий бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям из бюджетов разных уровней бюджетной системы должны определяться Бюджетным кодексом и решениями соответственно федерального Правительства, региональной или местной администрации о выделении субсидий конкретным получателям. Условия таких соглашений должны быть максимально приближены к условиям предоставления бюджетных инвестиций бюджетополучателям, в том числе предусматривать:

– обязательное заключение соглашения на весь период строительных работ с ежегодным уточнением объемов финансирования и перечня работ на предстоящий финансовый год исходя из заложенных в бюджете лимитов бюджетных обязательств;

– качественные требования к объекту бюджетных инвестиций и ответственность руководителей бюджетных и автономных учреждений за их выполнение;

– открытие автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям лицевых счетов для учета операций по получению и использованию инвестиционных субсидий в органах Федерального казначейства (либо финансовом органе субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

– расходование инвестиционных субсидий с соблюдением процедуры санкционирования расходов, предусматривающей проверку органом, исполняющим бюджет, документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств по договорам государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий с подрядчиками;

– обязательное применение автономными учреждениями и унитарными предприятиями процедур 94-ФЗ при отборе подрядчиков на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ, финансируемых за счет инвестиционных субсидий;

– отказ от изъятия в бюджет не использованных бюджетными учреждениями в текущем финансовом году остатков инвестиционных субсидий.

Вариант 3 – осуществление бюджетных инвестиций для нужд учреждений непосредственно их учредителем.

Каждая из описанных выше базовых моделей (на случай сохранения действующего законодательства и на случай принятия предлагаемых Минфином России изменений к Бюджетному кодексу) совместима с вспомогательной моделью, предполагающей осуществление бюджетных инвестиций для нужд учреждений непосредственно их учредителем. В отличие от первой модели, в данном случае ГРБС не только юридически выступает получателем бюджетных инвестиций, но и фактически исполняет функции госзаказчика, а учреждениям передаются в оперативное управление законченные строительством объекты.