Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Форму советской власти Фурсов называет «кратократией ― власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество ― кратократическим».[35]35
  См.: Фурсов А. И. Капитализм в рамках антиномии «Восток-Запад»: проблемы теории // Капитализм на востоке во второй половине ХХ в. М.: Восточная литература, 1995. С. 115–121.


[Закрыть] Кратократия не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична, а значит, не совпадает с этим явлением и понятием «тотальная бюрократия».

Так как кратократия является отрицанием партийной политической жизни, то и термин «партократия» не удовлетворяет Фурсова. Кратократия по своей сути есть первый пример системного отрицания государственности в ХХ веке, во-первых, потому что она охватывает общество в целом, во-вторых, она не обладает надстроечными характеристиками. Кратократия ― агент первичных и типологически единственных производственных отношений, отношений собственности.

Для Фурсова кратократия не есть класс или «новый класс». Ибо собственнические («классовые») функции кратократии как власти насилия (власти страха) не отделены от властных («государственных») и образуют единство. Поэтому ни о каком «государственном капитализме» не следует вести речь. Одновременно кратократия не совпадает с тоталитаризмом, так как эти явления различны. Власть тоталитаризма охватывает все сферы жизни общества, но полностью не стирает границы между ними, не превращает ограничение воли в духовной и социально-политической сферах в отчуждение и в объект производственных отношений. Они так и остаются надстроечными компонентами, но не объектом отношений собственности. Кроме того, кратократия уничтожает частную собственность, которая в условиях тоталитарного режима остается основной экономической частью.

Наконец, Фурсов не отождествляет кратократию с докапиталистическими способами производства, в частности ― «азиатским». Согласно мысли Фурсова, при азиатской форме правления единство различных сфер общества, собственности и власти существовало исходно, а кратократия ― исторический результат гомогенизации системы социальных отношений, прежде существовавших раздельно.

Кроме этого, кратократия возникает не на основе натуральных производительных сил и не в докапиталистическом обществе, а в обществе, включенном в мировую экономическую и политическую системы. Она возникает не непосредственно, а опосредованно на основе производительных индустриальных сил.[36]36
  Там же.


[Закрыть]

Не отрицая достоинств позиции Фурсова относительно исследования обществ советского типа, следует не забывать, что при анализе феномена бюрократии, понятий «класс», «политика», «тоталитаризм» и др. мы сталкиваемся с проблемой многоликости и различных смысловых оттенков этих терминов, их зависимости как от жанровых особенностей текста, в которых они употребляются, так и от идейных, политических и методологических ориентаций людей, изучающих взаимоотношение общества и государства. Так, только лишь в идеальной модели можно встретить, например, формулу, в рамках которой политик формирует стратегию, а чиновник реализует эту стратегию. Соучастие бюрократии в принятии политических решений осуществляется по самым разным направлениям и не только в авторитарных режимах, но и в зарубежных «демократиях».

В социологии организаций мы также не находим единой парадигмы административно-государственного управления. Имеет место множество моделей организаций, вокруг которых сгруппировались целые школы исследователей. А. И. Пригожин, анализируя историю этого вопроса с позиции логической реконструкции, предлагает различать следующие основные концепции организации.

«Организация как трудовой процесс». Эта модель «научной организации труда» связана с именем Ф. Тейлора. Работник в ней рассматривается как звено единой специализированной цепи организации, трудовая деятельность которого размельчалась на простейшие элементы с целью задать ему оптимальный режим исполнения. Соответственно, трудовая деятельность принципиально отделялась от управления, которое являлось функцией другого субъекта.

«Организация ― машина». Предложили данную концепцию А. Файоль, Л. Урвик и др. Они исходили из того, что организация проявляется как безличный механизм, состоящий из формализованных отношений, статусов и целей в форме многоуровневой административной иерархии. Организация есть инструмент, при помощи которого решаются поставленные задачи. Человек в организации выступает не в качестве личности, а в форме абстрактного «человека вообще».

«Бюрократическая модель организации». Разработал эту теорию организации М. Вебер (см. об этом ниже).

«Организация ― община». Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг и их коллеги выдвинули представление об организации как общине, основу которой составляют «человеческие отношения». Организация ― это частный случай человеческой общности, особой социальности. В основе ее лежат отношения «человек ― человек», «человек ― группа». Поэтому такие связи возникают на межличностной базе взаимных привязанностей и общих интересах. Принятые в группе нормы поведения являются доминирующим регулятором отношений общины. Ее структура производна от стихийно складывающихся первичных отношений между людьми через факторы лидерства и престижности. В этих группах особое значение приобретает частное и неформальное право. Контроль поведения отдельного человека (через общественное мнение) и удовлетворение общественных потребностей осуществляет именно такая организация. Социально-психологическая «организация в организации» с трудом поддается внешнему управлению. Наиболее правильный путь воздействия на общину находится в плоскости включения в ее естественную среду и, соответственно, необходим учет ценностей, установок, мотивов поведения носителей организационных отношений.

«Социотехническая модель» предложена группой английских социологов (Е. Трист и др.). Представители социотехнической концепции организации считают, что имеется взаимозависимость между социальной организацией производства и характером технических его средств. Иначе говоря, имеет место, с одной стороны, зависимость внутригрупповых связей от технологии производства, с другой ― обратное влияние социально-психологических качеств группы на производственный процесс, главным образом на производительность труда. Поэтому в зависимости от особенностей технологического процесса, в деятельности организации следует учитывать и допускать возможность неформальных способов регулирования организационных отношений.

«Интернациониская модель» разработана Ч. Бернардом, Г. Сайменом, Дж. Марчем и др. Здесь организация рассматривается как система взаимодействий между субъектами деятельности. В процессе взаимодействия индивиды вносят в организацию ожидания и ценности, руководствуются своими собственными представлениями о реальной жизненной ситуации. В силу того, что структура и цели организации являются следствием этих взаимоотношений вместе с формальными правилами и процедурами, в системе управления проявляются элементы неопределенности, и вместе с этим возникает риск при принятии решений. Рациональные действия руководителя имеют свои пределы, как то: ограниченность его знания об организации, неспособность предвидеть всех последствий своего решения, неустойчивость порядка его предпочтений.

«Естественная организация». Авторы этой теории ― Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Этциони и др. Организационная деятельность анализируется как объективный, самосовершающийся процесс, в рамках которого субъективное начало не имеет решающего значения. Организованность ― это такое состояние системы, которое позволяет ей самонастраиваться при воздействии внешних и внутренних составляющих. Целедостижение выступает как один из возможных результатов деятельности системы. Отклонение от цели не является ошибкой или просчетом, а естественным способом функционирования организации, в которой значительное место занимают не планируемые, а стихийные факторы.

Как правило, этот подход избегает взгляда на систему с позиций управления. Социальное образование рассматривается как саморазвивающийся организм, имеющий множество проявлений и собственных законов, направление развития которых предугадать трудно.[37]37
  См.: Пригожин А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 27–32.


[Закрыть]

В обзоре существующих теорий организаций, однако, более значимо сосредоточиться не на фиксировании многообразия моделей, а на выявлении общих тенденций их эволюции. Справедливо в этом смысле замечает Пригожин, что эволюция методологии западной социологии показывает противоположность настоящего ее состояния начальному содержанию.

В первых моделях организационная эффективность связывалась с высокой формализацией, организационное творчество закреплялось за высшими структурами в системе иерархии. Деятельность последней дробилась на простейшие компоненты, и узкая специализация означала высокую степень продуктивности носителя организационных отношений.

Современные теории ориентируют на необходимость учета неформальных механизмов регулирования, самостоятельность деятеля определяется как элемент, способствующий успешному развитию организации. Сложный труд выступает как дополнительный мотив, психологические и иные потребности выходят в центр внимания управления организациями.[38]38
  Пригожин А. И. Современная социология организаций. С. 31–32. См.: также: Сморгунов Л. В. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 11–13; Курочкин А. В. Эффективность государственного управления // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 29–37.


[Закрыть]

В связи с новыми изысканиями в области политического управления, развитие получила концепция «умной», саморегулирующейся организации, которая находится под влиянием экономического подхода к управлению и формулируется в духе теории «государственного менеджмента». Эта концепция имеет в определенном значении практическое происхождение, представляя собой идеологию административных реформ, начатых в 80-е годы ХХ века в ряде западных стран консервативными правительствами.

Заметим, что демократизация бюрократического управления в форме самодвижения этого управления действительно не была предусмотрена веберовской теорией. Демократизация 80-х годов ХХ века административного сектора на Западе в немалой степени была связана как с проблемой бюджетного дефицита, так и с широким привлечением в аппарат власти квалифицированных специалистов. Но речь идет не только о специалистах по управлению, но и о технических служащих, информационных работниках, «интеллектуалах» и т. д. Отсюда проблема соотношения профессионализации и бюрократизации. Если для Вебера эти две тенденции согласуются друг с другом, то некоторые современные социологи считают, что имеет место глубокое различие между названными формами рационализации.

По мере развития постиндустриального общества все чаще ставится под сомнение эффективность бюрократической иерархии и связанной с нею централизации информации и ответственности, и осуществляется поиск нового качества управления. «Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от «конвейерного» труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации работы внутри команд».[39]39
  Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 68. См. также: Сморгунов Л. В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000. С. 139–166; Pinchot C., Pinchot E. The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organization. San Francisco, 1993; Оболонский А. В. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 58; Зинченко Г. П. От администрирования к менеджменту (опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. № 1. С. 164; Орлов И. Б. Современные теоретические и методологические доктрины государственной политики и управления // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 47.


[Закрыть]

Новый подход к государственному управлению требует значительных изменений, которые состоят в том, чтобы привнести в государственные организации методы частного сектора и рыночные механизмы. Многими специалистами в области государственного управления считается: «1. Частный сектор намного эффективнее государственного; в нем рождаются все управленческие новшества. 2. У государственного и частного секторов достаточно много общего, поэтому управление в первом можно значительно изменить с помощью методов, заимствованных у последнего. 3. Реформы прошлых лет мало чему могут научить нынешних реформаторов».[40]40
  Downs G. W., Larkey P. D. The Search for Government Efficiency: From Hubris to Helplessness. New York: Random House, 1986. P. 219.


[Закрыть] В основе деятельности структур государственного управления должен лежать принцип: «органы государственного управления должны делать как можно меньше».[41]41
  Ibid. P. 216.


[Закрыть]

В то же время центральное правительство (в согласии с этой позицией) должно создавать общенациональные нормы и правила. Соответственно данной ситуации, в рамках этих правил могут действовать саморегулирующиеся, имеющие цели прибыли организации, которые самостоятельно определяют задачи, организационные формы, партнеров-поставщиков.

Следует отметить, что методы частного сектора требуют самого глубокого анализа, но стремление при помощи рыночных механизмов решить большинство проблем современного общества, создавая «умные», саморегулирующиеся управленческие системы, затруднительно. Так, анализируя «изъяны рынка» Дж. Стиглиц определяет следующие условия, при которых рынок не решает социальные проблем. Это ― инфляция, безработица, несостоятельность конкуренции, внешние эффекты (экстреналии), неполные рынки, общественные товары, несовершенство информации.[42]42
  См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора: пер. с англ. М.: МГУ; ИНФА, 1997. С. 76–84. См. также: Социально-экономическая эффективность: опыт США. Роль государства / отв. ред. В. И. Марцикевич. М.: Наука, 1999.


[Закрыть]

В последнее время в анализе государственного управления все большее значение приобретает еще одно концептуальное направление, в основе которого находится термин «политическая сеть». Концепция политических сетей имеет корни в теориях, которые посвящены взаимодействию гражданского общества и государства. Можно отметить следующие направления: плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституциализм в социологической версии.[43]43
  См.: Сморгунов Л. В. Сетевой подход к государственному управлению // Вестник КРАГСиУ. Управление и кадровая политика. 2000. № 2. С. 4–13. Также см.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 50–58; Курочкин А. В. Государственная управление как наука: история и современное состояние. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2011.


[Закрыть]

Концепция политических сетей существенно меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики в широком значении последней: «1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики и при сетевом подходе государство и его институты являются одним из акторов производства политических решений; 2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве “сцепленных” с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен с ними своими ресурсами; 3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы сетевой подход предполагает новый тип управления “руководство”… общая характеристика которого нашла выражение в формуле “управление без правительства” или “руководство без правительства”…»[44]44
  Сморгунов Л. В. Сетевой подход к государственному управлению. С. 6.


[Закрыть]

Руководство в рамках политической сети отличается как от простого администрирования, когда источником политических решений выступает верхушка иерархической пирамиды государственной власти, а общественные институты оказывают на этот процесс лишь опосредованное влияние, так и рыночной модели государственного управления с ее акцентом на принципы торговой сделки, в которой каждый пытается максимизировать свой особый интерес. Оно осуществляется через переговоры между государственными и негосударственными институтами и направлено на выработку удовлетворяющего стороны политического решения. Считается, что данная модель управления эффективнее рыночной и иерархической и лучше обеспечивает общественные потребности.[45]45
  Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. С. 108. См. также: Государственная политика и управление / под ред. Л. В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. С. 235–245.


[Закрыть]

Наконец, одной из теорий в исследовании проблем государственного управления является синергетический подход. Синергетика возникла в системе естественных наук. Вместе с тем, как и многие другие естественнонаучные методологические инструменты, этот инструмент оказался применим и в общественных науках. Для изучения вопросов государственного управления из системы синергетической методологии представляет интерес прежде всего принцип самоорганизации.

Самоорганизация представляет собой процесс самопроизвольно происходящих изменений социальных структур от неупорядоченности к порядку (собственно самоорганизация) и обратно (самодезорганизация). На практике это проявляется в том, что если правительство данной страны проводит политику, не представляющую интересы большинства народа, он начинает жить по своим собственным законам, различными способами и путями обеспечивая свои потребности, функционируя тем самым как самоорганизующаяся система. Поэтому, если субъект управления будет проводить в жизнь сценарии, позитивные с его точки зрения, но противоречащие тенденциям самоорганизации управляемой системы, то это приведет либо к ее деформации, либо к тому, что реальный результат будет принципиально отличаться от запланированного. Кроме того, субъекты принятия и исполнения решений должны иметь в виду, что в общественных системах, особенно в ситуации, когда они находятся в неустойчивом состоянии, даже слабые воздействия на входе в систему могут превратиться на выходе из нее в самые разрушительные последствия.[46]46
  См.: Государственное управление и политика / под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 53–57; Курочкин А. В. Государственная управление как наука: история и современное состояние. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2011. С. 30–42.


[Закрыть]

Однако самоорганизация не является исключительно ответом управляемой системы на негативные воздействия. Более того, так как управляющий субъект всегда вынужден действовать в рамках «организационного порядка» (системы формальных и неформальных норм и отношений), который принципиально не способен охватывать все элементы организационных отношений и оставляет внутри себя «пустоты» и «допуски», самоорганизация («живой управленческий труд») должна заполнять их. Таким образом, самоорганизацию и организационный порядок необходимо рассматривать как взаимодополняющие части управленческой деятельности. Управляющий субъект может экономить свои усилия, если ему удастся мобилизовать внутренние источники организационной энергии управляемого объекта и использовать положительные возможности самоорганизации.[47]47
  См.: Пригожин А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 72–76.


[Закрыть]

Итак, механическая обусловленность в понимании организации предполагала преимущественное целенаправленное воздействие на организационные процессы, общую контролируемость ее составляющих и целей. Современный метод ― это вероятностный подход, исходящий из относительной автономности и спонтанности, которые должны доминировать в организации и социальной системе.

Последнее предполагает ограничение возможностей управления и признание высокой степени самодвижения и самоорганизации.

Эта переориентация не обходится без методологических преобразований. Возникла необходимость в более специфических методах изучения предмета, который в определенной степени закрыт для научных исследований. Организация становится менее понятной, а ее компоненты ― измеримыми. Организационные отношения проявляются по методу «черного ящика», когда известны «входы» в организацию и «выходы» из организации.

Вместе с этим не является продуктивным способ определения цели организации, если декларируется экономическая эффективность организационных отношений. Наконец, естественность наличия формальных и неформальных отношений предполагает необходимость постоянной их фиксации, определения форм их взаимодействия. Но так как в жизни имеет место повторяющаяся «изменчивость» в организации, последнее должно означать, что нет возможности целенаправленно управлять организационной деятельностью.

Возникает вопрос, возможны ли быстрые и предсказуемые изменения в организационных структурах и в обществе в целом? Ответ не может быть однозначным. Однако в социально-историческом измерении такие изменения невозможны.

Поэтому одни и те же меры в отличающихся политико-социальных условиях не дают единого результата. Например, бюрократическая децентрализация в 90-е годы ХХ века в России по схеме саморазвития не способствовала эффективности государственного управления, а привела к совершенно противоположным следствиям этого процесса, в определенной степени ― к неуправляемости. Лишившись политического руководства в лице КПСС (начало 90-х годов), современная российская государственность все еще не создала развитую нормативно-правовую основу, регулирующую режим деятельности бюрократии и других институтов власти, в том числе и апелляционно-арбитражной системы, как и не систематизированы значительно расширившиеся отношения контрактного найма служащих.

Для решения проблем административной сферы необходимо учитывать не только современные варианты решения этих проблем в «демократических» странах, но и использовать те формы и средства, которые имели и имеют потенциал не только ограничения, но и эффективного взаимодействия с бюрократией.

§ 2. Типология бюрократии в трудах российских и зарубежных авторов

На протяжении последних более ста лет в исследовании бюрократии в системах государственной и общественной властей специфическое значение получило концептуальное направление, в основе которого находится термин «типология бюрократий». Проблема этого направления до настоящего времени не получила определенного завершения. Одни обществоведы пишут о том, что данную проблему нельзя решить по причине множества бюрократий, другие предлагают критерии, при помощи которых определяются универсальные характеристики бюрократических структур власти, имеющие место в современном мире.

В общественных науках термин «бюрократия» имеет два основных значения. В ХVIII веке, когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало употребляться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии, и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не тип правления.[48]48
  См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира» // Сравнительная политология. 1993. № 3. С. 108.


[Закрыть]

Английский социолог Д. Битэм несколько расширяет рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия ― это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления ― выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Вместе с этим Битэм замечает, что в ХХ веке бюрократическая власть является признаком любого режима (военной диктатуры, однопартийного режима или наследственной монархии). Тем не менее сам подход, который основан на контрасте бюрократии и парламентской демократии, все еще используется в политической науке при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации.

Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в крупном плане: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой широкий смыл термина «бюрократии» как профессионального управления включает в себя двойное значение: во-первых, соотношение управления и политики, выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию, и которой последняя подчинена в правовом поле; во-вторых, соотношение между рациональными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными.

Заметим, что названное значение понятия «бюрократия» можно отнести к социологии организаций и социологии политики, задачей которых выступает исследование организаций не только на микроуровне, но и на уровне наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий способ использования понятия «бюрократия», по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления. В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного управления, предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления более значимо между различными типами профессионального управления то, что их отличает, а не то, что их объединяет.

Наконец, четвертый вариант применения термина «бюрократия» характерен для политической экономии. Он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью.

В свете такого подхода бюрократия определяется как нерыночная организация, так как она финансируется за счет государственных налогов, в отличие от организаций, которые обеспечиваются посредством продажи своей продукции на рынке. Но есть негосударственные нерыночные организации (церковь и т. д.), а также государственные предприятия, продающие свою продукцию и услуги на рынке и, значит, они не являются в буквальном значении «бюрократиями». Основная цель такого подхода к проблеме бюрократии заключается в том, чтобы определить, что характер и форма деятельности организации меняется в зависимости от способа содержания и экономического окружения, в котором она функционирует.[49]49
  См.: Битэм Д. Бюрократия / пер. с англ. М. В. Масловского // Социологический журнал. 1997. № 4. С. 165–185.


[Закрыть]

Наряду с названными значениями бюрократии используются и другие, из-за чего проблема определения сущностных характеристик административного сектора становится неопределенной. К такому далекому от использования строго научного определения бюрократии относятся случаи, когда понятие бюрократии как системы профессиональной администрации, назначенного чиновничества, иерархической структуры, формальной организации, отождествляется с понятиями нерыночная или недемократическая организация, а главное, с организационной неэффективностью и паразитирующей функцией.

Негативное отношение к бюрократии представлено в западной и российской социальной науке. Например, в российском энциклопедическом словаре по политологии (1993 г.) дается три значения бюрократии: 1) «Социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, конфликтов и материализация как организационно-управленческого, так и политического отчуждения; 2) система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 3) слой людей, связанный с этой системой».[50]50
  Политология (энциклопедический словарь) / под ред. Ю. И Аверьянова и др. М.: Моск. коммерч. ун-т, 1993. С. 34.


[Закрыть]

В таком представлении термина «бюрократия» специфика административной деятельности соответственно определяется через государственный формализм, который представляет собой превращение целей государства в канцелярские задачи, и наоборот. Своекорыстие объявляется типичным мотивом деятельности и поведения чиновника, а государственный аппарат и др. управленческие аппараты приобретают черты политической формы догосударственного состояния общества ― войны всех против всех. Управление и политика в этих условиях не доступны сознательному контролю отдельных групп людей, но претендуют на всеобщность и разумность.

Логичен и вывод: если различие между государственным и бюрократическим управлением можно скорее вообразить, нежели обнаружить в действительности, то это является признанием бессилия любого общества противостоять бюрократизации всей общественной жизни.[51]51
  Политология (энциклопедический словарь). С. 35–36.


[Закрыть]

Бюрократия, как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества. Она воплощает в себе силу бюрократического господства и неэффективность, некомпетентность и коррумпированность, формальное право и иррациональные отношения, искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников». Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины. Одни пытаются заменить бюрократию народовластием. Другие ― внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы. Третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам.

Однако бюрократии на протяжении всей ее истории (не являются исключением конец ХХ и начало ХХI в.) удавалось отстаивать свои прерогативы и права, что заставляет признать: бюрократия ― это инструмент управления, хотя и постоянно порождающий проблемы. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов, поэтому даже феодализму или тоталитарным режимам ХХ века стоять над массами, противодействуя и попирая их, удавалось в том случае, если они опирались не только на силовые структуры, но и на бюрократию.

Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в патримониальном, доиндустриальном, государстве до современной ее формы рациональной бюрократии. В доиндустриальном иерархическом государстве решения определялись не безличным авторитетом закона, а характером личных и групповых связей и отношений. Деятельность по управлению носила не рационально-организованный, «рутинный» характер, а всякий раз определялась спецификой ситуации, была не формальной, а целесообразной (волевой) деятельностью. Но и тогда так называемая патримониальная бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, то есть решений, абстрагирующих, формализующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки легального установления. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.

Бюрократия, как было выяснено, представляет собой один из общественных и прежде всего государственных институтов, реализующих, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, включает совокупность служащих аппарата управления; в-третьих, представляет собой иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, исполнение решений согласно существующим законам, инструкциям, постановлениям, осуществляя упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; в-четвертых, это слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов. Наконец, это «всегда» назначенные служащие, иными словами, люди входящие в аппарат управления, которые имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой ― являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками ― официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и системы властных отношений.