Текст книги "Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций"

При всей простоте данной модели использованию ее в качестве базовой препятствуют следующие недостатки.

Во-первых, передача учредителю функций по размещению заказа для нужд бюджетных и автономных учреждений может привести к игнорированию нужд и потребностей последних при разработке проектной документации и организации строительно-монтажных работ. Особенно остро несовершенство этой модели реализации инвестиционных проектов проявится в том случае, когда часть эксплуатируемых учреждением имущественных объектов построит учредитель, а другая часть будет возведена за счет собственных (внебюджетных) средств учреждений, и все объекты должны создавать единый имущественный комплекс учреждения, необходимый для осуществления его основной деятельности.

Во-вторых, для федеральных органов власти такая деятельность является непрофильной, что привело бы к ослаблению внимания к этой работе.

В-третьих, федеральным органам власти может не хватить кадрового потенциала, чтобы в ближайшее время выполнить дополнительный объем работ по размещению заказа для нужд подведомственных бюджетных и автономных учреждений, особенно с учетом территориальной удаленности многих из них от местонахождения ГРБС.

В-четвертых, лимиты на 2012 г. уже были доведены до учреждений и предприятий. Соответственно передача указанных функций ведомствам неизбежно привела бы к срыву работ на объектах в 2012 г. с учетом необходимости подготовки массы поправок в различные документы и заключенные договоры.

С учетом перечисленных недостатков рассматриваемой модели использовать ее целесообразно преимущественно для организации финансирования инвестиционных потребностей небольших учреждений регионального и муниципального уровней. Применительно же к крупным бюджетным и автономным учреждениям федерального и регионального уровней более рационально использовать одну из базовых моделей, предполагающую передачу этим учреждениям функций госзаказчика.

2. В части расширения возможностей использования ряда инструментов для бюджетной поддержки частных лиц.

Ряд теоретически доступных инструментов бюджетной политики не используется вовсе либо используется крайне ограниченно. При этом наиболее рискованные формы бюджетной поддержки частных лиц (вложения в уставный капитал хозяйственных обществ), напротив, используются с максимальной активностью.

В настоящее время вообще не используются бюджетные кредиты, обладающие, по сравнению с субсидиями, таким преимуществом, как возвратность, а по сравнению со взносами в уставный капитал – такими преимуществами, как целевой характер и приоритетная (по сравнению с дивидендами) очередность погашения.

По нашему мнению, в перспективе кредит может быть возвращен в число инструментов прямой бюджетной поддержки частных лиц. Однако его использование должно быть очень ограниченным, поскольку кредитование частного сектора не относится к числу задач и функций государства.

Существуют два направления, в отношении которых предоставление бюджетных кредитов представляется оправданным. Это антикризисная поддержка стратегических предприятий и кредитование институтов развития.

Актуальность введения инвестиционных бюджетных кредитов в кризисный период обусловлена, в первую очередь, нехваткой «длинных» денег в экономике и неготовностью кредитных учреждений принимать на себя риски, связанные с поддержкой крупных инвестиционных проектов, ранее начатых стратегическими организациями. Как правило, стратегическое предприятие является крупным, но финансово не очень благополучным заемщиком (к примеру, значительная часть предприятий оборонной и судостроительной отрасли оказалась в 2008–2011 гг. в подобной ситуации), нуждающимся для продолжения инвестиционных проектов в крупном кредите под незначительные проценты.

В этой ситуации государство оказывается практически единственным потенциальным кредитором, способным поддержать крупный отраслевой проект, предоставив инвестору долгосрочный кредит под сравнительно небольшие проценты.

Бюджетное кредитование в ряде случаев может создать и дополнительные стимулы для бюджетных вложений в инновации. Традиционные методы финансового контроля не работают по отношению к таким высоко рискованным направлениям финансирования, как, например, венчурное финансирование инноваций через институты развития. В условиях, когда определенное количество проектов, финансируемых РВК и другими институтами развития, обладает высокой рискованностью, предоставление институтам финансирования на возвратной и платной основе является практически единственным инструментом повышения ответственности институтов.

Таким образом, предоставлять инвестиционные кредиты целесообразно:

– в рамках программы антикризисных мер (в первую очередь с целью завершения крупных инвестиционных проектов, ранее начатых стратегическими предприятиями);

– институтам развития, обладающим высокой степенью организационной самостоятельности и контролируемым преимущественно через оценку результатов их деятельности, а не через оценку соблюдения процедур расходования средств;

– акционерным обществам со стопроцентным государственным участием в качестве альтернативы взноса в уставный капитал.

Фактически не используются в инвестиционных целях и государственные гарантии. Возможность использования данного инструмента, в отличие от бюджетных кредитов, прямо предусмотрена действующим бюджетным законодательством. Однако в 2008–2010 гг. на практике государственные гарантии использовались преимущественно в целях антикризисной поддержки российских предприятий и не задействовались в направлении инвестиционной поддержки.

При этом существуют направления инвестиционной политики, в которых применение государственных гарантий может оказаться целесообразным и оправданным. Это:

1) поддержка инвестиционных проектов, реализуемых бюджетными и автономными учреждениями. В результате реформы бюджетного сектора Российская Федерация перестала нести ответственность по обязательствам бюджетных и автономных учреждений. В целом такой подход следует признать верным по той причине, что бюджетные и автономные учреждения осуществляют предпринимательскую деятельность и объем их потенциальных обязательств не может быть даже спрогнозирован главными распорядителями бюджетных средств.

До настоящего времени в федеральном бюджете резервируются значительные суммы на покрытие судебных решений, предусматривающих санкции к учреждениям и предприятиям, нарушившим требования государственных контрактов, заключенных ими от имени Российской Федерации. В условиях четкого разграничения ответственности по обязательствам государства и бюджетных учреждений резервирование указанных средств не потребуется.

Вместе с тем в условиях, когда основные имущественные объекты учреждений и предприятий не находятся на балансе учреждений, у них отсутствует достаточный объем имущества для покрытия потенциальных кредиторских требований. Это, в свою очередь, может понизить заинтересованность подрядчиков в выполнении работ по созданию объектов федеральной собственности, заказчиками которых являются такие учреждения и предприятия. В этой ситуации государственные гарантии по крупным инвестиционным проектам могли бы послужить дополнительным стимулом для привлечения потенциальных исполнителей.

По сравнению с полной ответственностью государства по всем обязательствам учреждений государственные гарантии обладают тем преимуществом, что их действие ограничивается обязательствами по конкретному инвестиционному проекту и государство не оказывается перед необходимостью погашения долгов, возникновение которых ранее не было согласовано;

2) поддержка инвесторов, реализующих приоритетные проекты в инновационной сфере. Анализ законов о федеральном бюджете за последние несколько лет показывает, что доля гарантий, предоставляемых с модернизационными и инвестиционными целями, в федеральном бюджете растет. Однако по-прежнему в бюджете доминируют гарантии, по своей экономической сути близкие к антикризисным, в том числе предоставляемые с целью компенсации ряда неэффективных (по политическим, институциональным и др. причинам) направлений, таких как развитие Северного Кавказа, Чечни и пр.

Таким образом, для активизации использования инструмента государственных гарантий в направлении поддержки инвесторов, реализующих инновационные и модернизационные проекты, необходимо, во-первых, соответствующее политическое решение, а во-вторых – ликвидация ряда процедурных проблем, снижающих заинтересованность инвесторов и государства в использовании гарантий как инструмента поддержки.

В частности, при внесении поправок в Бюджетный кодекс следует:

• отказаться от возможности установления солидарной ответственности бюджета по обязательствам основного должника, сохранив только субсидиарную (дополнительную) ответственность;

• закрепить в БК РФ обязательность возникновения права регрессного требования бюджета к должнику в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за счет бюджетных средств;

• максимально упростить и ускорить процедуру проверки платежеспособности должника и отказаться от истребования 100 %-ного обеспечения по государственным гарантиям.

3. В части повышения прозрачности «традиционных» инструментов бюджетной поддержки.

В первую очередь данная проблема касается случаев вложения бюджетных средств в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и государственных корпораций (компаний и пр.). Вложения в уставный капитал представляют собой одну из наименее прозрачных форм государственной поддержки коммерческих организаций в связи с:

• отсутствием единообразного подхода к направлениям использования данного инструмента, а также порядку принятия решений о его применении. Вложения в уставный капитал используются как в инвестиционных целях, так и в целях, не связанных с инвестированием (антикризисная поддержка и т. д.). Решения о вложении средств в уставный капитал организаций могут носить как программный, так и непрограммный характер (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства);

• невозможностью установления каких-либо требований к целевому расходованию вложений в уставный капитал. Вложения в уставный капитал не имеют целевого характера: действующее гражданское законодательство, в том числе ГК РФ, а также закон «Об АО» не предусматривают возможности размещения акций организации на условиях целевого расходования полученных ею средств. Даже акционерные соглашения, возможность заключения которых предусмотрена ст. 32.1 Федерального закона «Об АО» с 2009 г., не предусматривают такой возможности, распространяя сферу их действия исключительно на «осуществление прав, удостоверенных акциями, и (или) об особенности осуществления прав на акции».

Помимо риска недополучения доходов существует еще одна проблема. Вложения в уставный капитал, как форма бюджетной поддержки частных инвесторов, создают конфликт интересов государства как управленца и как собственника. С одной стороны, государство обязано обеспечивать равные условия для конкуренции всем хозяйствующим субъектам, а с другой – оно поддерживает отдельных участников рынка при помощи вложений в их уставный капитал, что улучшает их финансовые и конкурентные позиции на рынке по сравнению с полностью частными организациями.

* * *

Можно предложить следующие направления совершенствования каждого из бюджетных инструментов инвестиционной политики.

1. На уровне Бюджетного кодекса необходимо разграничить понятие бюджетных инвестиций и инвестиционных субсидий, а также более четко разграничить инвестиционные субсидии с субсидиями, предоставляемыми на прочие цели.

Целью бюджетных инвестиций должно стать осуществляемое на принципах сметного финансирования увеличение стоимости имущества (основных средств) органов государственной власти, а также казенных учреждений.

Инвестиционные субсидии должны быть разграничены с прочими субсидиями в связи с различием целей их использования. В качестве цели инвестиционных субсидий следует определить поддержку вложений в основные средства:

– бюджетных и автономных учреждений соответствующего уровня публично-правового образования с целью поддержки их инициативных инвестиционных проектов, направленных на развитие материально-технической базы оказания услуг, имеющих преимущественно коммерческий характер. Инвестиционные субсидии бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться как на условиях долевого участия в инвестициях, так и на условиях стопроцентного финансирования за счет бюджета имущества, передаваемого учреждениям на праве оперативного управления. При этом в тех случаях, когда главный распорядитель бюджетных средств, которому подведомственны учреждения, желает обеспечить целевое использование выделяемых субсидий, в соглашение об их использовании может включаться условие об обязательном применении процедур государственных закупок (или федеральной контрактной системы) при использовании инвестиционной субсидии;

– иных публично-правовых образований. Инвестиционные субсидии иных публично-правовых образований (в частности регионов) должны предоставляться только на условиях долевого участия в финансировании проектов, а также при условии принятия регионом обязательств по дальнейшему содержанию и эксплуатации создаваемого объекта основных средств, включая закупку сырья и материалов, необходимых для его использования. Пример: субсидирование покупки дорогостоящего медицинского оборудования должно сопровождаться установлением минимальных нормативов по количеству медицинских услуг, ежегодно оказанных с его использованием; предельных сроков монтажа и ввода оборудования в эксплуатацию, а также обязательств региона по закупке необходимых для работы оборудования реактивов и обязательств по ремонту оборудования. В случае нарушения условий последующего содержания и использования субсидируемого объекта основных средств регион должен возвращать инвестиционную субсидию в федеральный бюджет как использованную нецелевым образом;

– юридических лиц, в капитале которых доля Российской Федерации (субъекта РФ) составляет 100 %. Инвестиционные субсидии юридическим лицам, созданным с участием Российской Федерации (субъекта РФ), могут предоставляться как на условиях долевого участия в инвестициях, так и на условиях стопроцентного финансирования капвложений за счет бюджета соответствующего уровня публично-правового образования. Данное направление инвестиционного субсидирования требуется, в первую очередь, для обеспечения развития материально-технической базы оборонного комплекса.

Также следует указать, что инвестиционные субсидии могут использоваться для субсидирования процентной ставки по кредитам, полученным инвесторами, реализующими инвестиционные проекты по приоритетным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации. Это позволит законодательно закрепить сложившуюся практику бюджетной поддержки, в частности, сельского хозяйства и малого бизнеса.

2. Параллельно с уточнением целей предоставления инвестиционных субсидий следует уточнить цели предоставления прочих субсидий, не имеющих инвестиционного характера. Их использование следует ограничить такими направлениями, как:

– компенсация убытков организаций и индивидуальных предпринимателей, возникающих в связи с реализацией товаров, работ и услуг по регулируемым ценам;

– субсидирование экономически обоснованных расходов российских организаций на уплату патентных пошлин и иных обязательных платежей при патентовании созданных ими «технических РИД» за рубежом (субсидия может предоставляться при начале коммерческого использования запатентованных разработок в соответствующих государствах);

– антикризисное субсидирование публично-правовых образований иного уровня и стратегически значимых юридических лиц в рамках антикризисной программы, утверждаемой Правительством Российской Федерации (т. е. не в индивидуальном порядке, а только в условиях масштабного экономического кризиса, официально признанного Правительством). Целью антикризисного субсидирования является не развитие, а «спасение» данных предприятий. Их развитие должно преимущественно кредитоваться. У Правительства имеется определенный опыт решения проблем такого рода в 2008–2010 гг. Однако на этапе 2008–2010 гг. антикризисное субсидирование осуществлялось вне регулирования, предусмотренного Бюджетным кодексом, на уровне постановлений Правительства (в «ручном режиме»). С учетом нестабильности мировой экономики, представляется, что порядок и условия отбора стратегических предприятий, получающих поддержку, а также условия их антикризисной поддержки должны быть формализованы.

3. Следует определить в Бюджетном кодексе РФ субсидии в форме имущественного взноса и /или передачи имущественных прав. Целью их предоставления является развитие материально-технической базы автономных и бюджетных учреждений, необходимой им для выполнения государственных заданий, при одновременном сохранении возможностей по централизованной закупке основных средств и по контролю со стороны ГРБС за их дальнейшим использованием.

Параллельно с внесением общих норм, посвященных субсидиям в форме имущественного взноса и /или передаче имущественных прав, главным распорядителям бюджетных средств необходимо разработать типовые соглашения о предоставлении данного вида субсидий автономным и бюджетным учреждениям и представить их на согласование в Министерство экономического развития РФ и Минфин России.

4. В Бюджетный кодекс, равно как и в Гражданский кодекс, следует ввести определение гранта.

5. Масштабы вложений в уставный капитал юридических лиц в перспективе должны минимизироваться. Однако подобные вложения представляются допустимыми в качестве формы поддержки:

• институтов развития;

• юридических лиц, находящихся в стопроцентной собственности государства (бывшие ГУПы оборонной и космической отрасли и т. д.);

• в качестве антикризисной меры. С формально-юридической точки зрения, такие вложения являются разновидностью инвестиций (государство приобретает акции), однако, с экономической точки зрения, антикризисные вложения не имеют инвестиционной направленности, поскольку они не направлены на развитие и модернизацию производственной базы организаций, выступающих в роли получателя инвестиций. Использование вложений в уставный капитал юридических лиц в качестве антикризисной меры представляется нежелательным, поскольку такая поддержка носит выборочный и непрозрачный характер. Как следствие, эта форма бюджетной поддержки является коррупционно емкой и нарушает принцип равенства хозяйствующих субъектов во взаимоотношениях с государством. Тем не менее последний кризис показал, что она активно используется. Ее активное использование в 2008–2010 гг. было вызвано желанием не допустить перехода стратегически значимых предприятий под контроль западных кредиторов, а также желанием избежать тотальной безработицы. Это позволяет предположить, что в случае возникновения масштабных экономических проблем Правительство вряд ли откажется от данной формы поддержки частного сектора. В связи с этим единственное, что можно сделать, – это попытаться обеспечить прозрачность условий вложения средств в уставный капитал предприятий в качестве антикризисной меры поддержки.

В последнем случае нужна антикризисная программа, утвержденная Правительством, что фактически равнозначно введению некого «режима экономического кризиса», и действенный механизм отбора реципиентов данной формы поддержки. Еще одним обязательным условием антикризисных вложений в уставный капитал юридических лиц должны стать заключение акционерных соглашений и временный характер антикризисных инвестиций. Условия вложения бюджетных средств в уставный капитал «спасаемых» организаций должны предусматривать обязательство последних (самих организаций или их фактических владельцев) по выкупу доли Российской Федерации по истечении определенного срока. Также возможно установление иных ограничений для собственников «спасаемых» компаний. Все эти меры в совокупности могут снизить вероятность использования данного инструмента для «спасения от банкротства» того или иного неэффективного предприятия в условиях отсутствия масштабных кризисных явлений в экономике.

6. В число инструментов прямой бюджетной поддержки инвестиционных проектов следует вернуть инвестиционные бюджетные кредиты.

Целью использования инвестиционных бюджетных кредитов должно стать предоставление бюджетной поддержки инвестиционным проектам, реализуемым институтами развития, а также юридическими лицами, находящимися в собственности государства, на платной и возвратной основе. Вторым направлением бюджетного кредитования должна стать антикризисная поддержка стратегических предприятий, осуществляемая с целью завершения ими ранее начатых инвестиционных проектов. Для этого существует объективная потребность, которая выражается в кредитовании государством частных проектов через институты развития. В пользу этого свидетельствует и зарубежная практика, которая показывает, что практически все страны, реализующие активную модернизационную и инновационную политику, кредитуют приоритетные направления развития из бюджета.

7. Государственные гарантии. Цели и порядок предоставления государственных гарантий в общем урегулированы бюджетным правом, однако требуются некоторые уточнения, позволяющие повысить заинтересованность в использовании данного инструмента как со стороны государства, так и со стороны потенциальных инвесторов.

В Бюджетный кодекс следует внести уточнения, прямо указывающие, что гарантии могут предоставляться юридическим лицам с целью поддержки реализуемых ими инвестиционных проектов, а также перейти от солидарной ответственности бюджета по обязательствам основного должника к субсидиарной ответственности, закрепить в БК РФ обязательность возникновения права регрессного требования бюджета к должнику и отказаться от истребования 100-процентного обеспечения по государственным гарантиям.