Текст книги "Институты правят экономикой"

Импорт институтов и институциональные ловушки

Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества.

Жан-Жак Руссо

Весьма распространенным вариантом повышения качества государственного управления считается импорт институтов из другой институциональной матрицы: мол, давайте внедрим порядок оплаты расходов на ЖКХ, существующий в Германии или Франции, – и будет народу счастье.

Процесс заимствования институтов, сформировавшихся в иной институциональной среде, В. М. Полтерович назвал трансплантацией [22], хотя, по нашему мнению, в данном случае можно обойтись без заимствованного термина и использовать слова «передача» или «навязывание». Причем термин «передача» целесообразно использовать в тех случаях, когда в стране-получателе чужих институтов нет сильного сопротивления зарубежным новинкам, а «навязывание» – когда новые институциональные нормы воспринимаются значительными группами населения с негативным оттенком. Для страны, перенимающей чужие институты, вполне целесообразно также использование термина «импорт», а для страны, чьи институты берутся за основу, – «экспорт».

Передача новых институтов в корне отличается от продажи технологий. За технологии страны-получатели вынуждены платить, а за навязывание своего институционального продукта страны-экспортеры часто сами готовы многое отдать. В ряде случаев такой «импорт» не только дорого стоит, но даже приобретает кровавый характер, как это произошло, например, на Ближнем Востоке в ходе серии «цветных революций» по западному образцу. Естественно, что страна – экспортер институтов преследует свои цели. Во-первых, при наличии примерно одинаковых институциональных систем легче поставить под политический контроль страну-неофита. Во-вторых, появляется больше возможностей для использования природных ресурсов присоединившейся страны, а также расширения поставок в нее товаров и услуг.

В современных условиях навязывание новых социально-экономических институтов происходит прежде всего через международные организации, в которых доминируют экономически развитые страны. В такой ситуации развивающимся странам «рекомендуются» институты, характерные для развитых стран, и при этом блокируются варианты развития, которые могли бы быть более целесообразны для их институциональной системы. Такие институты далеко не всегда являются оптимальными для страны-получателя, и даже уже внедренные, они могут быть позже полностью или частично отторгнуты.

Опыт показывает, что навязывание неорганичных для институциональной матрицы институтов только снижает эффективность экономической системы. Поэтому ошибкой сторонников внедрения западных подходов в постсоветское общество стала недооценка предшествующего периода развития общества, сформировавшего менталитет иждивенчества при сильном государстве. Именно поэтому значительная часть граждан рассматривают социальную справедливость исходя из принципа Шуры Балаганова «всем поровну», а не «всем по результатам труда». Советский период приучил людей считать рыночное реформирование как не соответствующее традициям и привычкам, поэтому значительное число граждан выступают за сохранение патерналистского государства.

Российские ученые считают импортированные, чуждые сложившимся экономическим отношениям институты скорее протезами, чем трансплантатами. «…Формирование долгосрочной страновой институциональной структуры требует иной, более изощренной и фундаментальной институциональной стратегии, в полной мере учитывающей структуру общества… особенности общестранового развития, факторов, хода и результатов институциональной динамики» [23, с. 427–428].

Активно содействует попыткам импорта западноевропейских институтов в белорусскую экономику Международный валютный фонд. Но выдвигаемые им требования получают в белорусской экономике такую причудливую реализацию, что эта международная организация задерживает выделение нашей стране кредитов, требуя коренной ломки белорусской институциональной матрицы, что возможно только революционным путем и долгим периодом кризисного перестраивания всей системы институтов.

Между тем институциональные матрицы весьма устойчивы, и для их революционной ломки необходимо формирование совокупности условий, которые в белорусском обществе отсутствуют. Считаем, что в ближайшие годы не следует ожидать или провоцировать революционный переход с Х-матрицы на Y-матрицу. Поэтому представителям международных организаций целесообразно исходить из сложившейся в Беларуси социально-экономической модели и совершенствовать экономический механизм в рамках восточной институциональной матрицы.

В основу совершенствования институциональной системы в рамках восточной матрицы должно быть положено формирование действенных институциональных инструментов, максимально эффективно согласующих интересы участников экономической деятельности с учетом доминирующего положения государства.

Практика показала, что импортирование институтов, не свойственных сложившейся институциональной матрице, обычно оказывается неэффективным. Попытки чрезмерного внедрения рынка в восточную институциональную матрицу приводят к кризисным явлениям в экономике и возникновению институциональных ловушек.

Люди создают ловушки и сами в них попадают.

Хардли Хавелок. Ренегат

Институциональная ловушка – попадание в тупиковую ситуацию, когда любое управленческое решение ведет лишь к ухудшению ситуации. Под институциональной ловушкой обычно понимается неэффективно устойчивая норма (неэффективный институт). Попав в такую ловушку, система при относительно небольшом внешнем воздействии остается либо неизменной, либо лишь частично меняет параметры своего состояния, а после снятия возмущения возвращается в прежнее равновесие [31, с. 11–12].

История показала, что попытки резкого перехода молодых государств на рыночные рельсы во многих случаях оказались неэффективными.

В докладе Всемирного банка отмечалось, что в ряде стран «…результаты сильно отличались от ожидавшихся. Правительства затевали фантастические прожекты. Частные инвесторы, не испытывавшие доверия к государственной политике и не верившие в устойчивое положение лидеров, предпочитали выжидательную тактику. Могущественные правители чинили произвол. Коррупция приняла характер эндемии. Развитие пробуксовывало, и бедность не исчезала» [24, с. 7]. Российский исследователь в то время отмечал, что «место ушедшего от управления экономикой государства тотчас же занимают криминальные структуры, создавая знакомый нам облик “мафиозно-олигархического” капитализма вместо капитализма государственного» [25, с. 18].

На практике это означает, что в стране с восточной институциональной матрицей в результате настойчивых попыток «внедрить рынок» может сложиться гибридная институциональная среда с ослабленным государственным управлением и несовершенной системой рыночного саморегулирования, которая позволяет перераспределять богатства в пользу олигархов, старающихся сохранить статус кво благодаря проникновению их представителей в государственный аппарат и депутатский корпус и частичному контролю средств массовой информации. В результате страна попадает в институциональную ловушку, в которой воспроизводится малоэффективная система хозяйствования, поддерживаемая сложившейся системой перераспределения ресурсов.

Причинами формирования институциональных ловушек может быть увлечение классической макроэкономической теорией с игнорированием реального положения дел по недомыслию или исходя из полученного заказа; нарушение последовательности, внутренней логики и взаимосвязанности мероприятий постсоциалистических преобразований; необдуманное внедрение формальных институтов без учета социокультурных факторов, а также непонимание специфики институциональной матрицы, на которой построены общественные отношения в стране. Поэтому дальнейшие попытки внедрить либеральный рынок англосаксонского типа в страну с восточной институциональной матрицей могут превратить отдельные институциональные ловушки в большую институциональную яму.

Пример институциональной ловушки – предпринимаемые попытки импорта из западной институциональной матрицы системы индикативного планирования. На переходе к этой системе настаивают эксперты международных организаций из стран с западной Y-матрицей. Но в институциональной матрице, относящейся к восточному азиатскому типу, не предполагается существенная децентрализация государственного управления, в том числе в сфере планирования. Поэтому принятие решения по переходу к индикативному планированию не облегчит, а затруднит управление экономикой.

Механизм институционального развития, подобно биологическому и технологическому, включает генерирование инноваций, отбор эффективных институтов и их распространение (или навязывание). Навязывание особенно характерно для ведущих западных государств, которые оказывают «помощь» в рыночном реформировании. Перестраивая управление государственным сектором, банковскую систему, регулирование рынков по образцу развитых стран, они пытаются облегчить себе контроль за нашими странами, встроив их в свою систему. Естественно, что молодые государства за несколько десятилетий не сумели создать тот финансово-экономического потенциал, который страны Запада накопили в течение столетий, и попадают от них в зависимость.

Таким образом, неудачный импорт институтов из западной институциональной матрицы ставит вопрос о целесообразности использования других подходов к государственному управлению

Глава 4
Роль государства в институциональной системе

Хорошее правительство – не то, которое хочет сделать людей счастливыми, а то, которое знает, как этого добиться.

Томас Бабингтон Маколей

О чем спорят либералы и государственники

Роль государства в хозяйственной деятельности является центральной проблемой экономического бытия.

Одной из важнейших функций государства должно быть поддержание экономической и политической стабильности в обществе. В связи с этим представляется обоснованной точка зрения о том, что государство – это политическая организация особого рода, которая, используя политические каналы, добивается стабильности в обществе. При этом политические каналы предполагают деятельность по регулированию отношений между большими социальными группами и прежде всего классами [26, с. 74]. Мировая практика показывает, что невозможно обеспечить стабильность в государстве путем подавления и ущемления интересов определенных групп населения. В конечном счете такая политика приводит к социально-экономическому кризису. В результате возникает необходимость радикальной корректировки общественно-экономических отношений там, где ранее можно было бы ограничиваться умеренной корректировкой экономической политики государства с целью обеспечения баланса экономических интересов основных социальных групп общества.

Сторонники либеральной экономики роль государства принижают и говорят, что оно должно выполнять лишь роль катализатора и дополнения к частнопредпринимательской активности. От щедрот своих либералы соглашаются, что государственная собственность может иметь свою нишу в экономике, но нишу маленькую. Так, она может быть наиболее эффективной формой обеспечения безопасности страны, ведь «составить контракт всех граждан страны с частными фирмами по обеспечению обороны было бы практически невозможно, и он плохо поддавался бы контролю и правовой защите» [27].

Либералы утверждают, что активное вмешательство государства в хозяйственную деятельность создает серьезные риски для субъектов хозяйствования в результате налогового, таможенного, денежно-кредитного регулирования, а также вследствие административного планирования показателей деятельности и административного перераспределения средств предприятий [28].

«Государственники» считают наоборот: «экономика современных индустриально развитых стран отличается важной особенностью – широкой вовлеченностью государства во все стадии воспроизводственного процесса [29, с. 3], только государство способно устранить аномалии в экономической среде. Они полагают, что в случае необходимости выбора между проведением реформ с риском развала ранее созданных институтов или замораживанием этих реформ в целях сохранения статус-кво реформы лучше отложить, поскольку решающим фактором экономической политики в процессе перехода к рынку является не скорость реформ (либерализация), а эффективность (старых. – А. Л.) институтов» [30].

Существует также точка зрения, что в условиях институционального неравновесия ни один агент, кроме правительства, не способен принимать эффективные долгосрочные решения. Ни менеджеры и коллективы предприятий, ни частные предприниматели не обладают достаточно длительным горизонтом планирования. Не чувствуя уверенности в будущем, экономические агенты ставят перед собой краткосрочные задачи, стремятся к личному обогащению, а «невидимая рука» неразвитого рынка еще не умеет трансформировать эгоистическое поведение в общественно полезное» [31, с. 14].

Разнополярность подходов требует рассмотрения вопроса исходя из неоинституциональной методологии.

Классики неоинституционализма как лоббисты западной модели

Это страна уже давно приравняла демократию к капитализму, а капитализм – к Богу.

Из кинофильма «Великолепная семерка»

Тот, кто платит, тот и заказывает музыку. Классики неоинституционализма проводили свои исследования в процветающих англосаксонских странах, что неизбежно отражалось на их понимании мироустройства, которое совпадало с идеологией особой избранности западной институциональной системы. Поэтому они придумали две идеальные модели государства: «контрактное» и «эксплуататорское».

Представьте, что на американском Диком Западе середины XIX в. два городка постоянно грабят бандиты. Жители одного из них договорились и наняли себе защитников, с которыми заключили соответствующий договор. Так возникло контрактное государство. А жители другого городка защититься не успели, их захватили бандиты и стали систематически эксплуатировать. Так возникло эксплуататорское государство.

В «контрактном государстве» монополия на насилие используется только в рамках полномочий, делегированных ему гражданами, и в их интересах. При этом целью такого государства является достижение оптимального распределения полномочий между государством и экономическими субъектами, которое позволит максимизировать совокупный доход общества. Характерная черта «контрактного государства» – существование альтернативных механизмов распределения прав собственности, т. е. государство ориентируется на достижение такого оптимального распределения полномочий, которое может быть достигнуто на рынке при нулевых трансакционных издержках.

Основные идеи контрактного государства изложены Дж. Умбеком в истории «золотой лихорадки» в Калифорнии, где после присоединения к США военный губернатор отменил спорные мексиканские законы, но новых не ввел. В результате почти на два десятилетия на всей золотоносной территории этого южного штата установилось безвластие. Люди были вынуждены само-организовываться в дистрикты, которые защищали права собственности своих жителей на золотоносные участки. Каждый дистрикт представлял собой своеобразное, созданное на договорной основе мини-государство, обеспечивающее защиту от внешних угроз и от раздоров внутри дистрикта. За такую защиту золотоискатели платили налоги [32].

В контрактном государстве каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий. В этом случае граждане рассматривают уплату налогов как свою обязанность. Контрактное государство может существовать при наличии следующих предпосылок:

конституционные рамки деятельности государства четко определены;

существуют эффективные механизмы участия граждан в деятельности государства;

рыночные институты являются главными инструментами распределения прав собственности и ресурсов.

При контрактной системе административные рычаги используются в основном для преодоления возникающих тенденций к «провалу рынка».

В классическом учебнике по макроэкономике П. Самуэльсона выделяются три основные функции государства в условиях сформировавшихся рыночных отношений: корректировка ошибок рынка; справедливое использование налогов для перераспределения доходов между определенными группами; стимулирование макроэкономического роста и стабильности, сокращение безработицы и инфляции при одновременном стимулировании экономического роста [33, р. 31].

В большинстве случаев перед государством в западной институциональной матрице не стоит задача непосредственного производства и распределения продукции и услуг. Поэтому в невоенных условиях оно не стремится административно распоряжаться находящимися в частной собственности ресурсами и капиталом, а регулирование экономических процессов осуществляет в зависимости от поставленных перед обществом целей преимущественно с помощью косвенных методов воздействия путем координации частных и общественных интересов.

В современных условиях ведущие государства мира контрактного типа, обладающие мощным экономическим потенциалам, разрабатывают и решают амбициозные социальные и политические задачи.

Принятая и реализованная в США программа «Аполлон» по высадке человека на Луну имела прежде всего политическую задачу: дать ответ на запуск в СССР первого человека в космос.

Конечно, разработка космической программы способствовала проникновению новых технологий в другие отрасли и быт, но достигнуть этого можно было гораздо меньшими затратами.

В отличие от контрактного эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации собственного дохода и предполагает расширение вмешательства государства в различные сферы общественной жизни с превышением полномочий, которые ему были делегированы обществом. Специфическими чертами такого государства является высокое налоговое бремя на юридические лица, которое носит ярко выраженный конфискационный характер, и высокий удельный вес расходов в бюджете, направленных на содержание силовых министерств [34].

В модели эксплуататорского государства функции государственного управления имеют свою специфику. Американский экономист М. Олсон сравнил эксплуататорское государство с «оседлым бандитом», который отбирал лишь часть доходов. Он проанализировал события 1920-х гг. в Китае, когда диктатор Фан Ючен подавил на своей территории разгул бандитизма и разгромил армию бандита-гастролера Белого Волка. Большинство населения во владениях Фана предпочитало его присутствие нападениям бандитов-гастролеров. Действительно, когда бандит-гастролер становился оседлым и его грабежи принимали форму налогообложения, которое он осуществлял монопольно, то его жертвы получали побудительный мотив хозяйствования, отсутствовавший у них при систематических, но неупорядоченных набегах гастролеров. Ведь оседлый бандит отбирал лишь часть доходов, так как понимал, что сможет получить больше «налогов», оставляя «подданным» стимулы добиваться роста их доходов.

Таким образом, эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации доходов правителя или группы лиц, контролирующих государство, даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Ущерб от деятельности эксплуататорского государства можно сократить, если выплаты государству и перераспределение прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. В этих условиях устанавливаются определенные правила хозяйственной деятельности и распределения доходов, ориентируясь на которые агенты могут целенаправленно влиять на производство, способствуя экономическому росту. Это свидетельствует о частичном совпадении интересов правителя и граждан, что является необходимым условием стабильности общества [32].

Роль государства в восточной матрице

Государственная машина должна асфальт укладывать, а не в асфальт закатывать.

Михаил Фрадков

В странах, основанных на восточной институциональной Х-матрице, традиции контрактного государства особо не развиваются, поскольку доминирует приоритет общих, а не личных интересов. Но и говорить о том, что эти государства – эксплуататорские, также нельзя, поскольку в большинстве случаев в них проповедуется патерналистское отношение к населению (т. е. государство старается заботиться о людях в меру выделяемых средств и своего умения). Кроме того, термин «эксплуататорское государство» излишне идеологизирован, что также делает нецелесообразным применение этого термина для непредвзятого исследования.

Принимая во внимание разработки Ф. Перру о «доминирующей экономике» [35], мы считаем целесообразным использование в этом случае термина «доминантное государство». Такая форма государства характерна для стран с восточной институциональной Х-матрицей, ориентированной на приоритетное развитие государственных институтов.

Экономической основой власти в доминантной институциональной системе является централизованное перераспределение валового внутреннего продукта. Важным преимуществом государства в восточной институциональной матрице может быть определение наиболее перспективных целей экономического развития и обеспечение под эти цели финансирования даже в ущерб другим проектам, которые способны дать в будущем меньший эффект. В этом заключается его преимущество перед аналогичным по экономической силе контрактным государством, которое обязано дать из бюджета «всем сестрам по серьгам», и в результате не остается ресурсов для стратегических целей.

Основополагающий посыл о целесообразности концентрации основных ресурсов страны в руках доминантного государства приводит к тому, что при этой модели централизованное распределение ресурсов априори предполагается оптимальным, ибо (якобы) только государство знает, кому и сколько предоставлять ресурсов, и юридически это оформляет.

На самом деле государство часто оказывается неспособным эффективно осуществлять свою деятельность по четырем основным причинам: недостаточной информированности; ограниченного контроля за реакцией частного сектора; ограниченного контроля за бюрократией и из-за рамок, предопределенных социально-политическими факторами [36, с. 14–15].

Государственные органы допускают меньше ошибок в тех случаях, когда решения принимают квалифицированные экономисты, и гораздо больше – когда управленческие решения принимаются людьми, слабо разбирающимися в экономических процессах. В связи с этим особо важное значение имеет качество образования.

К сожалению, распространена практика получения руководящими работниками экономического образования без отрыва от руководящей деятельности. Такое «обучение» весьма слабо повышает квалификацию таких специалистов, но предоставляет им возможность для дальнейшего карьерного роста, который останавливается по достижении уровня, когда их некомпетентность приводит к серьезным проблемам в масштабе страны.

Если в странах с западной институциональной матрицей просчеты властей в экономической политике в значительной степени компенсируются механизмами рыночного саморегулирования, то при доминировании государства в экономике возможности саморегулирования резко ограничены. Это требует более качественной работы органов государственного управления, для чего необходима добротная экспертиза учеными принимаемых государственных решений. К сожалению, в наших странах наука финансируется по остаточному принципу, что отрицательно отражается на качестве подготовки ученых.

Если несколько десятилетий назад стали говорить о том, что в науку «пошел середняк», то в настоящее время ситуация подготовки научных кадров еще более ухудшилось из-за низких зарплат большинства ученых.

Таким образом, одной из основных причин недостаточной эффективности в постсоветских странах является недоучет роли науки и образования.

При принятии решений работники управленческих органов обычно ориентируются не на экономическую целесообразность, а на указания вышестоящих руководителей, которые могут слабо ориентироваться в хозяйственных процессах. Наряду с безусловным выполнением решений вышестоящих органов административные работники часто исходят и из своих чисто утилитарных интересов и за определенное вознаграждение лоббируя запросы отдельных субъектов хозяйствования в ущерб общенациональным интересам. В связи с этим весьма спорными являются утверждения о том, что государственное управление эффективнее рыночного саморегулирования.

Особенно ярко негативные последствия чрезмерного государственного вмешательства проявились в африканских странах.

Получив независимость, большинство африканских стран надеялось, что независимость уже сама по себе обеспечит процветание, повысит конкурентоспособность их товаров на мировом рынке. Однако ситуация сложилась иная: достижение независимости привело к увеличению разрыва между расточительным уровнем потребления и действительной экономической эффективностью.

Начиная с 1960-х гг., когда модными были социализм и диктатура отдельных лидеров, правительства большинства африканских стран проводили политику, основанную на чрезмерном государственном вмешательстве. Слово «бизнесмен» было синонимично предателю, лакею империалиста, врагу пролетариата и другим бранным терминам. Предпринимателей часто вынуждали вести бизнес только с главами государств, политическими кланами или находящимися у власти семействами. В результате в этих странах деятельность принадлежащих государству предприятий была ориентирована на получение гарантированных доходов и управление такими предприятиями имело мало общего с нормальными деловыми стандартами. Менеджеры африканских государственных компаний, выбираемые скорее по их партийной лояльности, чем по деловым качествам, отличались слабыми организаторскими способностями, что особенно проявлялось при необходимости принятия самостоятельных решений. Они были обязаны консультироваться с вышестоящими органами управления, которые часто изменяли принятые менеджерами решения. Их указания служили руководству государственных предприятий в качестве щита против наказания за допущенные организационные ошибки.

Возможность прикрыться вышестоящим начальством позволяла государственным чиновникам использовать свои полномочия для удовлетворения личных интересов. Кроме того, в результате политического давления «сверху» такие предприятия были вынуждены нанимать чрезмерное количество работников или же не увольнять персонал со слабыми техническими навыками и неудовлетворительным уровнем компетентности [37].

Таким образом, доминантное государство будет эффективным только в том случае, если им управляют компетентные специалисты с хорошим образованием, имеющие достаточную оплату труда и другие бонусы, боязнь потери которых будет их отпугивать от лоббирования чужих интересов. При этом для поддержания социально-экономической стабильности в обществе доминантное государство должно обеспечивать развитую систему социальной защиты граждан.