Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Аппарат управления, бюрократия, чиновничество, администрация и так называемые исполнительные структуры высших, средних и низших уровней вовлечены в систему формальных и неформальных отношений, находятся в определенной социокультурной среде, и поэтому далеко не всегда можно определить тип бюрократии и форму ее функционирования.

Место и роль бюрократии в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы, политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия ― это лишь часть (хотя и одна из важнейших) политической системы как патриархального, так и современного государств.

При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократии базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской». В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы управления.

Среди интерпретаций, основанных на противопоставлении «европейского» и «азиатского» типов государственности, следует выделить трактовку В. В. Пастухова, поскольку ученый наиболее последовательно, с позиции развития социальности, исследует формы бюрократической рутинизации. По мнению Пастухова, в научном плане следует выделить две основные формы государственности, соответствующие двум основным линиям возникновения и развития социальности: «более ранняя “азиатская” и более поздняя “европейская”. Причины, породившие различие этих форм, коренятся, по всей видимости, в геоклиматическом, цивилизационном, геополитическом и прочем многообразии земного сообщества».[52]52
  Пастухов В. В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: РОССПЭН, 1994. С. 63.


[Закрыть]

Азиатская форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. Общественные отношения в этом случае тесно переплетаются с естественными отношениями, нередко выступая как подчиненный элемент последних. В свою очередь европейская форма социальности появляется и эволюционирует в направлении противовеса естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. С возникновения государственности социальные отношения существуют самостоятельно и автономно.

Поэтому различается логика становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, европейская ― в процессе разрушения и замещения таких отношений. Государство «по-азиатски» ― это конституировавшееся как субъект «позитивное», непосредственное выражение общественной природы человека. Здесь нет видимой границы между политической и социальной сферами. Государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему. Такое государство не существует как независимое.

Государство «по-европейски» ― «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека. То есть с начала своего становления государство отделено от общества, и в процессе эволюции разделение возрастает. Государство, выделенное из общества, является самостоятельным и активным.

Обобщая европейский и североамериканский опыт и современную практику переходных обществ, почти такую же мысль проводит американский политолог Ф. У. Риггс. Он исходит из того, что в Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно или даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса институтов политического контроля (представительные органы, независимое судопроизводство).[53]53
  См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира» // Сравнительная политология. 1993. № 3. С. 108.


[Закрыть]

Иначе говоря, получили развитие договорные отношения на основе контракта. Контракт, с одной стороны, выступает как база установления прав и обязанностей, а с другой ― в качестве разграничения и объединения социальных и политических сил. Он значительно увеличивает автономные возможности, как властей, так и различных общественных групп. Рациональный бюрократ отличается от традиционного чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Система власти посредством договора ограничивается правом. Устанавливаются правовые пределы для деятельности различных ветвей власти. Чиновники и политики ограждаются законом от своего же произвола. Благодаря этому традиционный чиновник по происхождению или личной зависимости и подчиненности эволюционирует в рационального бюрократа по профессии на основе легального права.

Эта сторона проблемы рациональной бюрократии подчеркивалась и М. Вебером. Он считал, что договорной характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии обеспечивает устойчивость и эффективность самой организации. Специфическую рациональность придает бюрократии и то, что она функционирует с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые реализуются ею в процессе управления.

Общим признаком функционирования традиционных чиновников «восточных» деспотий, как считают некоторые исследователи, являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможности оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» все население страны.

На такое влияние государства указывал и Маркс, анализируя азиатский способ производства. Но проблема роли и места государственной бюрократии в политической системе в азиатских обществах не получила всестороннего исследования в социально-историческом измерении. Исследование, вскрывающее источники всесилия азиатского государства, не стимулировала Маркса к необходимости пересмотра или уточнения идеи социальной революции, диктатуры пролетариата, социализма и коммунизма.

Несколько иную линию в объяснении «азиатского способа производства» в рамках неомарксизма предложил К. Виттфогель, который, в отличие от Маркса, исходит из того, что в азиатских государствах чиновники являются «правящим классом общества». Позиция Виттфогеля также отлична от точки зрения Вебера, поскольку он допускал незначительную возможность автономного существования бюрократии по отношению к политической, центральной власти.

По мнению Виттфогеля, азиатское государство сначала возникает в тех регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры. Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества.[54]54
  См.: Wittfogel K. Oriental despotism: A comparative study of total power. New Haven: Yale University Press, 1963. P. 365.


[Закрыть]

Критики теории Виттфогеля считают, что его подход сталкивается с рядом трудностей при объяснении возникновения политических систем азиатского типа в тех обществах, где ирригационное земледелие в силу климатических условий не могло иметь место. Несмотря на то, что Виттфогель предлагает учитывать факт воздействия «гидравлической системы» на другие страны, она, по мнению критиков, не является удовлетворительной. Ибо в периферийных странах устанавливалась не только деспотическая власть, но и другие формы власти.

Аналогом теории «азиатского способа производства» является патримониальный тип бюрократии М. Вебера, который отличается от перечисленных выше подходов большей универсальностью. Суть этой теории, как ее понимал Вебер, в российской научной литературе наиболее точно воспроизведена М. Масловским. Он правильно замечает, что в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства:

• патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности. ― А. М.);

• господство, при котором господин, как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть;

• для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников.

Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы. Чистые типы Вебер, как правило, объединял в пары. Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации. Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм ― децентрализованной форме. Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них».[55]55
  Масловский М. Политическая социология бюрократии. М.: Институт социологии РАН, 1997. С. 11–13.


[Закрыть]

Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной моделью. Соответственно, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства. Основанные на этом способе производства империи Азии и Ближнего Востока отличались исключительной устойчивостью. Социальная структура подобных империй была одновременно проста и прочна. Государство вбирало в себя все руководящие функции. «Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, так как все они составные части государственной структуры».[56]56
  Арон Р. Демократия и тоталитаризм: пер. с фр. М.: Текст, 1993. С. 34.


[Закрыть]

Если государство является единственным управляющим коллективным трудом, то привилегированными оказываются лица, так или иначе связанные с государством или представляющие его интересы, то есть преимущественно государственная бюрократия. Бюрократия ― это наиболее привилегированный слой при «азиатском» способе общественной жизни. В таком обществе противоречия есть, но без классовой борьбы в сущностном смысле этого понятия. Классовая борьба в этом значении требует не только разнообразия общественных групп, но и способности данных групп самоорганизовываться, а также выдвигать и отстаивать свои требования. В обществах «восточного» типа образ жизни, структура и уровни доходов различаются по группам, но ни одна из групп не имеет необходимой автономии, следовательно, не противопоставляет себя другим. При «восточной» форме правления, соответственно, нет классов в сущностном смысле слова, но есть бюрократическая и государственная иерархия. Политическая власть абсолютна и неделима. Носитель верховной власти провозглашает свою приверженность определенной религии или идеологии, опираясь при этом на бюрократию.

«Европейская государственность, считает Пастухов, ускоряет разрушение естественных отношений и способствует быстрому развитию социальных. Таким образом, она создает предпосылки для саморазвития ― главной черты государства как такового в его отделившейся от общества сущности. Европейское государство совершает историческую эволюцию, то есть восходящее развитие из своей основы и в соответствии с собственными внутренними закономерностями. Азиатское государство исторически трансформируется, то есть видоизменяется, под воздействием внешних факторов, прежде всего экономических, в процессе формирования мирового рынка, а также отношений с более активной европейской цивилизацией».[57]57
  Пастухов В. В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: РОССПЭН, 1994. С. 64.


[Закрыть]

В ХХ ― начало ХХI века «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только султанисткий «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутинно-бюрократический».

В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и «рутинно-бюрократический принцип», бюрократия действует своеобразно, а именно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции. Но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что якобы должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление, как и прежде, не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено, ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов, но в инструкциях все многообразие жизни невозможно предусмотреть и поэтому приходится управлять помимо инструкций и законов.

Иначе говоря, система власти и управления в таких обществах обладает некоторыми рациональными чертами, но с признаками патримониализма. Бюрократию в этих условиях характеризует личностный, а не формально-правовой характер отношений между политиками и аппаратом управления. В основе власти аппарата лежит присвоение им должностного положения и обусловленных этим положением привилегий.

С позиции исторического подхода выделяется и несколько отличный подход классификации бюрократических структур. «Первый тип ― это военно-административная бюрократия родоплеменных и первых, небольших по масштабам территорий и численности населения, государств. Второй тип ― это имперский тип бюрократии, отличающийся от первого по масштабам подчиненной ему территории и количеству населения, а также наличием специализированных форм управления, его дифференциацией. Общим моментом у этих двух исторических типов является их нерасчлененность, синкретность “власти-собственности”, которая принадлежит высшему руководству или вождю-лидеру. Третий исторический тип ― это современная нам бюрократия; ее главная отличительная черта ― это разделение власти на политическую и экономическую».[58]58
  Шишко П. М. Политико-социологические основания концепции бюрократии. СПб.: Институт сервиса, 1999. С. 78–79.


[Закрыть] Другие особенности, как считает П. М. Шишко, заключаются в росте аппарата управления, его дальнейшей дифференциации и специализации, переходе на заработную плату чиновников, получаемую от государства, в отличие от института «кормления», который характерен для предшествующих типов бюрократического управления.

Такая классификация бюрократии имеет свои недостатки. Она изначально предполагает единство форм бюрократического управления на различных этапах человеческой истории, не учитывает переходные и смешанные типы административной власти. Применительно к современному чиновничеству не ставит вопрос поиска нового качества управления.

Для сравнительного измерения западных и советских моделей американским политологом С. Биалером предложен несколько отличный от предыдущего, но имеющий аналогичные недостатки, подход. Он рассматривает бюрократию с позиции ее сущности и роли в современном обществе, а точнее, политики и управления, выделяя три типа бюрократии.

Первый тип ― это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа.

Второй тип ― это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в виде монарха, вождя и т. д.

Третий тип ― корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров. Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе.

В соответствии с Биалером второй тип административной власти характеризует сталинское время, а третий ― эпоху Л. И. Брежнева. Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советское время следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности. [59]59
  См.: Королев С. А. Искус корпоративности и мутации системы: советская бюрократия в структурах политической власти // Бюрократия и общество. М.: ВИНИТИ, 1991. С. 140–141.


[Закрыть]

Политическая наука выделяет и другие типы власти бюрократии. В подавляющем своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политической элиты и власти аппарата.

В 60-е годы ХХ века одну из форм взаимодействия политики и управления разработал Ш. Эйзенштадт ― один из первых основателей теории модернизации. Он выделил три варианта такого взаимодействия.

Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков. Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависят от его политического покровителя.

Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество. Бюрократия ― это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества.

Транзитная форма ― определяет бюрократию в качестве самодостаточной силы. Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти.[60]60
  См.: Timsit G. Administrations et états: étude comparée. Paris, 1987. P. 130–131. См. также: Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций / пер. с англ. А. В. Гордона. М.: Аспект Пресс, 1999.


[Закрыть]

В концепции Эйзенштадта прослеживается взаимосвязь и зависимость типа бюрократического управления от характера политического режима, что обусловливает не только сильные стороны, но и недостатки его теории. Они заключаются в однозначности критериев классификации моделей взаимодействия политики и бюрократии.

Весьма реалистичный тип взаимоотношения политики и бюрократии предлагают Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман, но их типология более всего относится к так называемым «западным демократиям».

Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют. Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.

В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала. Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации своей деятельности. Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией. Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует. Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция ― разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия. В жизни границу такого разграничения определить трудно, но оно имеет большое значение.

Реальная модель. Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции. За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта, а за политиками ― четкой стратегической направленности решений. Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.

Конвергирующая модель. Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений. Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей. Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований.

Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними.[61]61
  См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.: РОССПЭН, 1999. С. 48–50. См. также: Timsit G. Administrations et états: étude comparée. P. 134–135.


[Закрыть]

Своеобразный вариант процесса, как могут взаимодействовать власть политиков и чиновников, предлагает английский ученый К. Сикстон, который, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков.

Формально-конституционный тип. Эта модель существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника ― быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип. Вторая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип. Суть третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых», министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие ― процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимодополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников.[62]62
  См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. С. 48–50.


[Закрыть]

Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять моделей соотношения политики и управления.

Первая модель предполагает, что государственный чиновник является послушным исполнителем воли своего начальника.

С позиции второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти.

Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

С позиций четвертой модели между бюрократией и политиками предполагается конкуренция, а порой враждебность по вопросу контроля над политикой и осуществлением власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта выступает борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

Пятая модель исходит из тезиса, что в принятии политических решений господствует бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений политиками, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это происходит потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенный профессионализм, которым монопольно владеет бюрократия.[63]63
  Хренов А. Е. Административные институты власти // Политология / под ред. А. С. Тургаева, А. Е. Хренова. СПб.: Питер, 2005. С. 244.


[Закрыть]

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию ― бюрократия или политики, далеко не всегда является решенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий, и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.[64]64
  См.: Вайнгаст Б. Политические институты с позиций концепций рационального выбора // Политическая наука ― новые направления. М.: Вече, 1999. С. 194; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Щит, 1999. С. 3.


[Закрыть]

Наиболее влиятельная типология бюрократии на Западе с позиции внутренней ее структуры предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации ― это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции.

Механистическая структура. Механистическая структура соответствует веберовской модели организации. Иерархия системы властных отношений с четко обозначенными ролями: передача решений и формальных правил по иерархической лестнице.

Органическая структура. Органическая формула отношений подразумевает непостоянное распределение функций бюрократических структур, которые дают возможность распределения этих функций и открывают потенциал индивидуального творчества. Данное обстоятельство способствует зависимости властных отношений прежде всего от специальных знаний, а не от занимаемой должности. Иначе говоря, знание о целях организации, а не только концентрация власти на высших ее ступенях, наличие горизонтальных связей, преданность субъектов административной деятельности профессиональным качествам, но не должности, которую они занимают.[65]65
  См.: Burns T., Stalker G. M. The management of innovation. London, 1961.


[Закрыть]

Все представленные виды бюрократий так или иначе отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве эксперта, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия[66]66
  См.: Альт Дж. И., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы // Политическая наука ― новые направления. М.: Вече, 1999. С. 641.


[Закрыть]. В ряде других западных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Петерс). К ситуации с бюрократией в современной России применима модель, описывающая конфликтную форму взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных ситуациях, как правило, выходит власть административная.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур ― управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму, ― неверно.

Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую формы исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия ― часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины ― «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».

Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованиях. Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду. Общественные отношения, в которых функционирует бюрократия, и которые она поддерживает или противостоит, определяются характером целей. Эти цели задаются обществом и государством в целом. Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией. Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества. Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.