Текст книги "Институты правят экономикой"

Специфика белорусской институциональной системы

Белорусская институциональная система имеет следующую специфику.

Во-первых, ее основным элементом является государство, ориентированное на использование административно-правовых методов регулирования с учетом соблюдения основных экономических законов (в том числе закона спроса и предложения). Создана государственная вертикаль власти, включающая в себя не только республиканские структуры и органы управления по отраслевому принципу, но и региональные управленческие органы, обеспечивающие проведение государственной политики на местах. Принципиальная специфика методов управления в деятельности региональных структур отсутствует, что делает систему государственного управления страной единообразной. В результате методы регулирования хозяйственных процессов в Беларуси существенно отличаются от рекомендуемых классическими экономическими теориями, в которых роль государства в хозяйственной деятельности минимизирована, господствует свободная конкуренция, цены диктуются спросом и предложением, а экономические агенты ведут свою хозяйственную деятельность исключительно исходя из собственных интересов.

Во-вторых, белорусская институциональная система поддается реформированию на основе рыночных институтов в ограниченных рамках, так как базируется на восточной Х-матрице. Именно поэтому попытки повысить эффективность хозяйствования обычно не затрагивают коренное преобразование отношений собственности. В самом деле, широкая реструктуризация отношений собственности и активная приватизация государственных предприятий существенно повлияли бы на властные полномочия государственных органов управления, а значит, подставили бы под удар базисную черту экономической модели на основе восточной матрицы. По этой причине господствует мнение, что реформы должны осуществляться эволюционно, поэтапно, умеренно и осторожно, без ущемления роли государства в регулировании экономических процессов. Сложившаяся институциональная модель не затрагивает коренное преобразование отношений собственности: государственным организациям принадлежит 45,5 % основных фондов и еще 23,7 % государство контролирует через долевое участие в хозяйственных обществах (рис. 4.1). Кроме того, в государственном секторе работает 40,1 % занятого в национальной экономике населения (рис. 4.2).

Рис. 4.1. Основные средства по формам собственности (по первоначальной стоимости, на начало 2017 г.), в % к итогу

Источник. Данные Белстата.

В-третьих, в основу формирования белорусской системы управления экономическим развитием были положены институты государственного регулирования, стимулирующие субъекты хозяйствования к выполнению решений органов государственной власти и обеспечивающие использование ресурсов в масштабе страны исходя из рациональности их потребления с позиций центральной власти.

Рис. 4.2. Занятое население по формам собственности в 2017 г. в % к итогу

Источник. Данные Белстата.

Как и всякая система, белорусская институциональная модель обладает определенными достоинствами и недостатками. К ее достоинствам можно отнести следующие характеристики.

Рис. 4.3. Структура инвестиций по формам собственности в Республике Беларусь, %

Источник. Данные Белстата.2014 2017

Во-первых, сильная государственная власть позволяет ориентировать хозяйственную деятельность в стране на достижение централизованно установленных целей.

Во-вторых, государство проводит активную инвестиционную политику. В 2017 г. в государственном секторе было осуществлено 41,5 % всех инвестиций, еще 24,2 % инвестиций совершали организации с долей государственной собственности (рис. 4.3). Кроме того, государство стимулирует инвестиции путем предоставления льготных финансовых ресурсов с возможной корректировкой налогообложения и снижения процентных ставок по кредитам. По существу, государство применяет так нелюбимое либералами ресурсное стимулирование, основанное на неравенстве доступа экономических агентов к ограниченным ресурсам (в том числе финансовым) для реализации государственных программ.

В-третьих, поскольку государственные органы используют централизуемые блага (в том числе и бюджетные деньги) для ресурсного стимулирования, то они заинтересованы не только в контроле движения потоков этих ресурсов, но и в обеспечении их максимально быстрого кругооборота. С этой целью в сбыте продукции задействованы не только отраслевые инстанции, но также и республиканские и региональные органы управления (в том числе облисполкомы и горисполком г. Минска). Этим же занимается Министерство иностранных дел и его представительства за рубежом.

В-четвертых, как и любая сложная социально-экономическая структура, белорусская институциональная система заинтересована в сохранении своих базовых характеристик с модификацией только внешних проявлений своих сущностных качеств (например, переименованием доводимых показателей с директивных на прогнозные или индикативные).

К недостаткам сложившейся в Республике Беларусь институциональной системы как формы проявления специфики восточной Х-матрицы можно отнести:

фактически административное перераспределение ресурсов в отрыве от их реальной цены (в том числе при предоставлении кредитных ресурсов ниже сложившейся рыночной процентной ставки) создает проблемы для эквивалентного обмена при рыночных отношениях. Но поскольку в белорусской экономической модели рыночные отношения с самого начала рассматривались как вспомогательный инструмент, то этот недостаток в административных структурах не считается существенным;

в административной институциональной модели возникают трудности импорта институтов, свойственных преимущественно рыночной системе. Именно поэтому в Беларуси не получили пока должного развития институты фондового рынка, купли-продажи земли, государственно-частного партнерства и т. д. Белорусская институциональная модель создала им несимметричные альтернативы.

Например, вместо биржевой торговли облигациями реализуются обеспеченные бюджетными ресурсами государственные инвестиционные программы, формируются инвестиционные и инновационные фонды, которые ориентированы на перераспределение централизуемых государством средств. Можно дискуссировать об эффективности такой замены, но система работает.

Поэтому оказались ошибочными прогнозы западных консультантов, предсказывавших провал белорусской экономики на том основании, что либеральные подходы в белорусской экономике не приживаются и поэтому конечный крах экономики неизбежен;

в Х-матрице сильнее проявляются негативные эффекты проблемы асимметричности (недостаточности и неточности) информации. Это обусловлено свойством административных систем приукрашать свои результаты, что не может компенсироваться относительно слабо развитыми в таких системах рыночными отношениями.

Российская институциональная система

Сейчас уже вполне понятно, что основной задачей развала Советского Союза было превращение страны от Бреста до Владивостока в территорию, подконтрольную ведущим мировым странам, функционирующим на основе западной институциональной матрицы. Для этого были приложены серьезные усилия и выделено много денег. В результате в Россию были насильно импортированы многие западные институты, которые функционируют с различной степенью эффективности.

Прежде всего была осуществлена попытка внедрить новые политические реалии в форме проведения демократических выборов. Но дело не заладилось еще при Б. Н. Ельцине, который избирался под влиянием массированного воздействия СМИ и с помощью других приемов манипулирования итогами голосования.

Вместо развития конкуренции в экономике навязывание чуждых институтов привело к формированию олигархического капитализма, и государство принялось его обслуживать.

«Залоговые аукционы – образец аморальности, самые лакомые куски государственного пирога были розданы финансистам вторых выборов Ельцина с такой наглостью и лихостью, что теперь некоторыми это воспринимается как предпринимательская жилка. В чем жилка? В том, чтобы купить госсобственность на государственные деньги, которые временно оказались размещенными на счетах банка финансовой группы, покупавшей нефтяные месторождения? А может, в том, чтобы провести аукцион между компаниями, которые принадлежат партнерам Березовскому и Абрамовичу, и, используя административный ресурс, не пустить на аукцион реальных игроков, а позже кричать, что все по закону. Оправдать залоговые аукционы невозможно, именно борьба за их легитимизацию и передел привела к существованию почти всех политических партий современной России» [54].

Понадобилась смена руководства страны, которое постепенно начало возвращать институциональную среду, свойственную восточной институциональной матрице с четко выраженной вертикалью власти. Поэтому введенные после либеральных реформ выборы губернаторов постепенно заменяются их назначением, центральные органы государственного управления получают все больше полномочий в ущерб развитию самоуправления на местах. В результате местные чиновники стали беспокоится о своем имидже в глазах начальников из Москвы больше, чем об интересах населения.

При пожаре в торговом центре «Зимняя вишня» погибли 64 человека, в том числе 41 ребенок. Губернатор Кемеровской области А. Г. Тулеев не поехал на место пожара и не встретился с родственниками жертв, но извинился за трагедию персонально перед В. В. Путиным [55]. А. Г. Тулеев не был отправлен в отставку – был просто перемещен на пост спикера областного парламента [56].

Таким образом, рекомендуемые зарубежными советниками стандарты политической жизни в России практически не действуют, и руководители отвечают не перед избирателями, а перед вышестоящими руководителями.

В экономике тоже наблюдается усиление централизации экономической власти. Хотя до сих пор сохраняется достаточно развитая система олигархического управления, но она все в большей степени контролируется государственными органами.

Становится очевидным, что внешним силам не удалось сломать институциональную систему, основанную на восточной Х-матрице, и сейчас ускоряется откат к централизованной системе управления с использованием инструментов рынка как вспомогательного ресурса.

Ослабление внешнего контроля за поведением государственной власти позволяет России проводить все более независимую внешнюю политику с учетом национальных российских интересов, что вызывает неприкрытую озабоченность западных стран. Удивляться нечему: сломать институциональную матрицу и вместо нее внедрить новую достаточно сложно из-за сложившихся культурных традиций. Не сумев добиться запланированного результата, западные политики вынуждены пересматривать свою политику по отношению к России, в которой все больше укрепляются базовые институты восточной институциональной Х-матрицы. При этом у части российской элиты усиливается желание дать ответ на инспирированный извне развал Советского Союза и последующие годы унижений. Но при этом не прилагается достаточно усилий для преобразования российской экономики из ресурсодобывающей в технологически передовую страну, без чего настроения реванша кажутся малореализуемыми.

Глава 5
Административные методы в системе государственного регулирования

Сущность административных методов

Лекарство от лени общеизвестно.

Это пинки и подзатыльники.

Константин Бакшт

Административные методы обычно квалифицируют как способы (средства) прямого и внеэкономического воздействия управленцами на соответствующие объекты управления. Их прямой характер означает, что управляющий субъект в рамках своей компетенции принимает управленческое решение, обязательное для выполнения. Налицо прямое директивное волеизъявление (приказ) субъекта управления, которому следует подчиняться. Административные методы управления являются одним из инструментов реализации государственной власти.

Конкретное содержание административных методов управления достаточно разнообразно. Они включают в себя: установление правил поведения в сфере государственного управления;

утверждение конкретных адресных заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; запрещение определенных действий; выдача разрешений (лицензий) различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора;

разрешение споров между участниками управленческих отношений;

установление государственных заказов;

применение административно-принудительных мер и т. п.

Сами по себе административные методы не включают в себя меры экономического поощрения. Но функционеры быстро сообразили, что управление пинками не может давать долговременный эффект без его дополнения методами экономического поощрения. Поэтому чисто административные методы (приказы) обычно применяются с мерами поощрения за качественное выполнение поступивших директив.

При командных принципах управления экономикой административные методы становятся ведущими, в то время как экономические формы воздействия лишь дополняют прямые указания «сверху».

Административные методы управления хороши в кризисные периоды, например, во время войны. В такие периоды за невыполнение приказа могли и расстрелять, что являлось мощным стимулом для подчинения. Однако в мирный период эффективность административного целеуказания ослаблялась, что четко проявилось в 50-годы прошлого века в Советском Союзе, когда эффективность экономики начала быстро падать.

В середине 1960-х гг. куцые системы экономического стимулирования исполнения административных указаний были пересмотрены и стала проводиться экономическая реформа. Усиление экономического стимулирования в конце 60-х – начале 70-х годов на некоторое время подняло эффективность хозяйствования, но в стране по-прежнему сохранялось господство административной экономики, поставщики прикреплялись к производителям, а производители – к потребителям.

Существовали и теневые институты перераспределения ресурсов, по стране ездили сотни тысяч снабженцев, которые правдами и неправдами обеспечивали получение дефицитных «фондов» (ресурсов). В конечном счете такая система резко ограничила самостоятельность и инициативность предприятий, снова привела к кризису экономики.

Кризис экономики, дополненный уменьшением доходов от экспорта нефти и мощной внешней идеологической обработкой населения, в итоге привел к распаду Советского Союза. Это разрушило сложившиеся связи между предприятиями и центральными органами управления. Попытки восстановить эти связи привели к формированию незамкнутого и несамодостаточного народнохозяйственного комплекса в рамках постсоветских стран. В результате предприятия в организации своей снабженческой и сбытовой деятельности были вынуждены ориентироваться на внешний рынок, где преимущественно по равновесным ценам закупались топливо, сырье, материалы, комплектующие изделия, а также продавалась основная часть товаров и полезных ископаемых. Это резко повысило роль рыночных рычагов и подорвало действенность административных методов регулирования. Снова стал вопрос об изменении методов государственного регулирования.

Принято считать, что государственное регулирование – это воздействие государства в лице государственных органов на экономические объекты и процессы и участвующих в них лиц; придает процессам организованный характер, упорядочивает действия экономических агентов, обеспечивает соблюдение законов, отстаивает государственные интересы [57].

Для организации эффективного государственного регулирования следует исходить из наличия трех групп общественных отношений:

а) отношений в структурах, где административные методы традиционно доминируют (армия, милиция, высшие государственные управленческие органы);

б) административно-рыночных отношений с государственными предприятиями. При этом министерства и ведомства имеют тенденцию навязывать свои решения;

в) преимущественно экономических отношений, в рамках которых преобладают частные экономические интересы (как правило, интересы негосударственных предприятий и индивидуальных предпринимателей).

Механизм государственного управления должен настраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и реальных потребностей их регулирования административными или экономическими методами. Если в отношениях первой группы возможно активное применение административных методов, то во второй группе следует искать рациональное сочетание административных и экономических методов. В отношениях же с частными структурами (в том числе с негосударственными банками, финансовыми компаниями, производственными предприятиями в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью с преобладанием частного капитала) необходима ориентация на экономические методы управления. В последнем случае государство выступает регулятором рыночных отношений, оказывая воздействие на субъектов хозяйствования с помощью монетарной, фискальной и институциональной политики.

Средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения должны использоваться с единой конечной целью – реализации управленческого воздействия на поведение объекта управления. Прямые и косвенные средства в практической деятельности исполнительных органов обычно используются одновременно. Например, предоставление льготного кредита сопровождается обещанием уволить директора государственного предприятия за рост цен на товары предприятия, за недостаточные (по мнению вышестоящего руководства) объемы производства и т. д.

На практике административное управление может противоречить экономическим интересам субъектов хозяйствования и выступает в таком случае как форма принуждения. В контрактных институциональных системах принуждение рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в случае слабой результативности косвенных методов управления. В доминантной институциональной среде роль методов административного принуждения значительно возрастает.

По мнению Д. Норта, государство – это организация, обладающая сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический район, чьи границы определены его способностью облагать налогом подданных [58, с. 21]. То есть государство имеет возможность применять принуждение на «подведомственной» территории и для этой цели взимает с подданных налоги. В то же время ярко выраженные либералы считают, что любое государственное вмешательство сверх некоторых минимальных функций незаконно, так как нарушает индивидуальную свободу как высшую ценность в человеческом обществе. Государственное вмешательство нежелательно не только потому, что оно неэффективно, но и потому, что нарушает фундаментальный смысл индивидуализма [59]. Естественно, что второй вариант не применим в странах с восточной институциональной матрицей.

Принуждение в экономической сфере выражается в способности одного субъекта экономических отношений навязывать свои цели другим. Обязательным элементом эффективного принуждения является наличие зависимости экономических агентов от государства. Кроме того, может возникать зависимость и между самими экономическими агентами.

Гражданин, взявший кредит у банка, попадает от него в экономическую зависимость и вынужден своевременно возвращать основную сумму долга и проценты по нему Если же он объявит, что «кредиты возвращают только трусы», то будет иметь массу неприятностей как экономического, так и административного характера.

Принуждение является важным фактором организации экономической деятельности, оно влияет как на поведение отдельных субъектов хозяйствования, так и на функционирование хозяйственной системы в целом.

Далеко не все экономические теории признают важную роль принуждения в регулировании хозяйственной деятельности.

В частности, представители неоклассической экономической теории («mainstream») предполагают, что партнеры на рынке равноправны и не испытывают принуждения ни со стороны своих партнеров, ни со стороны государства, при этом все трансакции свободны и добровольны. Представители этой школы оговаривают только одно исключение – когда на рынке имеется монополия, но она рассматривается скорее как исключение из правил. Принуждение трактуется как имеющее случайный характер и под воздействием свободного рыночного регулирования самоустраняющееся.

Игнорирование проблемы принуждения в западной институциональной матрице обусловлено прежде всего идеологическими причинами, стремлением представить институциональную систему развитых капиталистических стран как общество равных возможностей, где никто никого не принуждает. Между тем реальная действительность в любой институциональной среде есть мир неравных возможностей, где лучшие позиции занимают экономические агенты, дружащие с властью и имеющие возможность навязывать свою волю другим.

Как отмечает В. В. Дементьев, «в экономической системе доминируют отношения, включающие принуждение одного другим. В этом смысле наличие принуждения в отношениях между экономическими агентами можно понимать как “естественное состояние” экономической организации общества. Таким образом, систему экономических отношений в значительной степени следует рассматривать как систему властных, принудительных отношений. В связи с этим модель рационального выбора обязательно должна быть дополнена условиями, вытекающими из наличия неравенства, принуждения одних экономических агентов другими» [60].

Равенство в экономической жизни, а также и отсутствие власти есть теоретическая абстракция и может встречаться в реальной экономической жизни как исключение. В экономической системе доминируют отношения, включающие в себя как согласование интересов, так и принуждение.

Либеральные теории плохо объясняют реальные экономические процессы, когда при принятии поведенческой стратегии субъекты хозяйствования вынуждены подчиняться внешнему давлению, что мешает им оптимизировать свою деятельность с позиций максимальной целесообразности.

По сегодняшний день остается актуальной точка зрения В. Ойкена, который писал, что «во многих странах экономическая власть сегодня соединяется с государственным принуждением. Отдельные органы регистрируют, проверяют и регламентируют повседневную жизнь каждого. Где и кем он должен работать, где ему позволено проживать, выделять ли ему и в каком количестве потребительские товары – все это решает государство, которое полностью или частично владеет всем экономическим аппаратом со всеми рабочими местами» [61].

Некоторые авторы альтернативой принуждению рассматривают внушение (в государствах традиционного общества) или манипулирование сознанием (в условиях гражданского общества) [62]. Признавая активизацию манипулирования сознанием на уровне социума в целом мы считаем, что в хозяйственной деятельности идеологическое воздействие дает ограниченные результаты и слабо влияет на формальные и неформальные институты, регулирующие взаимоотношения в производстве. По сути, бытие на предприятии определяют два фактора: приказы руководства (административный метод) и величина вознаграждения за труд (экономическое стимулирование).

Как оценить эффективность применения административных методов?

Функционеры власти обычно оценивают ее количеством намеченных к реализации мероприятий и своевременностью их выполнения. Практика работы с чиновниками различного уровня показала, что при получении задания от вышестоящей инстанции главным для них является разработка мероприятий по реализации доведенного задания и, что особенно важно, своевременный отчет о выполнении этих мероприятий. Пока подчиненными не подготовлен отчет, администраторы более высокого уровня часто не в состоянии объективно оценить даже собственные результаты работы.

Были случаи, когда выезжавший для переговоров за границу руководитель отказывался оценить собственные результаты поездки до момента, пока он не ознакомится с подготовленным его референтом отчетом.

При использовании административных методов управления проще обеспечить увеличение объемных показателей, чем добиться улучшения качественных характеристик. Именно поэтому в органах управления возникает тенденция к оценке их деятельности по динамике объемных показателей (приросту объемов производства, величине заработной платы в долларовом эквиваленте и т. д.). Для достижения этих целей используются различные инструменты принуждения, которые могут противоречить экономической целесообразности, но обеспечивают выполнение заданий, доводимых до предприятий государством. При этом не уделяется должного внимания соблюдению соотношения между темпами роста производительности труда и заработной платы, сбалансированности структуры спроса и предложения товаров и услуг, в ряде случаев даже ослаблялось внимание к поддержанию стабильности курса национальной валюты.

Для сохранения стабильности своего положения административные работники стремятся готовить отчеты, в которых полученные результаты соответствуют поставленным задачам. В большинстве случаев этого удается добиться в силу планирования задач по принципу «исходя из достигнутого» (т. е. к базовым показателям добавляется планируемый прирост, который устанавливается по принципу «будет напряженно, но он справится»). В результате государственные служащие часто вынуждены работать сверхурочно, в том числе – по выходным.

Тем не менее вышестоящие органы часто вынуждены пользоваться недостоверной информацией, «облагороженной» статистическими манипуляциями. Если на ее основе принимаются решения, то результаты значительно отличаются от ожидаемых. При этом достаточно обычной является практика составления отчетов «под цифры задания», а не под реально сложившуюся ситуацию.

Комиссия, проверявшая в 2007 г. выполнение поручений главы белорусского государства, установила, что из более 5 тыс. поручений 93 % считались выполненными, только 3,7 % были не выполнены или утратили силу, остальные 3,3 % были продлены или находились в стадии рассмотрения. Вместе с тем работа комиссии показала, что, несмотря на формальное выполнение заданий, в работе органов государственного управления имеются серьезные недостатки. В результате возникла так называемая проблема провала государства, заключающаяся в его неспособности обеспечить эффективное распределение ресурсов на основе принятого в обществе представления о справедливости.

Конечно, с практикой предоставления недостоверной отчетности ведется борьба со стороны контролирующих органов, но эффективность такого контроля ослабляется, во-первых, из-за низкой обоснованности заданий (в таких случаях обычно «входят в ситуацию» и не делают серьезных оргвыводов). Во-вторых, контролирующие и проверяемые лица находятся в рамках одной административной системы и в большинстве случаев вынуждены договариваться между собой.

Упомянутая выше комиссия в целях снижения числа убыточных предприятий не нашла ничего лучшего, как предложить объединение убыточных предприятий с эффективно работающими. Это значит, что фактически было рекомендовано замаскировать наличие убыточных предприятий путем их присоединения к прибыльным.

Всегда ли необходима ставка на принуждение со стороны государства? Практика показывает, что такой подход сковывает инициативу, тормозит внедрение новых форм хозяйствования и часто просто нерационален.

Д. Норт приводит пример отношений между хозяином и рабом. Чтобы получить максимум отдачи от раба, хозяин должен тратить ресурсы для контролирования и измерения производимой им работы и продуманно применять методы награды и наказания в зависимости от результатов труда раба. Ввиду возрастающих предельных издержек осуществления оценки и контроля хозяину невыгодно устанавливать всеобъемлющий контроль над трудом раба, и он будет осуществлять контроль только до тех пор, пока предельные издержки не сравняются с дополнительным предельным доходом от контроля над рабом [4, с. 51].

К сожалению, то, что было интуитивно понятно еще в рабовладельческие времена, не всегда адекватно воспринимается государственными инстанциями, когда их полномочия разрастаются настолько, что серьезно мешают хозяйственной деятельности.

Сами по себе методы административного управления малоэффективны, поскольку не создают долговременных стимулов к улучшению результатов труда, но тем не менее позволяют создать относительно стабильную во времени институциональную структуру.

В. Ойкен писал, что внешняя стабильность, т. е. возможность ее существования в течение продолжительного периода времени, задана и в централизованно управляемой экономике. Но здесь не царит равновесие экономического процесса… Равновесие заменяется принуждением. Весьма большое воздействие оказывает также существование бюрократии, которая со своей стороны способствует длительному сохранению этой тенденции [61].

Для выживания административно ориентированной институциональной системы в нее должно входить ресурсное стимулирование.