Текст книги "Парламентаризм как фактор легитимности политической власти в современной России"

В качестве критериев для выделения этапов и выявления исторических форм парламентаризма предлагается установить: наличие и степень внедрения принципа разделения властей в систему управления государством; статус и значимость законов в обществе; наличие, место и роль свободно избранного законодательного (представительного) органа в системе властей; наличие упорядоченной системы формирования законодательного (представительного) органа; наличие свободных организаций, объединений, способных агрегировать интересы различных социальных групп общества.

На основе вышеперечисленных критериев в становлении и развитии парламентаризма мы выделяем четыре эпохи, позволяющие впоследствии выявить четыре исторических формы. Это эпохи протопарламентаризма, сословно-представительного парламентаризма, буржуазного парламентаризма, современного парламентаризма.

Первый исторический этап охватывает период с древнейших времен до XII в. Он характеризуется как эпоха протопарламентаризма, где зарождаются предпосылки появления парламентаризма, вытекающие из стремления защиты частных интересов членов племени, а впоследствии и правящей группы. Прообраз парламентаризма выражается в наличии совета старейшин, собраний племени и др., в состав которых делегировались самые уважаемые представители племени, группы. Как считал К. Шмитт, «изначальное оправдание парламента заключалось в соображении внешней быстроты в решении проблем, поскольку трудно было представить возможность сбора народа в реальной совокупности и опрашивать всех для принятия решения. Поэтому разумней было создать орган, состоящий из доверенных людей, а это и есть парламент»2828
  Шмитт К. Политическая теология. М.: КАНОН-пресс-Ц, 2000. С. 183.


[Закрыть]. В эту эпоху законодательный процесс в древнейших государствах имел ряд особенностей. До середины I тысячелетия до н. э. эти государства еще не были знакомы с законодательным процессом в современном его понимании. Роль законов в обществе выполняли указы правителей, законодательство носило исключительно авторитарный характер, и было прерогативой правителей. Немаловажная роль в разработке правовых норм принадлежала жрецам, которые обожествляли власть фараонов, царей и таким образом легитимизировали власть правителей. Древнейший институт законотворчества также не отличался стабильностью, для него были характерны своеволие правителей, отсутствие преемственности в нормотворчестве. Законы, принятые одним правителем, отменялись после его смерти, взамен появлялись новые нормы, которые часто коренным образом меняли структуру государственных органов власти, иногда даже систему государственного устройства.

Середина I тысячелетия до н. э. – это эпоха зарождения новой системы политической власти, основанной на демократических началах. В античной Греции и Древнем Риме появляются народные собрания, на практике реализуется принцип разделения властей по функциональному признаку. Впервые в структуре власти законодательная власть выделяется в самостоятельную ветвь.

Появление законодательных органов власти в античном мире было продиктовано особенностями экономического развития этих обществ. Отсутствие крепостных форм зависимости в городском и сельском хозяйстве способствовало повышению производительности труда, развитию товарного производства, торговли, судостроения. Эти факторы постепенно усиливали значение простого народа – демоса, занятого в сфере производства товаров и услуг. Однако демосу противостояла аристократия – эвпатриды, сохранившие по родовым традициям за собой социально-политические и экономические преимущества. Сложная структура социума и отношений в нем привела к необходимости урегулирования судебных дел, имущественных споров не по канонам родовых обычаев, а по установленным, общественно одобряемым формализованным правилам, т. е. законам.

Важную роль в становлении законодательной власти в античной Греции, безусловно, сыграли реформы Солона. Они преследовали цели стабилизации общества, создания условий для устойчивого экономического и культурного развития греческого государства. Солон ввел в конституцию новый, чуждый родоплеменной общине, революционный по своему содержанию имущественный принцип, открывавший дорогу к власти зажиточным гражданам.

Эта мера была не единственной в программе реформ Солона. По замыслу реформатора демократизации греческого общества должно было способствовать также создание нового органа – Совета четырехсот, который должен был ограничить в правах аристократическое учреждение – ареопаг и стать высшим органом государственной власти.

Реформы Клисфена завершили процесс демократизации греческого общества. При нем окончательно было покончено с родовыми привилегиями аристократии, ареопаг превратился в судебный орган, разбирающий дела только уголовного характера, не затрагивающие имущественные отношения. Таким образом, Афины превратились в демократическое государство с разделением властей при верховенстве народного собрания.

Реализация в античном мире принципа разделения властей была важным, но еще недостаточным условием для зарождения и становления парламентаризма, что убедительно доказала дальнейшая судьба государств античной Греции и Древнего Рима, где былые достижения демократического развития были утеряны, и на смену республиканскому строю пришли различные формы диктатуры и тирании.

Мощным импульсом для развития парламентаризма послужили процессы государствообразования и экономического развития в раннефеодальных обществах. Эта эпоха характеризуется расширением территорий государств, разрастанием масштабов и усложнением экономических отношений, ростом товаропроизводства, увеличением товарообмена, интенсификацией международной деятельности государств и др. Эти и другие аспекты жизни средневековых обществ остро ставили вопрос о необходимости создания соответствующего органа государственной власти, который мог бы установить единые и обязательные правила для всех участников общественной жизни.

В XII в. первые парламентские учреждения начали появляться в Англии, позднее аналогичные органы зародились во Франции и Испании. Организационной формой этих органов были сходы, народные собрания, которые собирались достаточно регулярно. На них обсуждались проблемы местного характера. По мере становления и укрепления этих органов расширяется и круг их полномочий и компетенций, появляется масштабность обсуждаемых проблем, решаются вопросы войны и мира и т. д. Эти формы народовластия еще нельзя рассматривать в качестве парламента, но в них уже содержится его прообраз, который со временем переродится в парламент.

Рассмотрев институциональный аспект эпохи протопарламентаризма, перейдем к идейно-теоретической составляющей этого периода. Историческая ретроспектива такова: первичное отражение идеи парламентаризма находят в рамках концепции представительного правления, которая прослеживается в трудах античных мыслителей – Протагора, Анаксагора, Перикла, Демосфена, Платона, Аристотеля, Цицерона. Выдающиеся мыслители Древности по-разному подходили к пониманию данной проблемы, однако они предлагали включать институты представительства в качестве неотъемлемого элемента в государственный аппарат. Необходимость функционирования представительных институтов объяснялась теоретическими моделями поиска оптимальных форм организации полисов. К тому же обращение к обширному эмпирическому материалу позволяло античным философам проводить сравнительный анализ полисных систем прошлого и настоящего, «причем в более позднее время в качестве некоего эталона, точки отсчета народного представительства стала Римская республика»2929
  Мул С. Н. Социально-исторические условия и концептуальные основания российского парламентаризма: автореф. дис. … канд. юрид. наук [Электронный ресурс]. URL: // http://law.edu.ru (дата обращения: 02.07.2014).


[Закрыть]. Однако впоследствии на протяжении нескольких веков политико-правовые воззрения на природу народного представительства концептуально не менялись, но в то же время необходимо отметить, что идейно-практическое наследие Античности стало основой для появления других форм народовластия, которые явились историческим прообразом западноевропейского средневекового парламента.

Второй этап в становлении парламентаризма охватывает период с начала XIII в. и до середины XVII в.

Средневековое общество отличалось множественностью форм собственности и базировалось на сословно-корпоративной частной собственности. Общество состояло из различных корпораций, которые имели свой частный интерес и нуждались в правовой защите. Возникшие противоречия и разногласия в обществе требовали урегулирования, и парламент оказался силой, способной брать на себя такую ответственность. Начиная с этого времени, парламентские учреждения приобретают статус значимого государственного органа. Постепенно они превращаются в единый центр по принятию важных политических решений, и с этого времени можно говорить о такой форме средневекового парламентаризма, как сословно-представительный парламентаризм.

С середины XII в. понятие «парламент» употреблялось в значении совещания по важным государственным делам. Тогда же он рассматривался как совещание узкого круга лиц при короле, но с расширением состава участников приобрел статус и значение совещания представителей городских сословий с обширными полномочиями, и с этого времени определяется как регулярно собираемое представительное совещание по государственным делам.

Великую хартию вольностей, подписанную в 1215 г. Иоанном Безземельным, можно считать важной вехой в зарождении английского парламента. Появление данного документа стало следствием политической нестабильности, переживаемой английским обществом в ту эпоху. Во избежание дальнейшей эскалации напряженности король был вынужден сделать уступки в пользу дворянства и некоторой части состоятельных подданных и согласился на создание коллегиального органа, который с 1265 г. стал называться парламентом. Парламент с конца XIII в. стал постоянно действующим органом, и его устойчивость усилилась с XV в. с признанием неприкосновенности его членов.

Окончательное признание парламента в качестве периодически созываемого органа государственной власти относится к 1689 г., когда был принят Билль о правах. Этот документ гарантировал представительное правление и устанавливал ряд запретов на действия короля в отношении парламента. Отныне королю запрещалось приостанавливать действие принятых законов, изымать положения, статьи из законов, единолично решать вопросы налогообложения, угрожать суверенитету парламента, вмешиваться в выборный процесс и нарушать внутренний регламент работы парламента.

XVI–XVII вв. можно назвать эпохой шествия сословно-представительного парламентаризма по Европе. В ряде стран континента создаются сословно-представительные органы с совещательными функциями при монархе – Генеральные штаты во Франции, Генеральные кортесы в Испании, Боярская дума и Земский собор в России.

Зарождение парламентских учреждений в политической системе ряда европейских стран было обусловлено глобальными изменениями, вызванными появлением и ростом в рамках феодализма элементов капиталистических отношений. Новый капиталистический уклад пронизывал все сферы общественной жизни. Он инициировал трансформацию форм государственного устройства, ускорял процесс подъема национального самосознания, создавал условия для дальнейшего роста самостоятельности отдельных национальных и многонациональных государств, вел к разрушению старых европейских универсалистских связей, основанных на единстве духовной и политической власти папства. Западная Европа встала на путь отказа от идеологической мотивации существования государства через его принадлежность к единому католическому миру. В политике властей отчетливо проявилась тенденция к оформлению самодостаточных национальных государств. Отзывом на эти процессы стало стремление философов Средневековья к осмыслению сущности государства и появление новых политико-правовых учений.

Таким образом, второй этап в развитии и становлении парламентаризма характеризуется важными изменениями. Во-первых, продолжается процесс консолидации сословий, выражающийся в укреплении их позиций, осознании своих интересов и стремлении принять участие в делах управления государством с целью защиты корпоративных интересов; во-вторых, высшая власть попрежнему носит централизованный характер, принцип разделения властей на практике не реализуется; в-третьих, в политической системе некоторых европейских стран появляются сословно-представительные органы власти, подобие парламентских учреждений, ставящие задачу ограничения власти монарха; в-четвертых, впервые вводится принцип обязательности соблюдения законов всеми членами общества, включая и правителей.

Третий этап охватывает не менее значительный отрезок времени с конца XVII в. и до XIX в. включительно. Он характеризуется становлением буржуазного парламентаризма в условиях зарождения и развития новой капиталистической системы.

Органы сословного представительства в условиях развития абсолютизма постепенно утратили свои прежние позиции. В указанный период происходит слияние сословно-представительных органов с государственным аппаратом абсолютизма. Эти процессы и изменения были отражением особенностей социальной структуры общества, появлением в ней нарождающейся буржуазии с ее экономическими интересами. Новые капиталистические отношения требовали соответствующих форм государственной власти. Буржуазия, мелкое и среднее дворянство, чьи экономические интересы во многом совпадали, начинают представлять на политической арене принципиально новую силу. Постепенно, с возрастанием экономической мощи буржуазия и дворянство превратились во влиятельную силу, которую государство уже не могло игнорировать. Возросшая роль буржуазно-дворянских элементов в политической жизни привела к изменению форм государственной власти. Изменения затронули и парламентские учреждения, которые наполнялись новым содержанием. В частности, в Англии за парламентом был закреплен принцип верховенства в системе властей. Этот этап характеризуется и появлением протопартий парламентского типа. Например, в Англии результатом политической активности земельной аристократии и молодой буржуазии стало появление двух парламентских группировок: «виги», предшественницы либеральной партии, выражающей интересы представителей крупной буржуазии и земледельцев-аристократов, и «тори», предшественницы партии консерваторов, которая была ориентирована на выражение интересов в основном среднепоместных сквайеров-помещиков.

Отличительной особенностью этого этапа является и стремление философов, политических деятелей к теоретическому осмыслению феномена парламентаризма. В этом отношении значимую ценность представляет наследие Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. – Л. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, авторов американской конституции 1787 г. и др.

В данных трудах выделены и обоснованы первостепенные идеи представительства народа в законотворчестве, концепции власти и политики, теории общественного договора происхождения государства. Значительное внимание в этих трудах уделено анализу феномена законодательной власти и идее разделения властей, которая получила свое философско-правовое обоснование и превратилась в стройную систему. В это же время делается вывод о взаимосвязи и взаимообусловленности народного представительства с законодательной деятельностью; утверждается принцип верховенства парламентских учреждений в системе органов государственной власти.

Идеи просветителей получили дальнейшее развитие в трудах И. Бентама, И. Канта, Дж. Ст. Милля, А. Токвиля и др. В центре их внимания стояли проблемы развития демократии в различных обществах, совершенствования парламентских учреждений и процедур. Несмотря на расхождения во взглядах, по многим основополагающим моментам они были единого мнения. В обобщенном виде эти взгляды можно сформулировать следующим образом: источником власти является народ, и верховная власть принадлежит ему; реализация права народа на власть осуществляется через его участие в принятии конституции, в рамках которой определяются характер и форма власти; перед законом все равны, в том числе и монарх, который подчиняется законам, как и любой человек; отрицается принцип божественной природы монаршей власти; законы принимаются с учетом мнения большинства; политический строй определяется исходя из интересов и потребностей людей, у которых есть право изменить существующий политический строй в том случае, если он их не удовлетворяет; реализация политической власти должна быть основана на принципе ее разделения на несколько ветвей, законодательная власть формируется из представителей народа, которые избираются на прямых выборах;

главные функции законодательной власти должны заключаться в принятии законов и контроле за их исполнением.

Череда буржуазных революций, ликвидировавших феодальные производственные отношения и феодальные государства, вывела на политическую сцену новую господствующую силу в лице буржуазии, которая ставила вопросы о формах государства, о своем участии в процессе управления государством. Именно с этого момента можно говорить о зарождении буржуазного парламентаризма, характеризуемого как система организации государственной власти, основанной на разделении властей с приоритетной ролью парламента в системе властей.

Окончательное формирование парламента как важного государственного института относится к XIX в. С появлением избирательного закона создается правовая база для проведения регулярных парламентских выборов. С этого времени парламент приобретает статус органа по принятию законов и становится единственным источником законотворчества. Формируются парламентские институты, разрабатываются процедурные моменты законодательного процесса, определяется статус члена парламента, определяются взаимоотношения с исполнительной властью, политическими партиями и средствами массовой информации. В некоторых странах парламентские учреждения наделяются правом законодательной инициативы, приобретают право внесения поправок в правительственные законопроекты и контроля над правительством, устанавливается система денежного вознаграждения депутатов, вводится принцип свободы и неответственности за критику деятельности правительства. Непременным элементом парламентской системы признается партийно-политическая оппозиция.

Однако XIX столетие не стало эпохой триумфа парламентаризма. В странах Западной Европы и США наблюдается тенденция вырождения сущности парламента, его отхода от первичных идеалов народного представительства и почти полного отрыва депутатов от своих избирателей. Все эти факторы приводили к падению авторитета парламента, превращению его в дискуссионный клуб, не способный к принятию важных политических решений. Затяжной кризис парламентаризма по стечению обстоятельств совпал с активизацией борьбы народных масс за свои права.

Выступления народных масс приобретали масштабный характер, мишенью их, кроме исполнительной власти, становится и парламент. Массы заявляли о своих претензиях на власть и пытались навязать собственную волю членам парламентов и правительств. По оценке французского государствоведа М. Гунеля, порой казалось, что парламентская форма народовластия может быть сметена под напором масс3030
  См.: Гунель М. Введение в публичное право. М.: Норма, 1995. С. 97.


[Закрыть]. Результатом политической активности народных масс стал вынужденный компромисс со стороны властей, выражающийся в появлении института референдумов, народного вето. Эти меры существенно увеличивали возможность участия широких масс в политических процессах и создавали реальные рычаги воздействия с их стороны на органы власти.

Становление парламентаризма не может быть оценено как шаблонный процесс, в разных странах, в зависимости от конкретных условий, он имел свою специфику. Средневековые сословно-представительные органы под напором буржуазных революций перестали функционировать. На политической арене появились новые социальные силы, наличие которых предполагало трансформацию общественных отношений, государственного строя. И эти изменения в большинстве случаев стали итогом компромисса между буржуазией и официальной властью.

Этап становления буржуазного парламентаризма также характеризуется зарождением в странах Западной Европы и США политических партий и утверждением избирательного права, которым первоначально наделялась только мужская часть населения. Также получает широкое распространение идея реализации концепции разделения властей на практике, закон признается проявлением народной воли, законодательная деятельность считается правом собрания представителей от народа.

Таким образом, эволюцию парламентаризма, его переход от одной стадии к другой обусловливают происходящие в обществе политические, социально-экономические, культурно-духовные изменения. Парламентаризм всегда отражает состояние общественных отношений и соответствует требованиям социума. Поскольку парламентаризм – феномен исторический, то в его развитии прослеживается закономерность, выражающаяся в том, что этот институт, реализовав на определенном этапе свой исторический потенциал, создает предпосылки для перехода в качественно иное состояние, которое должно характеризоваться новым содержанием и формами институционализации.

Немаловажную роль в развитии парламентаризма сыграл синтез теории и практики парламентской деятельности, который впоследствии привел к появлению зрелых форм современного парламентаризма, классифицируемого нами как четвертый этап в процессе его становления.

Данный этап охватывает ХХ столетие и характеризуется повсеместным распространением парламентаризма, совершенствованием парламентских учреждений, внедрением в политическую систему общества ведущих элементов парламентаризма. В большинстве стран Запада на современном этапе при формировании государственной власти за основу берется принцип разделения властей. Существенно возрастает роль парламентов в процессе управления государственными делами, активными субъектами политического процесса становятся политические партии, все слои населения, кроме лиц, признанных недееспособными в установленном законом порядке, наделяются избирательным правом. После Второй мировой войны парламенты повсеместно становятся общепризнанным институтом. Парламентские учреждения начинают играть значимую роль в жизни общества, степень их зрелости становится индикатором для оценки уровня развития демократии. Парламентские институты в обществе становятся консолидирующей силой, их взаимодействие с другими ветвями и институтами власти приобретает значение определяющего фактора развития государственности. Парламенты становятся важным связующим звеном в межгосударственных отношениях, происходит их тесная интеграция, появляются новые международные межпарламентские структуры, решающие проблемы мирного сосуществования суверенных государств.

Современный парламентаризм отличается от своих классических форм и складывался поэтапно. Его внутреннее содержание изменилось с трансформацией идеи народного представительства в партийное представительство и переходом от системы избирательных цензов к всеобщему избирательному праву, а теоретическим осмыслением этого процесса стала концепция плебисцитарной партийной демократии М. Вебера.

Новый подход к представительству интересов подразумевал реализацию права участия народа в государственном управлении не через каналы прямой демократии, а посредством выборов своих представителей в парламентские учреждения. Такой подход предполагает наличие посредника между обществом и властью. Роль посредника должны брать на себя политические партии, чье значение в политической жизни общества, как показала практика, возросло многократно и привело к росту популистских настроений.

Реализация концепции партийной демократии в западноевропейских странах наглядно свидетельствует о кризисе классического парламентаризма, и в то же время продвижение этой концепции стало значительным шагом в становлении института политических партий. Во второй половине ХХ в. была предложена альтернатива плебисцитарной демократии, получившая название рационализированного парламентаризма, которая довольно успешно была реализована во Франции в эпоху Ш. де Голля.

В ХХ в. теория и практика парламентаризма развивались по двум принципиально отличающимся друг от друга направлениям: на Западе – теоретическое осмысление феномена народного представительства с различных позиций, создание и совершенствование системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных ветвей власти, в Советском Союзе – централизация власти, возвышение роли партии, концентрация власти в партийных органах, наделение управленческими функциями партийных, советских, судебных органов, профсоюзных и других общественных организаций при обязательном партийном контроле.

Таким образом, и в ХХ столетии развитие парламентаризма не было однолинейным. История минувшего века знает немало примеров, когда взаимоотношения парламентаризма с исполнительной властью становились деструктивными, а в ряде случаев существование и перспективы развития парламентаризма даже ставились под сомнение. Но главным итогом многолетней борьбы двух ветвей власти стало взаимное усиление, которое предполагало совершенствование механизма их взаимодействия. В целом анализ эволюции парламентаризма показывает, что этот исторический феномен находится в постоянном развитии и кризисные явления стимулируют поиски новых моделей государственного правления.

Итак, в качестве итогов и выводов данного подраздела выделим следующие положения:

1. Парламентаризм – феномен исторический, поэтому дать его универсальную дефиницию невозможно. Для решения исследовательских задач в рамках данной монографии будет целесообразно определить парламентаризм как систему институтов, норм и практик, обеспечивающих представительство интересов групп населения в законодательных органах власти.

2. Традиционно в современной научной литературе выделяют три этапа в эволюции парламентаризма, соответствующие его трем историческим формам. Это этапы античного, средневекового и современного парламентаризма. Считаем, что данная общепринятая классификация не вполне приемлема для характеристики содержания и сущности парламентаризма на различных этапах его исторического развития, поэтому предлагается новая периодизация, предусматривающая четыре этапа, на основе которых выделяются и четыре исторических типа парламентаризма: а) эпоха протопарламентаризма – с древнейших времен до XII в.; б) сословно-представительного парламентаризма – с начала XIII в. и до середины XVII в.; в) буржуазного парламентаризма – с конца XVII в. и до XIX в.; г) современного парламентаризма – с начала XX в. по настоящее время.

3. Для осуществления периодизации истории становления и развития парламентаризма и установления его исторических форм предлагаются следующие критерии: а) признание в политической системе общества принципа разделения властей и степени его реализации на практике при формировании органов государственной власти; б) статус и значимость законов в обществе; в) наличие, место и роль свободно избранного парламентского учреждения в системе властей; г) упорядоченная система формирования законодательного (представительного) органа; д) наличие свободных организаций, объединений, способных агрегировать интересы различных социальных групп.

4. Эволюцию парламентаризма, его переход от одной стадии к другой обусловливают происходящие в обществе политические, социально-экономические, культурно-духовные изменения. Парламентаризм всегда отражает состояние общественных отношений и соответствует требованиям социума. Этот институт, реализовав свой исторический потенциал на определенном этапе, создает предпосылки для перехода в качественно иное состояние, которое характеризуется новым содержанием и формами институционализации.