Текст книги "Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций"

• приоритетность дальнейшего развития результатов инновационной деятельности;

• защита частных интересов и поощрение частной инициативы;

• приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной деятельности;

• обеспечение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности для целей социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• целевой характер использования бюджетных средств на государственную поддержку инновационной деятельности.

Сами формы государственной поддержки инновационной деятельности перечислены в п. 3 ст. 16.2 Федерального закона «О науке…» (табл. 1.7).

Таблица 1.7. Перечень форм государственной поддержки инноваций согласно Федеральному закону «О науке…»

* Данные формы финансового обеспечения, а также проблемы их применения подробно рассмотрены в настоящем отчете.

Источник: Составлено авторами.

Анализ форм прямой финансовой поддержки инновационных компаний

С целью поддержки проектов, реализуемых третьими лицами, государство на различных этапах развития финансового законодательства практиковало различные формы бюджетной поддержки юридических лиц. В числе традиционных форм, использовавшихся на всех этапах, можно выделить:

• предоставление субсидий;

• предоставление государственных гарантий;

• осуществление вложений в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ и товариществ, реализующих проекты, в поддержке которых заинтересовано государство;

• предоставление льгот по отдельным видам налогов лицам, реализующим инвестиционные проекты;

• предоставление инвестиционных налоговых кредитов.

Однако после 2007 г. законодатель исключил из их числа:

• предоставление бюджетных кредитов;

• предоставление субвенций.

В числе новых форм бюджетной поддержки частных инвесторов, получивших активное развитие после 2007 г., можно отметить:

• бюджетную поддержку частных инвесторов через систему институтов развития;

• предоставление бюджетным учреждениям права участвовать в создании хозяйственных обществ с целью коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств. В качестве инвестиции в данном случае выступают права на использование РИД, которые бюджетное учреждение (субъект публичного сектора) передает в частный сектор.

Таким образом, после 2007 г. государство формально отказалось от использования бюджетных и налоговых кредитов, а также субвенций в целях поддержки частных проектов. В отличие от бюджетных кредитов и субвенций, инвестиционные налоговые кредиты предусмотрены законодательством до настоящего времени, однако мало применяются ввиду сложной процедуры согласования.

Те формы бюджетной поддержки инвестиций, которые продолжают использоваться, как правило, не полностью обеспечены правовым регулированием, что создает определенные сложности при их применении.

Так, из всех указанных форм прямой бюджетной поддержки частных лиц Бюджетный кодекс упоминает лишь федеральные субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации, субсидии из региональных бюджетов на софинансирование объектов муниципальной собственности, бюджетные инвестиции из местных бюджетов (ст. 79 БК), а также вложение бюджетных средств в уставные капиталы негосударственных юридических лиц (ст. 80 БК)[16]16
  Причем вложения в уставный капитал, как будет показано далее, неправомерно отнесены к бюджетным инвестициям.


[Закрыть].

При этом использование инструментов бюджетной поддержки инвестиций осуществляется в условиях недостаточной проработанности подзаконной базы, что влечет понижение прозрачности распределения бюджетной поддержки, а также дополнительные коррупционные риски.

«Упраздненные» формы прямой бюджетной поддержки

Субвенции

До 2007 г. в целях поддержки проектов, реализуемых частными лицами, могли использоваться бюджетные субвенции. Субвенции, в отличие от субсидий, предполагали не долевое, а стопроцентное финансирование из бюджета, что делало их самым затратным и невыгодным для бюджета инструментом государственной поддержки частных проектов.

До 2007 г.[17]17
  Поправки внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3.


[Закрыть] определение субвенций содержалось в первоначальной редакции ст. 6 Бюджетного кодекса[18]18
  Определение субсидий было введено одновременно с принятием Бюджетного кодекса РФ Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.


[Закрыть]. Под субвенциями имелись в виду «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов». Именно возможность предоставления субвенций юридическим лицам, вытекающая из этого определения, создавала условия для финансирования частных проектов из бюджета.

В 2007 г. определение субвенций было исключено из ст. 6 БК РФ. По тексту Бюджетного кодекса РФ субвенции упоминаются только как форма межбюджетных трансфертов, выделяемых в связи с осуществлением нижестоящим уровнем власти полномочий вышестоящего уровня, из чего можно сделать вывод о том, что для целей поддержки инвестиционной (инновационной) деятельности частных лиц они более использоваться не могут. С точки зрения повышения прозрачности и обоснованности используемых инструментов целевой государственной поддержки ограничение возможностей для использования субвенций в пользу частных проектов следует оценить положительно.

Бюджетные кредиты

До 2007 г. инвесторы также могли претендовать на получение бюджетных кредитов. Однако после 2007 г. условия предоставления бюджетных кредитов частным лицам изменились таким образом, что их использование частными лицами стало практически невозможным. В Бюджетном кодексе появился абз. 4 п. 1 ст. 93.2 БК РФ следующего содержания: «Бюджетные кредиты юридическим лицам могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам», а также в случае реструктуризации внешних долговых требований Российской Федерации. Поскольку реструктуризация таких обязательств является достаточно редкой, по общему правилу, новые кредиты юридическим лицам, в том числе и на инвестиционные цели, с 2007 г. предоставляться не могут.

При этом требования к заемщикам и поручителям по кредиту в редакции Бюджетного кодекса от 2007 г. практически не изменились. Сохранилось требование о стопроцентном обеспечении бюджетного кредита. Кроме того, согласно ст. 93.2 БК РФ, и заемщики, и поручители не должны иметь задолженности перед бюджетом, они должны пройти предварительную проверку финансового состояния. Величина чистых активов поручителя должна быть не меньше трехкратной суммы предоставляемого кредита. Любопытным нововведением стало требование о предоставлении обеспечения по кредитам, выдаваемым муниципальным образованиям. Случаи, когда муниципальное образование может получить кредит без предоставления обеспечения, должны быть прямо установлены бюджетным законодательством.

В 2007 г. также был установлен порядок списания задолженности по бюджетным кредитам, которая ранее не была взыскана. Согласно ст. 93.4 БК РФ, введенной Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3, исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

• в связи с предоставлением Российской Федерацией за счет целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных договором или законом, в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;

• в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

• по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;

• из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

В целом подход законодателя к вопросу о порядке предоставления кредитов заслуживает положительной оценки. Запрет на их использование в качестве формы бюджетной поддержки частных лиц должен был сыграть положительную роль, поскольку гарантии – как форма бюджетной поддержки инвестиционной деятельности частных лиц – представляются более предпочтительными. Так, в отличие от кредитов, гарантии не являются формой бюджетных расходов. Они представляют собой условное обязательство, которое может и не повлечь бюджетных расходов. Кроме того, предоставление гарантии предполагает проверку платежеспособности должника основным кредитором (например, коммерческим банком)[19]19
  Проверка претендента на получение гарантии проводится также и государством. Таким образом, платежеспособность лица исследуется два раза: органами государственной власти и независимым кредитором.


[Закрыть], что снижает риск неплатежеспособности заемщика и риск невозврата долга. Кроме того, гарантия достаточно часто предоставляется не на всю сумму займа, а на ее часть. То есть даже условные обязательства бюджета в случае предоставления гарантии оказываются меньше, чем при выдаче кредита[20]20
  Более подробно преимущества гарантий рассматриваются далее.


[Закрыть].

Однако анализ практики бюджетных расходов за 2008–2011 г. показал, что в результате внесения поправок в БК РФ, запрещающих предоставление бюджетных кредитов, ожидаемого позитивного эффекта не произошло.

Во-первых, Правительство РФ оказалось заинтересовано в кредитовании ряда приоритетных направлений экономического развития, к примеру, таких как инновационный и оборонный сектор, сельское и рыбное хозяйство, автомобилестроение и т. д. Во-вторых, ряд решений о предоставлении бюджетной поддержки ряду крупных предприятий был простимулирован экономическим кризисом 2008–2009 годов.

При этом для того, чтобы обойти ограничения, установленные Бюджетным кодексом в 2007 г., на федеральном уровне активно используется система институтов развития, включающая в себя государственные корпорации и акционерные общества. Институты развития, как правило, получают вклад в уставный капитал или субсидию, что прямо разрешается бюджетным законодательством, а затем свободно кредитуют частный сектор в обход запретов и условий, установленных БК РФ.

В результате практика государственного кредитования частных лиц была продолжена. К примеру, в целях реализации антикризисной программы были приняты следующие решения, предполагающие возможность непрямого кредитования частных организаций за счет бюджетных средств:

1) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах но поддержке финансовой системы Российской Федерации”». Закон предусматривает возможность предоставления субординированных кредитов коммерческим банкам через Внешэкономбанк, которому для этой цели были переданы средства в качестве взноса в уставный капитал. В частности, передача средств Внешэкономбанку производилась на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 июня 2009 г. № 854-р «Имущественный взнос Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» (с этими целями было выделено 100 млрд руб.) и других подзаконных актов;

2) Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № 675 «О внесении изменений в Постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2009 г. № 24 и от 30 марта 2009 г. № 262», которым было предусмотрено субсидирование части затрат российским организациям автомобилестроения на выплату купонного дохода по облигациям;

3) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 745-р «О предоставлении бюджетных ассигнований в размере 25 млрд руб. на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию “Ростехнологии” для оказания финансовой поддержки ОАО “АвтоВАЗ” путем предоставления беспроцентного займа». Распоряжение предусматривало необходимость предоставления ГК «Ростехнологии» бюджетных ассигнований в размере 25 млрд руб. на осуществление имущественного взноса Российской Федерации в ГК “Ростехнологии” для оказания финансовой поддержки ОАО “Автоваз” путем предоставления беспроцентного займа»;

4) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 1847-р, на основании которого в капитал государственной корпорации «Ростехнологии» было внесено 1,5 млрд руб. с целью поддержки авиакомпаний, входящих в состав корпорации.

С учетом этого можно сделать вывод о том, что нововведения 2007 г., запрещающие бюджетное кредитование частных лиц, как относящихся к категории инвесторов, так и не участвующих в реализации каких-либо проектов, оказались практически бесполезными. Более того, отсутствие возможности прямого кредитования частных лиц из бюджета при наличии возможности их кредитования через систему институтов развития только ухудшает ситуацию по сравнению с существовавшей до 2007 г.

Ухудшение обусловлено тем, что кредитование юридических лиц за счет бюджетных средств стало значительно менее прозрачным и оказалось практически недоступно для последующей проверки специализированными органами финансового контроля (Казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора).

По нашему мнению, излишне жестким является и установленное в 2007 г. в ст. 93.3 БК РФ ограничение максимального срока предоставления кредита нижестоящим бюджетам одним годом[21]21
  За исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.


[Закрыть]. Это фактически означает, что кредиты могут использоваться только для покрытия временных кассовых разрывов и не могут выступать способом поддержки региональных (или местных) инвестиций.

При этом вопрос о целесообразности введения поддержки региональных инвестиций путем долгосрочного кредитования регионов является дискуссионным.

С одной стороны, в отличие от субсидии, кредит является возвратной формой финансирования, причем, согласно ст. 93.3, в случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, подлежащих зачислению в соответствующий бюджет.

С другой стороны, даже в случае снятия ограничений предельного срока предоставления кредитов нижестоящим бюджетам кредитование в инвестиционных целях едва ли получит широкое распространение. Учитывая, что большинство проектов, реализуемых субъектами РФ, относится к категории некоммерческих, возможность вернуть кредит за счет доходов от эксплуатации соответствующих объектов представляется более чем сомнительной. Практически единственной возможностью возвращения кредита, полученного субъектом РФ на инвестиционные цели, является его покрытие за счет общих бюджетных доходов. При этом, если субъект РФ испытывает нехватку собственных доходов и не может осуществлять инвестиционные расходы без федеральной поддержки, его кредитование практически лишается смысла, ведь в дальнейшем у него могут возникнуть такие же проблемы с погашением кредита, как и с осуществлением инвестиций.

С учетом вышеизложенного можно сделать следующий вывод: субсидирование региональных расходов, связанных с реализацией инвестиционных проектов, остается приоритетной формой их поддержки. Однако полный отказ от долгосрочного кредитования региональных проектов, возможно, был преждевременным.

Бюджетное кредитование регионов нуждается в совершенствовании, бюджетное кредитование частного сектора в целом нецелесообразно. При этом некоторые направления поддержки юридических лиц в форме бюджетных кредитов все-таки следует использовать. Это, во-первых, антикризисная поддержка стратегических предприятий и, во-вторых, кредитование институтов развития.

«Традиционные» формы прямой бюджетной поддержки

Субсидии

До 2007 г. субсидии наряду с субвенциями являлись одним из самых неэффективных для бюджета способов поддержки частных проектов и одновременно с этим самыми желательными для инвесторов.

Субсидии частному сектору имеют ряд серьезных недостатков. В частности, они не обладают достаточной прозрачностью, порядок их распределения в большинстве случаев остается недостаточно формализованным, адекватная оценка приоритетов субсидируемых проектов затруднена. Как следствие, при использовании субсидий риски коррупции выше, чем, например, при предоставлении налоговых льгот, использование которых не требует разрешительных процедур и дополнительного согласования группой лиц, которым эти льготы предоставлены.

В 2007 г. в результате внесения поправок в Бюджетный кодекс определение субсидий, не предполагавшее каких-либо ограничений ни по кругу лиц, ни по целям их предоставления, было исключено из ст. 6 БК РФ, а условия их предоставления, закрепленные в ст. 78 БК РФ, несколько изменились. В частности, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг «предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг».

Сформулировав п. 1. ст. 78 БК РФ таким образом, законодатель предпринял попытку ограничить предоставление субсидий частным лицам определенными целями. Однако она оказалась недостаточно последовательной, из нее не ясно, какие именно цели имеются в виду.

В то же время существующая формулировка оставляет большие возможности для финансирования частных инвестиционных проектов из бюджета. Более того, в течение всех последних лет на федеральном и на региональном уровнях практикуется субсидирование не только частных инвесторов, но и субсидирование организаций, не связанное с их участием в реализации инвестиционных проектов[22]22
  См.: Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам/И. В. Стародубровская, Н. В. Зубаревич, В. С. Назаров, Е. А. Горина. М.: Дело, 2010.


[Закрыть]:

• субсидирование начала собственного дела организациями малого бизнеса, а также возмещение отдельных видов расходов малых предприятий;

• субсидирование безработных граждан, перешедших на самозанятость, т. е. получивших статус индивидуального предпринимателя;

• возмещение организациям процентов по кредитам малых и сельскохозяйственных предприятий[23]23
  Так, возможность субсидирования ставок по кредитам для малого бизнеса упоминается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 г. № 178.


[Закрыть];

• субсидирование лизинговых платежей, уплачиваемых отдельными видами компаний;

• субсидирование арендной платы, уплачиваемой юридическими лицами;

• субсидирование платы, вносимой отдельными видами организаций за технологическое присоединение;

• субсидирование расходов на патентование и сертификацию продукции, расходы на экспортную деятельность, на обучение и т. д.

Исследования, проводившиеся Институтом экономической политики им. Е.Т. Гайдара, показали, что эффективность подобного субсидирования частных предприятий, имеющая своей целью не столько их инфраструктурное развитие и повышение их инвестиционной активности, сколько «выживание» и сохранение определенной экономической стабильности, как правило, невелика. Более того, имеются примеры, говорящие о дестимулирующей роли субсидий в инвестиционной сфере. В частности, в работе Института им. Е.Т. Гайдара «Анализ региональной антикризисной практики»[24]24
  См.: Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам/И.В. Стародубровская, Н.В. Зубаревич, В. С. Назаров, Е.А. Горина. М.: Дело, 2010.


[Закрыть] показано, что большинство регионов постоянно увеличивало объемы субсидирования, при этом практически везде наблюдалась тенденция снижения отдачи при росте объема вложенных средств.

Примеры негативного влияния бюджетных субсидий на поведение частных инвесторов имеются и в западной практике. Так, в США на протяжении долгого времени реализуется программа поддержки исследований малого бизнеса (SBIR), практика реализации которой показала несколько неожиданный результат: чем больше грантов в рамках SBIR получал субъект инновационной деятельности, тем меньше росли ее собственные затраты на исследования. Таким образом, оказалось, что государственное субсидирование может вытеснять частные инвестиции из сектора высоких технологий[25]25
  Подробнее об этом см.: Коновалов В.М. Инновационная сага // http//www. innocenter.-ru/saga/book-7.htm.-2000


[Закрыть].

В научной среде проблема ориентации исследовательских организаций на получение субсидий также хорошо известна. Далее будет показано, что практически любые критерии оценки эффективности субсидий и грантов, ориентированные на «научные» аспекты деятельности получателя, такие как количество молодых специалистов, задействованных в проекте, количество зарубежных публикаций, заявок в патентное ведомство и т. д., легко сфальсифицировать. Практика «грантоедства», когда организации преимущественно ориентированы на получение дохода в форме гранта, а не в форме прибыли от продажи инновационного продукта, широко распространена в научной сфере. При этом, как только субсидии заканчиваются, исследования либо прекращаются независимо от их результатов и потенциальной значимости, либо не обеспечивают обещанной отдачи.

Следовательно, применение безвозвратных и безвозмездных форм бюджетной поддержки коммерческим организациям должно осуществляться крайне аккуратно, только при условии выстроенной системы контроля за результатом. Теоретически с позиции самых жестких бюджетных ограничений субсидирование частного сектора следовало бы оставить только для случаев компенсации доходов, потерянных юридическими лицами в связи с государственным регулированием цен или выполнением государственных заданий.

Однако применение столь жесткого подхода в ближайшее время маловероятно по ряду причин:

1. Субсидии активно используются в системе антикризисных мероприятий, необходимость которых в условиях отсутствия мировой экономической стабильности может возникнуть в любой момент. Так, в период экономического кризиса 2008–2010 годов из бюджета субсидировались не только конкретные инвестиционные проекты, реализуемые частными лицами, но и отдельные предприятия вне какой-либо связи с их инвестиционной деятельностью. Так, Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год на федеральном уровне был предусмотрен целый ряд механизмов субсидирования, включая:

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций – экспортеров промышленной продукции;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций мясного и молочного животноводства; субсидирование процентной ставки по кредитам организаций иных подотраслей АПК;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций лесопромышленного комплекса на создание межсезонных запасов древесины, сырья и топлива;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций автомобилестроения и транспортного машиностроения, полученным на технологическое перевооружение;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций ОПК – головных исполнителей (исполнителей) государственного оборонного заказа;

• субсидирование процентной ставки по кредитам организаций ОПК на осуществление инновационных и инвестиционных проектов по выпуску высокотехнологичной продукции;

• предоставление субсидий стратегическим организациям ОПК с целью предупреждения банкротства (дополнительный объем бюджетных средств;

• субсидирование затрат или недополученных доходов организаций ОПК в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд по заданиям гособоронзаказа и в обеспечение международных обязательств Российской Федерации;

• субсидирование расходов ОАО «Российские железные дороги» по транспортировке отечественных автомобилей в регионы Дальнего Востока;

• субсидирование доходов, недополученных авиаперевозчиками, в связи с обеспечением перевозки пассажиров, заключивших договор воздушной перевозки с другим авиаперевозчиком, в отношении которого принято решение о приостановлении действия сертификата эксплуатанта;

• субсидирование организаций оборонного комплекса с целью предупреждения их банкротства[26]26
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2009 г. № 446-р «Об увеличении бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2009 году на предоставление субсидий стратегическим организациям оборонно-промышленного комплекса с целью предупреждения банкротства».


[Закрыть] и т. д.

Основная часть перечисленных выше субсидий не была обусловлена ни реализацией каких-либо инвестиционных проектов, ни государственным регулированием цен, а была направлена в первую очередь на «выживание» получателей. Исключением из этой тенденции можно признать субсидии, предоставлявшиеся организациям автомобилестроения и транспортного машиностроения. Субсидии этой отрасли предоставлялись на основании постановлений Правительства РФ от 14 января 2009 г. № 24 и от 30 марта 2009 г. № 262, Приказа Минпромторга России от 28 мая 2009 г. № 453, а также иных подзаконных актов. Инвестиционный характер данных субсидий был обусловлен тем, что условиями их получения стали реконструкция, модернизация и техническое перевооружение существующих производственных мощностей, создание дополнительных производственных мощностей в целях повышения технико-экономических показателей организации, а также модернизация и замена морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным. Кроме того, Приказом Минпромторга России от 17 апреля 2009 г. № 281 было предусмотрено предоставление субсидий субъектам Российской Федерации с целью закупки автотранспортных средств и коммунальной техники. С целью реализации данного Приказа также были заключены соответствующие Соглашения о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета. Также транспортной отрасли был предоставлен ряд субсидий, связанных с приобретением транспортного оборудования на основе лизинговых схем.

Таким образом, в 2007–2010 гг. субсидии активно использовались как в рамках «антикризисной», так и в рамках «модернизационной» политики государства. Причем основная часть субсидий носила не модернизационный, а именно «антикризисный» характер и предоставлялась с целью «выживания» отдельных предприятий, включая крупные системообразующие организации.

Эффективность антикризисного субсидирования частного сектора оценить достаточно сложно. Тем не менее можно предположить, что предоставление бюджетных ассигнований частным организациям вне связи с их технологической модернизацией, а также проведением мероприятий по финансовому оздоровлению, включая такие непопулярные меры, как сокращение избыточной занятости, консервирует основные проблемы, существовавшие в российской экономике до кризиса 2008–2009 годов. Как следствие, сохраняются высокие риски повторения кризисных явлений.

2. Помимо активного использования субсидий в антикризисной и инвестиционной сфере они также используются с целью трансфера бюджетных ассигнований к институтам развития, включая инновационные. Особенно значимым является данный канал бюджетного финансирования для тех институтов, которые созданы в форме некоммерческих организаций и, как следствие, имеют определенные сложности с формированием уставного капитала (в ряде случаев он не предусмотрен для них вовсе, а в случае с государственными корпорациями ограничен целевым назначением – компенсация возможных убытков кредиторов).

В 2010–2011 гг. для передачи имущественных взносов Российской Федерации институтам развития активно использовались «субсидии в форме имущественного взноса». Имущественные взносы передавались в:

• бюджетные/автономные учреждения (по абз. 2 ст. 78.1 БК РФ)[27]27
  Абзац 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ упоминает возможность предоставления автономным/бюджетным учреждениям субсидий на «иные цели».


[Закрыть];

• некоммерческие организации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ);

• государственные корпорации (по п. 2 ст. 78.1 БК РФ).

Изменение существующей практики возможно только в случае разграничения «инвестиционных» и прочих субсидий.

3. Субсидии используются для перечисления грантов, поскольку такая форма бюджетных трансфертов, как грант, в БК РФ не предусмотрена.

Отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты, инвестиционный налоговый кредит

Теоретически на протяжении всего рассматриваемого периода времени инвестор мог также претендовать на изменение сроков уплаты налогов. В рамках отчетов по Роснано (в разделе про налоги) мы уже неоднократно рассматривали проблему инновационного налогового кредита. Однако в контексте анализа возможных инструментов прямой бюджетной поддержки частных лиц, реализующих инновационные проекты, необходимо все-таки отметить, что инновационный налоговый кредит является неэффективной и трудно администрируемой альтернативой прямым бюджетным субсидиям (в форме грантов) и инвестиционным бюджетным кредитам.

Во-первых, весь институт изменения сроков уплаты налогов плохо работает как таковой. Это связано и с невозможностью пользоваться теми способами обеспечения налоговых обязательств (залог и поручительство), которые Налоговый кодекс предусматривает для случаев изменения сроков уплаты налогов[28]28
  Невозможность пользоваться этими двумя способами обеспечения налоговой обязанности обусловлена тем фактом, что у налоговых органов отсутствует возможность проверить фактическую платежеспособность поручителя (не виден объем его просроченной кредиторской задолженности перед третьими лицами), а также рыночную стоимость и степень ликвидности имущества, являющегося предметом залога (оценки, сделанные налогоплательщиком или по его заказу, нельзя рассматривать в качестве достоверных. Кроме того, опыт взыскания недоимок за счет имущества показывает, что приставы, как правило, реализуют его со значительным дисконтом, а не по рыночной или балансовой стоимости). Таким образом, ни залог, ни поручительство не соответствуют интересам бюджета.


[Закрыть], и с невозможностью предоставления отсрочек/отсрочек лицам, привлеченным к налоговой ответственности (что не дает использовать их для предупреждения банкротства налогоплательщиков).

Практическое использование отсрочек и рассрочек, как правило, ограничивается случаями стихийного бедствия, задержки финансирования из бюджета, угрозы банкротства и иными основаниями, предусмотренными п. 1 ст. 64 НК РФ. «Налоговые кредиты» были исключены из текста НК РФ как избыточная форма налоговых льгот еще в 2006 г. с принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ.

Инновационный налоговый кредит, несмотря на все попытки законодателя улучшить данный инструмент, остается:

– трудно администрируемым в силу необходимости согласования условий его предоставления с несколькими инстанциями (из процесса принятия решения нельзя полностью исключить финансовые органы регионального и местного уровней);

– коррупционно емким (в силу разрешительного порядка предоставления при непрозрачности механизмов распределения лимита бюджетных доходов, выпадающих в результате предоставления инвестиционного налогового кредита, между его потенциальными получателями);

– недостаточным для реального сокращения налоговых обязательств инновационной компании. Он охватывает только региональные, местные налоги и налог на прибыль организаций, но при этом не может быть использован для изменения сроков уплаты косвенных налогов и специальных режимов налогообложения.

По этим причинам инвестиционный налоговый кредит не может играть значительной роли в системе инструментов бюджетной поддержки частных лиц, осуществляющих инновационную деятельность.

Для малых инновационных компаний он недоступен в силу того, что не распространяется на используемые ими специальные режимы налогообложения, а для крупных организаций его эффект слишком незначителен по сравнению с теми административными усилиями, которые необходимо приложить для его получения.

По этой причине весь институт изменения сроков уплаты налогов, по нашему мнению, следует реформировать в направлении его адаптации к случаям предотвращения банкротства налогоплательщиков, а не к системе налогового стимулирования инвестиций. В области противодействия банкротству он может дать существенно больший эффект, нежели в качестве инвестиционного стимула. Тем не менее, с учетом того что инвестиционный налоговый кредит ориентирован именно на выполнение стимулирующей функции, соответствующие нормы Налогового кодекса можно отредактировать в целях совершенствования отдельных процедурных аспектов его использования. Подробные рекомендации (концепция поправок в НК РФ) по этому вопросу приведены в налоговом разделе отчета текущего этапа.