Текст книги "Институты правят экономикой"

Сущность ресурсного стимулирования

Экономика <…> не просто наука об использовании ограниченных ресурсов, но наука о рациональном использовании ограниченных ресурсов.

Герберт Саймон, американский экономист

Ресурсное стимулирование основано на неравенстве субъектов хозяйствования в доступе к ограниченным ресурсам. В этом случае один из субъектов экономических отношений обладает некими ресурсами, в которых нуждается другой субъект хозяйствования, потому что не может их получить из других источников.

Различная степень доступа к ресурсам может быть обусловлена монопольным положением, наличием преференций для отдельных видов собственности или для отдельных предприятий, а также наличием эффективных лоббистов в органах государственного управления и т. д.

Субъекты хозяйствования как рациональные индивиды используют преимущества, создаваемые этим неравенством, для максимизации собственной индивидуальной выгоды в ущерб другим экономическим агентам, таких преференций не имеющим. В результате последние вынуждены соглашаться на предложенные им условия, хотя при этом они будут нести дополнительные издержки. Указанные издержки трактуются как «издержки подчинения». Конечно, отдельные организации или индивидуальные предприниматели могут не согласиться с выдвигаемыми требованиями и отказаться от совершения сделки. В этом случае у них возникнут дополнительные издержки, именуемые «издержками отказа». Поэтому экономические агенты вынуждены соизмерять величину тех и других издержек и принимать решение, минимизирующее величину этих издержек.

Другая ситуация складывается при ресурсных методах стимулирования, когда субъект хозяйствования заинтересован получить определенные виды ресурсов и, желательно, по льготным ценам.

Такими ресурсами могут быть относительно дешевые энергоносители, банковские кредиты по льготным ставкам, аренда помещений по сниженной величине арендной платы и т. д. На современном этапе основным видом таких ресурсов являются кредиты, процентные ставки по которым льготируются из бюджетных средств.

Государство, предоставляя субъектам хозяйствования финансовую помощь на льготных условиях, обычно дополняет их мерами административного характера. Например, предоставление долгосрочного льготного кредита под инвестиционный проект обычно связано с личной ответственностью руководителя предприятия за его своевременное освоение и достижение оговоренных в бизнес-плане технико-экономических показателей. Такая политика связывания предоставления ресурсов с личной ответственностью позволяет повышать эффективность государственного управления «из центра», усиливая зависимость экономических агентов от управленческих структур.

Неслучайно органы управления стремятся взять под контроль как можно большее количество ресурсов, поскольку именно эти ресурсы являются основой сохранения их стабильного положения. Поэтому государственное регулирование сопровождается серьезным централизованным перераспределением валового внутреннего продукта, что является основой экономической власти в доминантной институциональной системе.

Для обеспечения ресурсного стимулирования может возникнуть ситуация, при которой все ресурсы рассматриваются как принадлежащие государству, поэтому не обращается внимания на то, из какого источника берутся деньги, игнорируются сложившиеся отношения в сфере собственности. В таких условиях частное имущество легко национализируется, а интересы частных инвесторов игнорируются. В результате предпринимаются решения, которые не могут быть адекватно объяснены методологией экономической науки.

Примером может служить прикрепление убыточных предприятий к эффективным субъектам хозяйствования. Вынужденная необходимость направлять собственные средства для поддержки предприятий-банкротов подрывает экономическую заинтересованность в улучшении собственных результатов деятельности. В итоге снижается общая эффективность хозяйствования, что, в свою очередь, требует усиления государственной поддержки. Как следствие, формируется институциональная ловушка, когда все ресурсы объединяются под девизом «иначе не выжить».

В таких условиях частный капитал начинает выводиться из страны, а государственные предприятия все в большей степени надеются на помощь государства, которое найдет еще один «карман» и предоставит необходимые финансовые ресурсы.

В тех случаях, когда иссякают возможности принуждения к подчинению путем предоставления льготных ресурсов, субъекты хозяйствования могут перейти к практике чисто формального подчинения с резким снижением реальной эффективности хозяйствования.

Характерным примером регулирования хозяйственной деятельности в доминантной институциональной системе является история развития белорусского предпринимательского движения. Если в первое десятилетие своего становления предпринимательство развивалось в стране высокими темпами, то с конца 1990-х гг. стало очевидным, что такая форма деятельности неоднозначно воспринимается в органах государственного управления в связи с ограниченными возможностями административного управления предпринимателями. Поэтому стали активно использоваться различные способы сдерживания развития предпринимательской активности, в том числе не всегда обоснованное расширение сферы лицензирования, искусственное завышение платы за аренду помещений; ограничение возможностей реализации производимой предпринимательскими структурами продукции государственным предприятиям; ужесточение ответственности за мелкие налоговые нарушения.

В доминантной институциональной системе ресурсную поддержку получают прежде всего государственные организации, а также «послушные» предпринимательские структуры. В результате для них более важное значение приобретает финансовая поддержка со стороны государства, чем их собственные усилия и получение ими прибыли в результате этих усилий. При этом внимание власти концентрируется на государственном секторе экономики, а предпринимательский сектор играет вспомогательную роль. Но это вовсе не означает, что растет эффективность государственного сектора, поскольку надежда на помощь серьезно расхолаживает трудовые коллективы.

Вмешательство государственных органов в экономику ведет к искусственному неравенству в положении частных и государственных фирм, всегда (прямо или косвенно) приносит выгоды одним и приводит к потерям у других. Оно стимулирует обратное влияние частного бизнеса на государственные органы с целью компенсации потерь (у одних) и увеличения выгоды (у других). Следует согласиться с мнением, что «в результате чрезмерное вмешательство государства в экономику при его слабости и зависимости от различных групп интересов порождает благоприятные условия для роста теневой экономики» [63, с. 66].

Почему это происходит? Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой, если основным объектом исследования обычной (капиталистической) экономики является анализ мотивов деятельности частного сектора, то для изучения мотивации деятельности государственного сектора весьма актуален вопрос: что заставляет бюрократов действовать так, как они действуют?

Институциональная ловушка бюрократизма и коррупции

Один чиновник спрашивает другого:

– Что такое нонсенс?

– Контракт без отката.

Эффективность применения административных методов зависит от административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми объектами. Слабая отработанность таких связей приводит к злоупотреблению служебным положением, бюрократизму и коррупции. Следовательно, чиновник может заниматься не оптимальным регулированием экономики, а удовлетворением своих притязаний.

В России в 90-е годы прошлого века на подкуп государственных служащих отдавалось до половины незаконных доходов [64, с. 30]. Это вносило дисбаланс в систему государственного управления.

Б. М. Львин считает, что важнейшая специфика государственной деятельности заключается в принципиальной безответственности принимающих решения. Во всех государственных вопросах речь идет о распоряжении чужим имуществом, чужими средствами, чужими правами [65]. Такая позиция является чрезмерно полемически заостренной, так как государственные чиновники при грубых ошибках могут потерять свою должность, а в отдельных случаях возможно применение и более жестких мер вплоть до заключения под стражу.

Более обоснованной представляется точка зрения М. Ширли, согласно которой «…бюрократы обычно плохо исполняют свои обязанности в бизнесе не потому, что они некомпетентны, а потому, что они стоят перед противоречивыми целями и извращенными стимулами, которые могут отвлекать и препятствовать даже очень способным и преданным работе государственным служащим. Требование бюрократов контролировать дела, которые лучше ведутся частными предпринимателями, является в развивающихся странах тяжелой данью бюрократии, отвлекая правительство от проблем, которое только оно и способно решать. Проблема заключается не в людях, но в системе, не в бюрократах самих по себе, но в ситуации, в которой они находятся как бюрократы в бизнесе» [66].

Коррупция – это неправильное употребление общественной власти для частной выгоды. Она включает все виды взяточничества национальных, а также местных должностных лиц или политических деятелей, но исключает взяточничество, которое происходит исключительно в пределах частного сектора [67]. Коррупция имеет особенно благодатные условия в тех странах, где эффективность хозяйственной деятельности определяется решениями государственных служащих. При наличии коррупции честное ведение бизнеса становится затруднительным, в конкурентной борьбе побеждает не тот предприниматель, который добился максимально высокой эффективности производства, а тот, кто имеет связи в органах государственного управления и умеет давать взятки.

Коррупция является одним из инструментов конкурентной борьбы. Для этого принимаются пролоббированные определенными силами подзаконные акты, по которым те получают льготы по налогообложению, таможенным платежам и т. д. В результате честные фирмы, обеспечивающие эффективное хозяйствование, разоряются, а их соперники, получающие выгоду от неформальных контактов с чиновниками, не заинтересованы в повышении эффективности хозяйствования, морально разлагаются и слабеют. Поскольку в коррумпированных сферах они являются победителями в конкурентной борьбе, то общая эффективность национальной экономики снижается, выход из кризиса затрудняется.

Ф. Вогл, президент Vogl Communications (Вашингтон), сделал вывод, что «наиболее откровенные злоупотребления властью для личной выгоды имеют место в системах, где интересы наделенных властью лиц глубоко внедрены и защищены специальным поддерживаемым правительством картелем и монополистическими мерами. При таких обстоятельствах неформальные деловые отношения между частными индивидуумами и коррумпированными политическими администраторами процветают, поскольку ответственность перед обществом и конкуренция отсутствуют. Учреждение более прозрачных систем управления требует активного подключения к контролю за коррупцией средств массовой информации и организации эффективной конкуренции, которая сломает олигополию и специальные соглашения между бизнесом и правительством. Кроме того, необходимым элементом борьбы с коррупцией является надежная и беспристрастная судебная система» [68].

Значительные размеры аппарата управления и бюрократическое дублирование отдельных функций снижают эффективность деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания коррупции. Проявления коррупции разнообразны, но все они тесно связаны с противоправным использованием должностными лицами своего служебного положения в личных или групповых корыстных целях. В результате дискредитируются принципы государственного управления, возникает недоверие к управляющим структурам.

Мировой опыт свидетельствует, что борьба с коррупцией в отрыве от решения экономических проблем не может быть успешной. Для реального уменьшения масштабов коррупции целесообразно применять экономические, а не административные методы регулирования цен, а также устранять необоснованные барьеры для развития негосударственного сектора экономики.

Бюрократизм и коррупция будут существовать всегда, где формальные и неформальные институты не ориентированы на максимальное согласование экономических интересов, что предполагает широкое использование товарно-денежных отношений даже в доминантном государстве.

В сложившейся ситуации чрезвычайно важной задачей становится поиск выхода из институциональной ловушки, чреватой серьезными кризисными явлениями в будущем. В связи с этим наиболее актуальной является проблема разработки и реализации институциональной модели, которая обеспечила бы успешное перспективное развитие страны и устойчивую конкурентоспособность в условиях нарастания внешнеэкономических рисков, снижения доходов от продажи нефти и сужения благоприятных возможностей на российском рынке. Поэтому в основе формирования институциональной системы должно быть формирование таких институтов, которые обеспечивали бы согласование экономических интересов субъектов хозяйствования с потребностями общества.

При проведении институциональных преобразований следует исходить из обеспечения баланса интересов. Там, где опыт постсоциалистического реформирования был достаточно успешен, эксперты сделали вывод, что, во-первых, преобразования не выглядят привлекательными, если выигравшие не могут компенсировать потери проигравшим. Во-вторых, эффективные лидеры завоевывают авторитет тем, что дают своим народам ощущение причастности к реформам, вселяют чувство, что реформы не были навязаны извне. Они заботятся о поддержке механизма обратной связи, позволяющей своевременно корректировать содержание реформ [69, с. 16].

Это не значит, что реформы должны сводиться к безудержному внедрению рыночных отношений.

В настоящее время достаточно наивными представляются лозунги из «Программы 500 дней»: «Человечеству не удалось создать ничего более эффективного, чем рыночная экономика. Она создает сильные стимулы к самореализации возможностей человека, повышения трудовой и хозяйственной активности, резко ускоряет научно-технический прогресс. Свойственные ей механизмы саморегулирования обеспечивают наилучшую координацию деятельности всех экономических субъектов, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, сбалансированность народного хозяйства» [70].

Ориентация на чисто рыночные методы приводит к тому, что одним из важнейших принципов либеральной экономической системы провозглашается отказ органов государственной власти от прямого участия в хозяйственной деятельности (за исключением некоторых специфических областей). Даже частичная реализация этих лозунгов при ослаблении роли государства привела в России к концентрации значительной части национального богатства в руках небольшой группы лиц и возникновению серьезных социально-экономических проблем в жизни российского общества. Поэтому неотъемлемым элементом институционального регулирования экономики должно быть активное участие в этом процессе государства, которое обязано заботиться о всех участниках экономических отношений, в том числе о предпринимателях.

Серьезные экономические преобразования обеспечивают значительное ускорение экономического развития, но могут ущемлять интересы широких слоев населения, что чрезвычайно опасно из-за возможности социальных потрясений.

Поэтому одно из важнейших условий эффективной институциональной системы – достаточно постепенный характер этого процесса, адаптированный под менталитет общества. Но это не означает того, что только экономические процессы должны соответствовать господствующим в обществе взглядам. Необходим и обратный процесс – адаптация менталитета потребностям экономики. Государственное воздействие должно быть направлено не только на обеспечение экономического развития, но и на справедливое распределение полученных результатов между всеми слоями общества – только в этом случае возможно избежать серьезных социальных потрясений. Именно обеспечение согласия или хотя бы ослабление противоречий между различными социальными слоями населения является одним из важнейших принципов государственного регулирования.

Глава 6
Интересы и их согласование

Никакая деятельность не может быть прочна, если она не имеет основы в личном интересе.

Л. Н. Толстой

Определение интересов

Интересы – это направленность деятельности людей и социальных групп на получение результатов, обеспечивающих удовлетворение их потребностей.

Чтобы удовлетворить потребность в еде, не нужно гоняться за зайцем или вскапывать огород. Гораздо интереснее пойти в офис, отсидеть положенные часы и на полученное жалование купить продукты.

Экономические интересы связаны с участием в производстве и доведении до потребителей конкретных благ. Эти блага могут иметь материальную форму или выступать в форме услуги или даже в форме биткоинов, которые кто-то считает новым всеобщим эквивалентом, а на самом деле являющихся товаром или ценной бумагой, которыми манипулируют любители финансовых пирамид.

Сущность экономических интересов в отечественной литературе интенсивно исследовалась в 60-70-х годах прошлого века, когда приказное управление перестало срабатывать и понадобилось создавать экономическую заинтересованность работников в результатах своего труда. В то время профессор В. И. Клецкий определил экономические интересы как «детерминированную положением в общественном производстве направленность деятельности субъектов экономических отношений на получение результатов, обеспечивающих удовлетворение их экономических потребностей при данных общественных условиях» [71, с. 33]. Такое определение в целом верно и сегодня.

Экономические методы управления – это воздействие на экономические интересы объекта управления для получения субъектом управления нужных ему результатов. Объект управления ставится в условия, когда он сам начинает действовать в заданном ему направлении не под влиянием директивных предписаний, а в силу того, что такое поведение ему экономически выгодно.

Правильное поведение обеспечивается получением денежного вознаграждения за хорошие результаты и применением экономических санкций за плохую работу.

В основе экономических методов управления лежит воздействие на экономические интересы людей как в производстве товаров и услуг, так и в сфере обращения.

Экономическое регулирование – это любые действия управляющего органа, обеспечивающие согласование экономических интересов участников хозяйственного процесса, включая и интересы органов государственного управления. При такой трактовке под указанный термин попадают, например, любые мероприятия по регулированию денежно-кредитных отношений (в том числе дополнительная денежная эмиссия, которая может привести к инфляции), действия в налоговой сфере и т. д.

Государственное регулирование включает в себя меры макро-, мезо– и микроэкономического воздействия. Макроэкономическая политика направлена на регулирование национальной экономики в масштабе страны, мезорегулирование – на уровне отрасли или региона, а микроэкономические методы ориентированы на отдельных субъектов хозяйствования. Недостатком многих макроэкономических моделей (в частности, кейнсианства и монетаризма) является недоучет специфики поведения работников предприятий на микроуровне. В результате действия в макроэкономической сфере часто не соответствуют интересам субъектов хозяйствования и поэтому оказываются неэффективными. При неправильном применении мер экономического регулирования вместо согласования и обеспечения единонаправлен-ности экономических интересов будет происходить их дальнейшее рассогласование и снижение эффективности хозяйствования.

Появилась мода выплачивать большие зарплаты и бонусы руководителям предприятий, не доводя аналогичную систему стимулирования до конкретных работников «внизу». Предполагается, что руководители приказным порядком заставят людей работать хорошо и качественно. В условиях наличия в стране безработицы подчиненные не спорят, но начинают работать по известному принципу: «Они думают, что нам платят, так пусть думают, что мы работаем». Поэтому отсутствие действенной системы экономического стимулирования снижает эффективность хозяйствования.

Неквалифицированное применение методов экономического воздействия может проявиться в чрезмерной ориентации на обеспечение экономической заинтересованности при резком ослаблении административного контроля.

Такая деформация сути экономического регулирования приводила к тому, что работники государственных организаций в целях личного обогащения начинали действовать в ущерб государственным интересам. В этом случае вокруг государственного предприятия создавались частные структуры-посредники, у которых сырье, материалы и комплектующие изделия закупались по завышенным ценам, а готовая продукция реализовывалась по заниженной цене. В результате экономическое состояние хозяйственных субъектов государственной формы собственности резко ухудшалось. Это привело к необходимости усиления административного контроля за организациями государственной формы собственности.

Активизация использования методов экономического стимулирования не означает отказ от административных методов. И в контрактном государстве широко применяются административные процедуры, проблема заключается в поиске оптимального соотношения между принуждением и поощрением. Поэтому при формировании эффективной институциональной системы нельзя игнорировать ни методы стимулирования, ни методы принуждения. Задача заключается в смещении акцентов в пользу экономического поощрения эффективного хозяйствования.

Интересы в зависимости от их иерархии согласовываются формальными и неформальными институтами, которые различаются в зависимости от уровня управления.

Интересы конкретного работника согласовываются с интересами работодателя преимущественно институтами, действующими внутри организации. Реализация интересов на мезоуровне регулируется институтами, определяющими взаимоотношения с внешней средой по сбыту произведенных товаров, расчетам с поставщиками и подрядчиками, финансовыми организациями, банками и т. д. На макроуровне происходит согласование интересов не отдельных индивидов, а макрогрупп.