Текст книги "Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций"

2.4. Классификация механизмов ГЧП-проектов по целям и схемам финансирования

Хотя единой классификации видов ГЧП не существует, а необходимые организационные формы взаимодействия государства и бизнеса подбираются с учетом индивидуальных особенностей проектов и конечных ориентиров (целей), основными квалификационными критериями видов ГЧП являются:

– цели проекта на условиях ГЧП (строительство нового объекта, эксплуатация существующего объекта или эксплуатация с последующим усовершенствованием существующего объекта). В зависимости от целей проекта и состояния инфраструктурного объекта будет определяться тип контракта. Часто исходя из состояния объекта выделяют проекты green field (объект, создаваемый «с нуля») или brown field (для изношенных объектов)[75]75
  Hans-Wilhelm Alfen, Yu-Chien Amber fan (Bauhaus-Universitat Weimar), Satyanarayana N. Kaladindi, L. Boeing Singh (Indian Institute of Technology Madras). Public-Private Partnership in Infrastructure Development. Case Studies from Asia and Europe. Weimar, Germany, 2009.


[Закрыть];

– базовая модель (развитие городского хозяйства, предоставление общественных услуг);

– тип объекта (единичное строение, комплекс или сеть объектов);

– форма собственности (только частная, только государственная, последующая передача государственной стороной объекта в собственность частной стороне или наоборот);

– распределение обязательств между сторонами на каждом этапе реализации проекта (на стадии проектирования, строительства, эксплуатации, управления);

– схемы финансирования проекта (за счет средств частного бизнеса, бюджетная схема, кредитная схема);

– формы государственной поддержки (государственные гарантии, бюджетные кредиты, бюджетные субсидии, государственный заказ, участие в финансировании подготовки проекта, выкупе земель и в софинансировании строительства объекта, аренда государственного имущества на льготных условиях, налоговые льготы);

– механизм возврата инвестиций (плата со стороны реальных пользователей или арендная плата со стороны государства).

Характеристика видов ГЧП в соответствии с целями участников проектов представлена в Приложении 1.

Далее более подробно рассмотрим наиболее развернутые классификации ГЧП-проектов по целям и схемам финансирования.

Вопрос о механизмах финансирования проектов ГЧП приобретает особое значение в условиях постоянно увеличивающегося разрыва между растущими требованиями к общественным услугам и инфраструктуре, с одной стороны, и финансовыми и бюджетными ограничениями – с другой.

Финансирование проектов ГЧП традиционно осуществляется посредством сочетания денежных ресурсов из различных источников: средства частного сектора (включая международных инвесторов), средства бюджетов всех уровней, средства государственных и совместных предприятий, кредитные ресурсы финансово-кредитных организаций, средства институтов развития. Распределение финансовых обязательств между участниками ГЧП устанавливается при подписании соглашения о партнерстве и индивидуально для каждого отдельного случая.

При решении вопроса о структуре финансирования в пользу преимущественного привлечения частных инвестиций необходимо иметь в виду, что это означает снижение издержек проекта и применение более эффективных технологических и технических способов достижения цели партнерства в случае конкуренции между частными инвесторами, а также расширение возможности привлечения капитала с рынка, что может значительно ускорить строительство или реконструкцию объекта и передачу всех рисков (проектирования, строительства, эксплуатации) частному партнеру, которыми он сможет управлять эффективнее, нежели государственная компания. Однако у данной схемы есть и недостатки: [76]76
  значительная часть потенциальных пользователей данной услуги может оказаться неплатежеспособной (к примеру, не иметь возможности постоянно использовать платную дорогу), что заметно уменьшает общественную полезность созданного объекта инфраструктуры;


[Закрыть]

2) возникают дополнительные издержки в связи с введением системы приема платежей от пользователей услуги.

В случае бюджетного финансирования проектов по строительству и эксплуатации инфраструктурных объектов, т. е. когда объекты полностью финансируются из налоговых поступлений и управляются государственной компанией, возникают, как правило, следующие проблемы:

1) государство принимает на себя весь риск, связанный с проектом, хотя потенциал роста эффективности управления выше у частного инвестора;

2) отсутствие конкуренции у государственной компании приводит к завышению издержек на строительство и содержание объекта инфраструктуры и снижению качества оказываемых услуг;

3) вследствие ограниченности бюджетных средств может наблюдаться удлинение сроков строительства.

В целях минимизации недостатков схем частного и бюджетного финансирования может использоваться так называемый механизм скрытой платы, когда платежи взимаются не с самих потребителей данной услуги, а финансирование осуществляется из бюджета пропорционально количеству потребителей. Хотя и эта схема также не лишена недостатков:

– для сохранения стимулов к эффективности требуется передача как строительства, так и последующей эксплуатации объекта одному инвестору;

– проблема финансирования полностью не решается, так как в отношении многих социальных объектов по-прежнему используются бюджетные источники;

– отсутствует прямая связь между конкретными потребителями услуги и платой за нее, в результате чего сохраняется проблема доступа к общественным услугам;

– возможно искажение отчетности или привлечение потребителей с помощью рекламы и дополнительных услуг с целью увеличения перечислений из бюджета.

Как показывает международный опыт, ни собственных средств инвестора, ни бюджетных ресурсов чаще всего бывает недостаточно для реализации долгосрочных инфраструктурных проектов. В этой связи стороны соглашения прибегают к схеме финансирования проектов ГЧП посредством использования долгового капитала, хотя для реализации этой возможности должен быть развитый фондовый рынок, эффективное регулирование выпуска инфраструктурных облигаций, высокая капитализация банковской системы.

Таким образом, возможны следующие механизмы финансирования проектов ГЧП:

• механизм частного финансирования;

• механизм бюджетного финансирования;

• смешанный механизм финансирования (привлечение собственных средств двух и более партнеров);

• кредитный механизм финансирования (привлечение заемных средств);

• гибридный механизм финансирования (средства партнеров могут быть собственными в сочетании с привлеченными и заемными средствами).

Механизм частного финансирования предполагает организацию финансирования ГЧП в основном за счет средств инвестора проекта. В этом случае государство решает две проблемы: осуществляется экономия бюджетных средств и основной оперативной функцией государства становится организация текущего государственного контроля за эффективным расходованием средств предпринимательских структур. Можно выделить сферы, где максимальное привлечение частного капитала является наиболее оправданным:

– финансирование общественных благ – общей инфраструктуры, пригодной для максимально широкого числа хозяйствующих субъектов (особо следует выделить развитие транспортной системы);

– финансирование сферы образования, научных исследований, прежде всего фундаментальных, т. е. обладающих наибольшими позитивными экстерналиями и характеризующихся наиболее высоким риском, а также здравоохранение.

Основными формами бюджетного финансирования являются государственные гарантии, бюджетные субсидии, бюджетные инвестиции (в том числе в виде вклада в уставный капитал SPV), административные льготы и реже бюджетные кредиты.

Среди различных видов государственных гарантий наиболее распространенными стали[77]77
  Burger R, Tyson Karpowicz L, Delgado Coelho M. The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships. International Monetary Fund, July, 2009; Overview of Key Elements and Sample Provisions State PPP Enabling Legislation for Highway Projects. Nossaman, October, 2005; Oueiroz C. Enhancing South East Europe Road Enhancing South East Europe Road Infrastructure through Public Infrastructure through Public-Private Partnerships. South East Europe Regional Road Transport Infrastructure Safety and Funding Conference, Belgrade, November 16 Belgrade, November 16–17,2005.


[Закрыть]:

• гарантия валютного курса (обеспечивает защиту частному партнеру в случае значительного обесценения национальной валюты. Такая гарантия часто используется в тех случаях, когда частным партнером является иностранная организация);

• гарантия получения частной стороной минимального дохода (позволяет обеспечить возврат инвестиций частному партнеру и исполнить долговые обязательства);

• гарантия исполнения долговых обязательств частной стороной (полностью или частично);

• гарантия выкупа государством акций частного партнера по оговоренной цене.

Что касается бюджетных субсидий, то они могут выплачиваться либо частной стороне, либо прямым пользователям предоставляемой услуги.

В последнее время наиболее востребованным является смешанный механизм финансирования, предполагающий вовлечение в проект нескольких частных инвесторов (консорциум) при реализации комплекса мер финансовой поддержки со стороны государства.

Без использования кредитного механизма финансирования не обходится реализация практически ни одного проекта ГЧП как за рубежом, так и в России. Это обстоятельство связано как с желанием сторон разделить риски (не только между государством и коммерческой организацией-инвестором, но и кредитной бизнес-структурой), так и ограниченностью финансовых ресурсов у партнеров. Применение кредитного механизма в процессе финансирования инвестиционных проектов, реализуемых на принципах ГЧП, предусматривает получение заемных средств на долгосрочной основе от одной или нескольких кредитных организаций (возможно синдицированное кредитование) под различные формы залогового обеспечения, но преимущественно государственные гарантии и поручительства. Нередко меры государственной поддержки охватывают и субсидирование части процентной ставки по кредитам. Очевидно, что предпочтительным для государства является финансирование объектов в основном за счет собственных и привлеченных средств инвестора. Именно распределение финансовых затрат среди участников проекта с применением подходов ГЧП позволяет повысить эффективность участия государства, а именно:

1) повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках строительных контрактов;

2) передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство «под ключ»);

3) использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые определяют падение его общей экономической эффективности ниже уровня, привлекательного для частных инвестиций (софинансирование);

4) перенос расходов бюджета по финансированию результатов капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта, эксплуатируемого в интересах государственных нужд, в рассрочку;

5) передача инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);

6) повышение эффективности подготовки инвестиционных проектов на условиях ГЧП органами государственного и муниципального управления.

Распределение финансовых затрат между государством и частным бизнесом тоже влияет на выбор самого типа контракта (рис. 2.1)[78]78
  Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission «Encouraging Public Private Partnership. Optional Reform. Under JNNURM», India: http://jnnurm.nic.in/n urmudweb/Reforms/Primer. htm


[Закрыть].

Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов всех участников, при этом мотивация сторон сильно различается: государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам, в то время как частный бизнес ориентирован на устойчивое получение доходов от проектов и рост прибыли.

Вопросы распределения прибылей и затрат являются важнейшей составляющей любого соглашения о партнерстве, так как позволяют идентифицировать финансовые права и обязательства сторон, определить доходность на вложенные участниками проекта капиталы.

Анализ мировой практики организации ГЧП свидетельствует о том, что все стороны должны участвовать в распределении финансовой выгоды от реализованного проекта, причем по формуле, утвержденной до подписания соглашения. Общий подход в распределении прибыли между партнерами сводится к тому, что оно должно производиться согласно процентному соотношению инвестиционных затрат участников договора в рамках ГЧП.

Рис. 2.1. Ранжирование моделей ГЧП по уровню вовлеченности частной стороны в реализацию проекта

Важным вопросом при распределении прибыли и затрат между участниками партнерства является механизм получения дохода частным партнером.

Можно выделить два основных механизма возврата инвестиций частному сектору:

– плата непосредственных пользователей возведенного объекта (например, в случае платной автомагистрали – плата за проезд 1 км, взимаемая с одного транспортного средства);

– арендная плата, взимаемая частной стороной с государства (или так называемая скрытая оплата). В данном случае за пользование объектом платят не реальные потребители, а выделяется соответствующая сумма из государственного/регионального бюджета. Второй механизм возврата инвестиций частному сектору часто используется в развивающихся странах, где способность непосредственных потребителей оплачивать пользование объектом достаточно ограничена.

Система прямых пользовательских сборов предполагает, что концессионер создает некий инфраструктурный объект и получает в целях возмещения расходов на его строительство право взимать платежи с пользователей[79]79
  Следует отметить, что система пользовательских сборов может использоваться не только в концессиях. Например, в Норвегии система прямых пользовательских платежей используется на некоторых инфраструктурных объектах, возведенных государством. В этой стране существует 26 частных компаний, которые ответственны исключительно за сбор платежей с пользователей дорог, в то время как местная дорожная администрация ответственна за проектирование, строительство и техническое обслуживание объекта. Однако в основном эта система используется в инфраструктурных концессиях.


[Закрыть]. Если частная сторона получает доход от арендной платы, выплачиваемой государством, то существует ряд особенностей осуществления платежей в рамках механизма ГЧП[80]80
  Public Private Partnership Handbook. Singapore, Ministry of finance, October, 2004.


[Закрыть]:

а) государственная сторона не оплатит расходы частному сектору до тех пор, пока создаваемый объект не будет готов к эксплуатации (например, в проектах по очистке воды государство не оплатит проект до тех пор, пока не будет обеспечена подача воды оговоренного качества);

б) платежный механизм должен иметь стимулирующую основу, предполагающую дальнейшее повышение эффективности выполнения работ частной стороной;

в) платежи со стороны государства не должны быть связаны с инвестициями самого исполнителя-частного партнера (например, с расходами на материалы или рабочую силу).

Система компенсации инвестиционных расходов частного партнера, основанная на получении возмещений из бюджета, чаще всего уже четко прописывает величину его доходов, а значит, и размер остающейся у него прибыли. Причем в случае компенсации расходов частного бизнеса за счет бюджета источником финансирования инфраструктурного проекта являются средства всех налогоплательщиков, независимо от факта использования или неиспользования ими данного объекта. Также возможен вариант, когда государственный сектор самостоятельно собирает с пользователей платежи и затем оплачивает услуги частного сектора по соглашению.

При этом нельзя выделить оптимальный вариант возврата инвестиций. Например, применительно к дорожным проектам, если государство ставит своей целью перенести все или значительную часть издержек по строительству новой дороги на прямых пользователей, то плата за проезд, взимаемая с пользователей, будет оптимальным платежным механизмом. Если же цель государства состоит в снижении перегруженности дорог, то предпочтительнее будет арендная плата на основе коэффициента использования дороги, и в этом случае частный партнер, эксплуатирующий дорогу, заинтересован в максимальном снижении заторов на дорогах путем более эффективного планирования ремонта, быстрого реагирования на погодные условия и т. д. Иногда платежи частной стороне зависят от уровня аварийности на дороге, что стимулирует бизнес более качественно проводить ремонт покрытия, лучше освещать дороги[81]81
  European Investment Bank «The EIB’s role in Public-Private Partnerships (PPPs)». 15 July, 2004: http://www.eib.europa.eu/attachments/thematic/eib ppp en. pdf


[Закрыть]. В мире также достаточно распространены смешанные системы, при которых из бюджета полностью или частично покрываются издержки, не покрытые за счет прямых пользовательских сборов.

Таким образом, существует большое разнообразие схем финансирования, распределения прибылей и затрат по проектам ГЧП, со своими слабыми и сильными сторонами и рисками, и проводить их сравнительный анализ в рамках данной работы не представляется необходимым.

С учетом обстоятельства, что в инновационной сфере частные инвестиции являются одним из значимых факторов развития инноваций, представляется целесообразным в следующем разделе рассмотреть преимущества и недостатки использования принципов ГЧП при организации инвестиционной деятельности.

2.5. Выявление преимуществ и недостатков использования механизмов ГЧП для государства и бизнеса

Основными преимуществами ГЧП для государства является то, что данный механизм позволяет[82]82
  International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The International Experience and Perspective». Conference Report, February 5–6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi; «Public Private Partnership Handbook». Singapore, Ministry of finance, October, 2004; Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference, 2009; Азиатский банк развития «Руководство по партнерству государственного и частного секторов», Филиппины, 2008: www.adb.org; Nikolic I.A., Maikisch Н. Public-Private Partnerships and Collaboration in the Health Sector. An Overview with Case Studies from Recent European Experience. World Bank, October, 2006; World Bank (The Institute for Public-Private Partnerships) «Public-Private Partnerships in e-government: knowledge map». June, 2009.


[Закрыть]:

а) выработать политику стимулирования экономики. В данном случае необходимо сделать акцент на длительности реализации проектов ГЧП, поскольку именно ввиду долгосрочности договорных отношений государство может формировать стратегии развития страны и регионов в отношении развития приоритетных секторов экономики (от здравоохранения до сельского хозяйства и охраны окружающей среды), повышения качества жизни населения, мобилизации внутренних и привлечения иностранных инвестиций. Кроме того, развитие механизмов ГЧП позволяет усилить конкуренцию между экономическими субъектами и тем самым становится привлекательным для инновационных предприятий;

б) осуществить распределение совокупного риска и ответственности между партнерами. С одной стороны, здесь подразумевается распределение риска между государственным и частным секторами: на государство, как правило, полностью возлагается законодательный риск и риск, связанный с разработкой эффективного плана реализации проекта, частично – инфляционный и риск форс-мажорных обстоятельств, большинство других видов риска возлагается на частный сектор[83]83
  American Public Transportation Assosiation «Public-Private Partnerships Leading Transit in a New Age», 2006–2007.


[Закрыть]. С другой стороны, для реализации особо крупных и многофункциональных проектов привлекается не один, а несколько частных партнеров, поэтому они могут нести либо коллективную ответственность за весь комплекс работ, либо частную ответственность за конкретный вид работ: проектирование, эксплуатацию, управление возведенными объектами; проведение научных исследований или инновационных разработок;

в) внедрить и эффективно использовать современные методы управления государственной собственностью, поскольку менеджмент частного бизнеса обладает необходимыми навыками и опытом в вопросах управления активами, а именно: в сфере мобилизации избыточных активов, повышения коэффициента использования государственных фондов и т. д.;

г) удерживать и улучшать фокусирование на основных обязанностях государственного сектора, таких как регулирование и надзор, после передачи операционных ролей эффективным операторам частного сектора;

д) сократить государственные капитальные инвестиции, т. е. расходную часть бюджета. Таким образом, у государства появляется возможность направить высвободившиеся государственные средства в другие приоритетные сферы;

е) сократить период возведения инфраструктурного объекта. В данном случае в качестве примера можно привести процесс создания инфраструктуры поддержки инновационной деятельности[84]84
  Подробнее об опыте участия государства и бизнеса по формированию инфраструктуры поддержки в различных странах мира см. п. 2.7.


[Закрыть], а также подготовку к международным олимпиадам, когда необходимо всего за несколько лет построить не только различные спортивные объекты, но и улучшить транспортную инфраструктуру и сообщение, ввести в эксплуатацию гостиничные комплексы и т. д. В противоположность ГЧП традиционные государственные закупки в некоторых странах часто характеризуются именно задержками в строительстве объектов[85]85
  European Investment Bank «The EIB’s role in Public-Private Partnerships (PPPs)», 15 July 2004: http://www.eib.europa.eu/attachments/thematic/eib_ ppp en. pdf;


[Закрыть];

ж) повысить эффективность распределения затрат в течение всего жизненного цикла объекта: государство имеет возможность стимулировать увеличение первоначальных капитальных затрат со стороны частного сектора и снижение расходов в период эксплуатации и управления объектом[86]86
  Nees K. Public-Private Partnerships. Jacobs, Urban Land Institute Annual Meeting, 2008; European Investment Bank «The EIB’s role in Public-Private Partnerships (PPPs)», 15 July 2004: http://www.eib.europa.eu/attachments/t hematic/eib ppp en. pdf Safety and Funding Conference, Belgrade, November 16 Belgrade, November 16–17, 200517, 2005; Calabrese D. Strategic Communication for Privatization, Public-Private Partnerships, and Private Participation in Infrastructure Projects. World Bank Working Paper No. 139, March 2008.


[Закрыть];

и) создать новые рабочие места, снижая уровень безработицы в стране. Кроме того, участие в проектах ГЧП позволяет работникам повысить уровень квалификации: на практике частный сектор нередко нанимает работников государственного сектора, которые обладают определенными навыками осуществления формальных процедур и знаниями в области законодательства, а работники в свою очередь имеют возможность получить практический опыт управления частным капиталом. Кроме того, это позволяет государству сократить количество рабочих мест в государственных структурах, которые финансируются из бюджета;

к) снижать уровень коррупции в особо чувствительных секторах экономики ввиду открытости информации о соглашениях ГЧП и постоянного мониторинга реализации проекта[87]87
  Oueiroz C. Enhancing South East Europe Road Enhancing South East Europe Road Infrastructure through Public Infrastructure through Public-Private Partnerships. South East Europe Regional Road Transport Infrastructure


[Закрыть].

Для частного сектора участие в реализации проектов ГЧП[88]88
  Азиатский банк развития «Руководство по партнерству государственного и частного секторов». Филиппины, 2008: www.adb.org; Hearne R. Origins, Development and Outcomes of Public Private Partnerships in Ireland: The Case of PPPs in Social Housing Regeneration. Combat Poverty Agency, Working Paper Series 09/07, November 2009.


[Закрыть]:

а) является потенциальным направлением долгосрочного устойчивого развития бизнеса;

б) позволяет реализовать инновационный потенциал и передовые технологии при государственной поддержке[89]89
  Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission «Encouraging Public Private Partnership. Optional Reform. Under JNNURM», India: http://jnnurm.nic.in/n urmudweb/Reforms/Primer. htm и упрощение некоторых формальных процедур (регистрация, лицензирование и т. д.);


[Закрыть]. Невысокая степень вовлеченности государства в строительные проекты позволяет частному сектору активнее использовать инновационные решения и создавать конкурентные преимущества в соответствии с рыночным спросом. При этом у компании появляется возможность не только воспринимать и использовать нововведения других компаний при реализации подобных проектов, но и самостоятельно вырабатывать улучшающие изменения и новые ценности. Это является важным конкурентным преимуществом в определенной сфере деятельности. Как правило, партнеры по бизнесу, общество и государство всегда меняют отношение к предприятию на более позитивное, если оно становится инновационно восприимчивым, т. е. улучшается имидж компании;

в) означает доступ к общественным ресурсам и активам. Данное преимущество означает как доступ к некоторым материальным активам, например, к определенным категориям земель, недрам, и нематериальным активам, которые всегда находятся в собственности государства, так

г) дает возможность получения гарантированных денежных потоков в долгосрочной перспективе, что находит отражение в высоком и стабильном уровне рентабельности инвестиций. Здесь также следует упомянуть так называемый синергетический эффект, когда объединение потенциала всех сторон проекта позволяет получить большую выгоду, чем каждая сторона могла бы получить в отдельности.

Однако механизм ГЧП не является панацеей от всех «инфраструктурных пробелов»[90]90
  Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission «Encouraging Public Private Partnership. Optional Reform. Under JNNURM», India: http://jnnurm.nic.in/n urmudweb/Reforms/Primer. htm


[Закрыть]. Это всего лишь один из инструментов, которым государство может воспользоваться в каждом конкретном случае для развития инфраструктуры или других сфер общественной деятельности. Получение всеми сторонами перечисленных выгод и преимуществ при реализации проектов ГЧП зависит от того, насколько хорошо проработан механизм регулирования этих соглашений, государственного контроля за соблюдением всех требований договоров с частной стороной и т. д. Основными препятствиями, снижающими темпы развития ГЧП, называют следующие причины [91]91
  Spielman D.J., Grebmer K. Public-private partnerships in agricultural research: an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural research. International Food Policy Research Institute, Washington, USA, 2004.


[Закрыть]:

– государственный и частный секторы имеют принципиально разные стимулы для участия в совместных проектах;

– государству и частному бизнесу сложно адекватно учитывать и минимизировать прямые и косвенные издержки для реализации совместных инвестиций;

– развитию взаимоотношений препятствует устойчивое негативное представление друг о друге;

– стороны ограничены в применении современных организационных механизмов для снижения межотраслевой конкуренции за ключевые активы и ресурсы;

– развитию взаимоотношений препятствует ограниченный доступ к информации об успешных моделях сотрудничества.

Основными недостатками ГЧП для государства, как отмечают некоторые эксперты, являются следующие моменты[92]92
  World Bank «Understanding the fiscal effects of public-private partnerships», Briefing note for APEC meeting, 07.04.2008: http://siteresources.worldbank. org/INTDEBTDEPT/Resources/468980-1207588563500/4864698-1207588597 197/APECIrwin. pdf; Hodge G.A. Risks in Public-Private Partnerships: Shifting, Sharing or Shirking? The Asia Pacific Journal of Public Administration Vol 26, № 2 (DECEMBER 2004); Marques R.C. (Technical University of Lisbon), Berg S. V. (University of Florida). Public-Private Partnership Contracts: A Tale of Two Cities with Different Contractual Arrangements. January 6, 2010.


[Закрыть]:

1) потенциально возможна реализация сценария, при котором в долгосрочной перспективе государство осуществляет суммарные платежи (с учетом капитального гранта, субсидий (например, для поддержания величины пользовательских сборов на низком уровне), гарантий и т. п.) частному сектору, превышающие стоимость строительства исключительно за счет бюджетных средств;

2) принадлежащее государственной власти право распоряжения созданным инфраструктурным объектом ограничено, а следовательно, государство теряет часть контрольных и регулирующих функций;

3) государство несет определенные дополнительные расходы по отбору частных партнеров, проведению дальнейшего контроля за реализацией проекта в рамках ГЧП (например, финансирование деятельности конкурсных комиссий, рабочих групп по мониторингу и контролю за строительством и эксплуатацией объекта и т. д.);

4) риск выбора не соответствующего всем предъявленным требованиям частного партнера (в части компетенций, опыта и доступных ресурсов). Это может привести к нарушению сроков выполнения работ, созданию объектов и оказанию услуг ненадлежащего качества, а следовательно, к технологическим авариям, эксплуатационным проблемам и неудовлетворенности со стороны конечных потребителей.

Для частного сектора сдерживающими факторами являются:

1) формальное закрепление права собственности на материальные или нематериальные активы за государством. Для компании это может означать, что, например, данный объект не учитывается в общей сумме ее активов, не может служить в качестве залогового обеспечения перед кредиторами;

2) большая степень риска и ответственности за реализуемый объект по сравнению с традиционными государственными заказами (например, частный сектор несет полную ответственность за соблюдение срока сдачи объекта в эксплуатацию, поэтому малейшие нарушения в графике проведения работ непременно ведут к штрафным санкциям)[93]93
  Approach paper on defining Public Private Partnerships. Government of India, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs, Discussion Note, February 2010.


[Закрыть];

3) вероятность затягивания переговоров с государственной стороной [94]94
  Oueiroz C. Enhancing South East Europe Road Enhancing South East Europe Road Infrastructure through Public Infrastructure through Public-Private Partnerships. South East Europe Regional Road Transport Infrastructure Safety and Funding Conference, Belgrade, November 16 Belgrade, November 16–17, 2005.


[Закрыть];

4) политические и законодательные риски, в особенности в странах с неразвитой законодательной базой в сфере ГЧП, связанные с потенциальным конфликтом интересов представителей власти и общественности и частных инвесторов;

5) бюрократические преграды при согласовании проектной документации и получении необходимых разрешений и согласований, в особенности в части экологических требований[95]95
  Khanom N.A. Conceptual Issues in Defining Public Private Partnerships. University of Canberra, Paper For Asian Business Research Conference, 2009.


[Закрыть].