Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

§ 3. Патологии, бюрократизм или дисфункции

Существующие отклонения в деятельности бюрократии в литературе определяются при помощи различных понятий: бюрократизм, организационная болезнь, патология, мутация, дисфункция и др. Например, организационная дисфункция, по Р. К. Мертону, означает противоположный (побочный) процесс при реализации функции основного процесса. Основной процесс работы администрации предполагает его эффективность, побочный ― неэффективность. Неэффективность, согласно мысли Мертона, вызывается теми же самыми принципами (правительственными, формальными правилами и процедурами) в деятельности организации, которые должны способствовать ее эффективности, но в особых случаях, когда необходим индивидуальный подход, эти принципы не реализуются.

Исследуя проблемы функционирования организаций через призму организационных патологий, российский ученый А. П. Пригожин предлагает два значения оргпатологии. Согласно первому, патология является отклонением от нормы. Данное понимание идет от медицины. Однако такое представление об организационной патологии связано с определенной слабостью ― с установлением нормы. Развивая эту позицию, следует отметить, что нормой может быть и отсутствие болезни, и наличие недуга. Поэтому Пригожин обозначает второе определение организационной патологии применительно к социальному образованию как дисфункцию. Дисфункция ― это устойчивые сбои в деятельности организации по важным и трудноискоренимым причинам.[67]67
  См.: Пригожин А. И. Организационные управленческие патологии // Общественные науки и современность. 1998. № 3. С. 16–17.


[Закрыть]

Социология и политология по-разному оценивают бюрократические изменения (мутации, дисфункции) и причины, их порождающие. В целом проблемы бюрократических отклонений увязываются с множеством причин: структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима и т. д.

Разграничение в бюрократии сторон положительных и отрицательных, объединяемых понятием «бюрократические дисфункции», естественно подводит к заключению о необходимости поиска путей уменьшения дисфункций в бюрократическом управлении. Но наряду с этим направлением в исследовании имеет место и другое, отчасти связанное с первым и затрагивающее проблему трансформации самой бюрократии как социального явления в жизни общества. Так как бюрократия ― составляющая часть государства, то вопрос порой может расширяться до проблемы исторических границ развития самого государства.

Для большинства людей (политиков, публицистов, даже для ряда ученых-обществоведов) понятие «бюрократия» является нарицательным словом. Оно обозначает только лишь путаницу, волокиту, расточительство, коррумпированность, лихоимство и т. д. Поэтому институт бюрократии является постоянным объектом для сатиры. При всей легковесности сатирического жанра, его авторам, выбравшим тему бюрократизма (Эдвард А. Мэрфи, С. Н. Паркинсон, Лоуренс Дж. Питер), удалось выделить некоторые основные дисфункции, свойственные институту бюрократии. Может быть, более четко, нежели это делают серьезные аналитики, и именно поэтому выделенные этими авторами-парадоксалистами «законы» стали объектом действительно серьезного исследования российских и зарубежных социологов.

Так, по «закону Мэрфи», если что-то должно пойти наперекосяк, оно непременно пойдет наперекосяк. Суть закона Мэрфи состоит в том, что бюрократические структуры рано или поздно сводят рациональные процессы к прямо противоположным результатам.

По закону Паркинсона, объем работ возрастает в той мере, в какой это необходимо, чтобы занять время, выделенное на его выполнение. Паркинсон вывел свой закон на основе двух факторов, установленных им посредством наблюдения за работой государственных учреждений. Во-первых, высший чиновник стремится увеличивать число подчиненных, но не соперников. Во-вторых, чиновники создают работу друг для друга. В соответствии с законом Паркинсона происходит постоянное возвышение пирамиды государственной бюрократии и неизбежный рост численности персонала, независимо от того, становится ли работы больше, меньше или ее совсем нет.

Однако еще П. Сорокин в первой половине ХХ века заметил несколько отличную по сравнению с паркинсоновским ростом пирамиды тенденцию (эту тенденцию ни один современный представитель общественной науки обстоятельно не опроверг). Суть этой тенденции заключается в том, что в мировой истории профессиональных учреждений и в истории всего профессионального состава населения той или иной страны существуют только временные изменения высоты, то есть нет постоянных направлений в ее колебаниях. В одни периоды, благодаря множеству разнообразных факторов, высота профессиональной стратификации увеличивается, в другие ― она уменьшается.[68]68
  См.: Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат, 1992. С. 359–364.


[Закрыть]

Принцип Питера заключается в том, что в иерархии каждый индивидуум имеет тенденцию подниматься до своего уровня некомпетентности. Вот несколько следствий, вытекающих из принципа Питера: первое следствие – сливки поднимаются кверху, пока не прокиснут; второе следствие ― для каждой существующей в мире должности где-то есть человек, неспособный ей соответствовать, при достаточном числе продвижений по службе эту должность займет именно он; третье следствие ― путешествие в тысячу миль завершается одним-единственным шагом; четвертое следствие ― вся полезная работа совершается теми, кто не достиг своего уровня некомпетентности.[69]69
  См.: Питер Л. Почему дела идут вкривь и вкось, или еще раз о принципе Питера // Иностранная литература. 1987. № 1. С. 200–201. См. также: Закон Мерфи: Мерфология ― общая и частная, или Почему дела всегда идут вкривь и вкось. Минск, 1998; Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона. М., 1989; Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: сборник. Минск, 1997; Паркинсон С. Н., Рустомджи М. К. Искусство управления. СПб., 1992.


[Закрыть]

Недостатки бюрократии, отмеченные Мэрфи, Паркинсоном и Питером, действительно существуют. Человек и в начале ХХI века так и не создал ни одной социальной организации, идеальной во всех отношениях, да и сделать это невозможно, ибо сама природа человека столь же противоречива, как и создаваемые им всевозможные органы и организации, которые призваны упорядочить взаимоотношения в обществе. Но это же обстоятельство требует подходить к каждому социальному явлению с разных сторон и учитывать, что оно может иметь множество проявлений.

Данные, полученные в 60-е, 70-е и последующие годы ХХ века, например, относительно количественных составляющих отмеченного закона Паркинсона, как подтверждают, так и опровергают его. Одни исследователи установили, что, однажды возникнув, организация действительно постоянно старается увеличить количество своих сотрудников. Это говорит о том, что чиновники стремятся к расширению аппарата и создают работу для других чиновников.

Но другие ученые не подтверждают такой зависимости. В основе этого противоречия лежит множество причин. Например, в значительном ряде организаций можно использовать современные технические средства, чтобы уменьшить потребность в новых сотрудниках. Волевые, подготовленные и независимые руководители стремятся оградить организацию от некомпетентных или ненужных людей и внедряют более совершенные методы деятельности, вследствие чего необходимость в новых сотрудниках уменьшается. Все это не подтверждает «закон Паркинсона».[70]70
  См.: Смелзер Н. Социология: пер. с англ. М.: Феникс, 1994. С. 186.


[Закрыть]

Таким образом, вопросы бюрократизма, бюрократических патологий правительственных и неправительственных организаций характерны для всех политических режимов современности, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми в различных государственных институтах. Например, с американской бюрократией Джеймс Уилсон отождествляет пять основных проблем: волокита, конфликты, дублирование, «империализм» и расточительство. «Волокита объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим. Дублирование случается, когда два правительственных агентства делают одно и то же. “Империализм” объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров и услуг».[71]71
  Уилсон Дж. Американское правительство: пер. с англ. М.: Прогресс; Универс, 1995. С. 387–388.


[Закрыть]

При этом Уилсон утверждает (с ним вполне можно согласиться), что такие проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Данные проблемы существуют из-за самой природы управления.

Например, волокита есть и в частных корпорациях, так как отчасти она является следствием масштабов деятельности. Немалая доля правительственной волокиты является результатом необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подотчетности и доступности гражданам. Конфликты и дублирование происходят не потому, что бюрократия наслаждается ими, а потому, что законодательные органы, создавая организации и программы, часто пытаются добиться различных непоследовательных целей.[72]72
  Уилсон Дж. Американское правительство. С. 387–388.


[Закрыть] Иначе говоря, Уилсон проблему бюрократии не отделяет от проблемы политики и управления вообще (взаимодействие различных ветвей власти, властей и общественности, заинтересованных групп).

Следует признать, что одна из проблем бюрократии состоит и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники. Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Но отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанному на рыночной оценке их трудовой деятельности. По мнению ряда исследователей, если бы такая возможность имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора, являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать.

По определению Дж. Бьюкенена бюрократия не является эффективной по следующим основаниям: ― бюрократия осуществляет выбор не с позиции ценностей народа, а по другим критериям; она формирует зависимые отношения между управляющими и подчиненными; борьба за доступ к общественным благам является расточительным использованием ресурсов общества.[73]73
  См.: Нуриев Р. М. Джеймс Бьюкенен и теория общественного выбора // Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С. 471.


[Закрыть]

Российский исследователь В. В. Ильин вопрос бюрократических патологий раскрывает несколько с иной стороны. Он более всего связывает его с собственно бюрократическим типом правления, бюрократическим абсолютизмом, когда при определенной обстановке возникает почва для перерождения аппарата, утрачивающего вторичный и приобретающего первичный, преобладающий статус. Именно для перерожденной аппаратной деятельности, по мнению Ильина, в большей степени характерны такие черты как: лихоимство ― вымогательство благ, вознаграждений за выполнение или невыполнение служебных обязанностей;

• волокита ― затягивание дел либо ввиду непрофессионализма, либо в силу невозможности и нежелания чиновника брать на себя необходимую ответственность;

• коррупция ― воздействие на чиновников через подкуп, шантаж, обещание им дополнительных средств с целью трансформации служебных действий в интересах узких групп и вопреки запросам личности, общества и государства;

• волюнтаризм ― необоснованное управление. Возможность служебных злоупотреблений и произвола обеспечивается достаточной свободой в рамках должностных действий;

• мздоимство ― получение сверх казенного жалования вознаграждения за исполнение прямых служебных обязанностей. Согласно Ильину, противоядие извращенной бюрократической деятельности образует синтетический комплекс политических, административных, экономических и пропагандистских мер, обеспечивающих созидательную работу не по декрету, а по личному интересу.[74]74
  См.: Ильин В. В. Формы власти // Философия власти. М.: Изд-во МГУ, 1993. С. 96–97.


[Закрыть]

Сделанные Ильиным определения возможных сбоев бюрократических систем не вызывают сомнения, однако личный интерес невозможно реализовать вне сообщества организованных людей. Бюрократический тип правления является следствием иерархически целевого (целесообразного) развития общества в противовес саморазвитию и самоорганизации, но не в их единстве, хотя и порождается он факторами как внешнего, так и внутреннего свойства (войны, революции, непродуманные реформы и т. д.).

Отнюдь не все как в обществе, так и в организациях подвержено целевому управлению и охватывается всеобщим порядком (теории самоуправления, менеджмента, синергетики). Но отсутствие последних схем не предполагает полной неуправляемости. Механизм функционирования в данном случае строится на базе стихийных, спонтанных регуляторов, являющихся естественным продуктом жизнедеятельности общественных систем. Этот процесс управления и есть самоорганизация. Тогда как целевому воздействию подвержены не все явления и процессы, то самоорганизация является необходимым компонентом всякой общественной структуры.[75]75
  См.: Пригожин А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 74.


[Закрыть]

Самоорганизация существует в обществе на разных его уровнях ― на уровне самого общества, а также, по существу, на уровнях всех составляющих его элементов (группа, сословие, класс и т. д.). Отличительными чертами социальной самоорганизации являются самопроизвольность и отсутствие единого организующего начала. Эта данность совсем не отрицает такие субъективные факторы, как цель, воля, план. Но они не выступают в качестве сознательно создаваемой общей основы процесса или явления. Причем каждый субъект деятельности преследует свою цель, однако сам процесс, который появляется в качестве результата, оказывается самоорганизующимся. «То, что на уровне индивида есть целенаправленное поведение, на более широком уровне теряет субъективную целенаправленность и выступает как самоорганизация системы».[76]76
  Там же.


[Закрыть]

В реальной жизненной ситуации самоорганизация, как особый процесс управления, находится в сочетании с целевым управленческим отношением. Таким образом, структуру социального управления нельзя свести лишь к целевому управляющему воздействию, но она обязательно включает в себя организационный и самоорганизационный процессы. Само целевое управляющее воздействие выступает в двух разновидностях: «внешнее» управление и самоуправление. В организационном порядке оно объективируется «прошлым» управленческим трудом, дополняется неформальными социальными нормами и отношениями. Самоорганизация проявляется как процесс группового, коллективного и массового регулирования.[77]77
  Там же. С. 75.


[Закрыть]

Соотношение названных элементов противоречиво и неоднозначно. Они могут взаимопроникать, взаимозаменяться или противодействовать один другому, иметь разную направленность. Чтобы реализовать их взаимодействие в единстве и взаимообусловленности, необходимо определение особенностей взаимодействия разных составляющих процесса управления, места и функционального значения каждого из них.

О специфике проявления бюрократических мутаций писал также М. Джилас, анализируя коммунистические режимы. «Карьеризм, страсть к роскоши, властолюбие. Столь же неизбежна и тенденция к коррупции. Не той чиновничьей, которой у коммунистов даже меньше, чем было в прежнем государстве. Речь о коррумпировании опять-таки особом: при власти, отданной на откуп одной политической группе и являющейся одновременно источником всех привилегий, “радение” о своих людях, в меньшей или в большей мере заслуженных, назначение их на “выгодные” должности и распределение между членами партии всевозможных благ становится нормой. Отождествление власти и партии с государством (практически ― с собственностью) как раз и делает коммунистическое государство, если можно так выразиться, самокоррумпирующимся, неумолимо плодящим привилегии и паразитические функции».[78]78
  Джилас М. Лицо тоталитаризма. М.: Новости, 1992. С. 240.


[Закрыть]

По мнению Джиласа, коммунистическая система, управляемая во всех звеньях, неизбежно бюрократична и строго иерархична. В ней образуются трудно досягаемые круги, которые замкнуты на политических вождях и инстанциях. Вся политика делается внутри этих сфер, где процветает кумовство и клановость. В самой большой степени родственными связями опутан, как правило, высший круг.

«Дома за ужином, на охоте, в беседе двух-трех человек решаются вопросы широкой государственной важности. Партийные форумы, заседания правительственных кабинетов носят чисто декларативный, представительский характер и созываются затем лишь, чтобы подтвердить нечто давно “сваренное” на “семейных кухоньках”. А поскольку отношение коммунистов к государству, к власти (исключительно собственной, разумеется) можно квалифицировать как законченный фетишизм, то, когда они представляют и государство, те же люди, те же круги, преображаются в лики леденяще-строгие, отчужденные, чопорно-помпезные. Абсолютизм, но, увы, не просвещенный».[79]79
  Там же. С. 36.


[Закрыть]

Используя термины собственности, в сочетании с властью, но уже применительно к любому режиму, проблему бюрократии специфически рассматривает В. М. Макаренко. Для него бюрократия ― это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социальных противоречий, конфликтов и антагонизмов, материализация организационно-управленческого, политического и идеологического отчуждения. Все эти характеристики применяются им к любому современному государству.

Поэтому стабилизация современного бюрократического аппарата, согласно Макаренко, дисфункциональна. К его чертам он относит: «…паразитирование на социальных группах, институтах и государственных структурах; переплетение материальных интересов с вытеснением решений на вершину иерархии; преобладание групповых интересов и негативной солидарности над интересами населения страны; создание новых структур не для решения новых проблем, а для воспроизводства аппарата; стремление получить правительственные субсидии любой ценой. За любым политическим решением скрываются групповые интересы аппарата (в сфере политики цен и заработной платы, фискальной и финансовой политики государства, экономических и социальных стимулах производственной деятельности, распределении государственного бюджета). Групповые интересы государственной машины доминируют над интересами населения».[80]80
  Макаренко В. П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социс. 1997. № 7. С. 97–98.


[Закрыть]

Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и, одновременно, считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике».[81]81
  Там же. С. 101.


[Закрыть]

Подобное отношение к бюрократии несколько раньше обосновывал Дж. Бернхем. Он считал, что отношения собственности и контроля представляют собой единый процесс. Например, в США юридический собственник компаний ― акционеры есть иллюзия, так как они не играют активной роли в контроле над средствами производства, а реально эту функцию осуществляют управляющие.[82]82
  Burnham J. The managerial revolution. New-York, 1941. P. 92.


[Закрыть] Альтернативы управленческому обществу Бернхем не видит. С чем, согласно ему, придется смириться не только массам, но и капиталистам. Основная борьба в обществе будет идти за место в правящем классе.

Итак, все или почти все исследователи проблем бюрократии сходятся в том, что без аппарата чиновников, сосредотачивающих в своих руках обслуживание и распоряжение механизмами власти, не обходится ни одно современное учреждение, тем более государство. Бюрократические мутации обусловлены более всего объективными формами жизни, а не только являются следствием злоупотреблений отдельных служащих. Однако не все авторы однозначно отвечают на вопрос, как бюрократия порождает свои негативные аспекты в виде бюрократизма, формализма, патологии или дисфункции. Неоднозначно решается проблема форм, уровней, масштабов административных болезней и, главное, вопрос специфики бюрократических отношений и их влияния на способность различных политических режимов эффективно функционировать.

В одном случае вопрос бюрократического управления рассматривается как техническая проблема, или точнее ― технико-социально-политическая. Когда в силу разных причин (принципы построения организации, ее интересы, административно-правовые, экономические, технологические, логико-системные, оперативно-управленческие, социокультурные, психологические составляющие организации, особенности взаимоотношения властей, тип режима и т. д.), могут происходить отклонения в процессе работы самой организации от первоначально заданных целей. Во втором случае этот вопрос сводится к проблеме перемещения власти из традиционных ее центров в современные (профессионализация управления). Профессионализация и специализация управленческого труда рассматриваются как фактор монополизации всей политической сферы, и, как следствие ― служащие-профессионалы становятся особой социальной группой ― организмом-паразитом с единым интересом, стоящим над обществом и противостоящим ему.

Если исходить из посылки, что дисфункциональность является следствием несовершенной организации самой бюрократической системы управления, то вопрос уменьшения негативных черт этой системы превращается в организационно-технический и социально-политический. То есть нужно найти такие формы организации в рамках политических отношений, которые бы исключали или уменьшали их отрицательные последствия. Поэтому основной проблемой политико-социологической мысли на протяжении почти всего ХХ ― начала ХХI веков, особенно в рамках социологии организаций, оставалась роль бюрократии в процессе внедрения новых форм организации управления. Все это позволило развить социологию организаций как в теоретическом направлении, так и в эмпирическом аспекте. Если же предположить, что бюрократии, как социальному явлению, свойственно не просто наличие негативных внутренних аспектов, но и то, что эта негативность ни в какой форме неразрешима, то тогда необходимо ставить вопрос о замене самой бюрократии какой-то другой системой управления.

Рассматривая воспроизведенное ранее второе направление исследования ― вопрос трансформации бюрократии как социального явления, следует отметить, что и в европейской, и в российской политической социологии отмечается необходимость поиска путей трансформации бюрократических отношений. Однако о построении развитой системы народовластия, которая бы исключала бюрократию, пока можно говорить как о том, что достижимо может быть только в далеком будущем, но отдаленность возможности решения этой проблемы не снимает ее остроту на сегодняшний день. Попытки расширения рамок местного самоуправления (в западноевропейском понимании) до регионального, разделение функций государственного и местного управления, иначе говоря, децентрализация системы управления государством, предпринимались неоднократно как в Западной Европе, так и в других странах, включая Россию. Эти эксперименты дают позитивные результаты, но не решают полностью проблему. Потому что, во-первых, бюрократия этих государств в силу присущей ей рациональности часто отстаивает общественные права, когда общество по причине тех или иных традиций, косности мышления, оказывается сразу не способным понять некоторые новации, обусловленные необходимостью поступательного развития; а во-вторых, сколько бы полномочий государство не передавало местному самоуправлению, от института бюрократии на ближайшую перспективу обществу не избавиться, поскольку уменьшение числа центральных государственных чиновников в результате делегирования полномочий увеличивает число муниципальных управленцев, несмотря на новые информационные технологии. Следовательно, с родовыми болезнями института бюрократии придется иметь дело и при «максимальной» степени народовластия.

Необходимо помнить и то, что «свойственные переходным обществам иррациональные процессы в конституционной практике, включая сращивание власти и теневой экономики, определяют наличие вполне реальных угроз формирования в таких обществах так называемой корпоративной демократической системы. Это приводит к отрицанию ценностей современного конституционализма, существенным деформациям в функционировании государственного аппарата на всех уровнях. Формальные институты демократической организации общества приобретают служебно-обеспечительный в соотношении с административно-бюрократической системой характер». В современной России, например, происходит бюрократизация капитала и, наоборот, капитализация бюрократии.[83]83
  Джагарян Н. В. Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения взаимодействия // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6 (103). С. 65.


[Закрыть]

Отметим, что Евросоюз практически пытается осуществить стратегию интеграции западных государств на новой политико-экономической основе.[84]84
  Мартинелли А. Рынки, правительства, сообщества и глобальное управление // Социс. 2003. № 1. С. 19–22.


[Закрыть] Но при этом вопросы политической интеграции в единое надгосударственное образование постоянно наталкиваются на нежелание не только европейской бюрократии, но и политиков и народов отдельных стран расстаться с национальным по форме политическим устройством этих государств. (Примером может служить брексит в Англии летом 2016 г.) Поэтому национальные бюрократии в данном процессе далеко не всегда выступают в роли одной из «консервативных сил».

Таким образом, проблема модернизации бюрократии как социального явления взаимосвязана с вопросами развития как современного государства, так и гражданского общества. В перспективе рассматриваются несколько путей трансформации национальных государств.

Первый ― это путь федерализации или децентрализации национально-государственного устройства ― приобретение субъектами местного самоуправления всевозрастающих прав на автономию, принятие решений независимо от центральной власти.

Второе направление развития ― формирование наднациональных по своей сути структур управления, включающих в себя национальные государства на правах субъектов управления с правами широкой автономии в различных областях деятельности на международной арене. И в том и в другом процессе снижается перераспределительная и контролирующая роль государственной бюрократии, что еще, конечно, не требует ее окончательного отстранения. Причем в последнем случае усиливается значение надгосударственного управленческого аппарата ― своеобразной формы «политбюрократии».

В рамках теории постиндустриального и информационного обществ получила свое дальнейшее развитие и концепция эволюционной, научно-технической или технологической трансформации бюрократии с помощью новейших средств связи и информатики. Они предполагают дальнейшую рационализацию органов управления, высвобождение из этой сферы деятельности все большего количества людей, чем устраняется субъективный момент, и управление приобретает еще более обезличенные черты.

Футурологи (Белл, Кан, Винер) отводят особую роль в политической системе будущего общества новым элитарным группам. Представители концепций «постиндустриального общества» (Белл), «технотронного» (Бжезинский) и «нового индустриального» (Гэлбрейт) прогнозируют структурные изменения в элите будущего общества. Политическая, экономическая и военные элиты должны потесниться. По Беллу, на передовые позиции в общественной иерархии выдвигаются университеты и иные культурные центры, тесно связанные институтами корпораций. К основным признакам постиндустриального общества Белл относит централизацию технического знания, прежде всего в университетских центрах, оценивая ее как источник новых идей в социально-политической деятельности, и придавая большое значение интеллектуальным технологиям. В «технотронном» обществе Бжезинский подчеркивает новую роль науки, которая становится инструментом тотального контроля над всеми формами общественной жизни. По мнению Гэлбрейта, власть постепенно переходит к технократам: специалистам по управлению и технической интеллигенции.[85]85
  США глазами американских социологов: Политика, идеология, массовое сознание. М.: Наука, 1988. С. 69–70.


[Закрыть]

Другая форма административной эволюции исследуется управленческими теориями: рыночно-предпринимательской концепцией управления и теорией управленческих (политических) сетей. Реальная власть бюрократии, по мысли, например, У. Нисканена, основывается не на стремлении служению обществу, а на карьерных и экономических мотивах этого слоя, способствующих, главным образом, увеличению бюджетных ассигнований. Соответственно, государственное управление должно быть дополнено такими технологиями, которые доказали свою эффективность в частном секторе и должны реализовываться в государственных организациях. В рамках теории организации можно обозначить две основные его черты: (1) требование повышения самостоятельности нижних структур исполнительных иерархических государственных служб, (2) необходимость перемещения акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношение со средой.

Вторая теоретическая модель управленческой науки ― теория политических сетей ― исходит из той же основной идеи, как и государственный менеджмент: «современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная необходимость изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств».[86]86
  Сморгунов Л. В. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 11–14.


[Закрыть]

В зарубежной (российской. ― А. М.) литературе выделяются шесть основных групп моделей государственного управления:

• с минимальным участием государства;

• корпоративное управление;

• новый государственный менеджмент;

• предложена Всемирным Банком концепция «Good Governance»;

• социально-кибернетическое (или виртуальное) управление;

• государственное управление как система сетей правительственных и неправительственных организаций.[87]87
  Орлов И. Б. Современные теоретические доктрины государственной политики и управления // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 47. Также см.: Оболонский А. В. Бюрократия в поисках новой модели (эволюция теории и практики государственного управления в последнее десятилетие) // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 2–22.


[Закрыть]

Однако не следует забывать, что иерархия в системе государственного управления является отражением иерархических или стратификационных процессов в самом обществе. Иерархия представляет собой разноуровневое распределение элементов социальной системы по степени общности их функций (А. И. Пригожин). Современные социальные образования, по меньшей мере, на ближайшую перспективу не отрицают группы людей, которые будут обладать этими наиболее общими функциями по отношению к остальной массе. Поэтому не следует здесь ожидать существенных изменений, хотя определенные попытки смягчения таких иерархических отношений имеют место в социально-политической жизни современных государств.

Все названые теории или концепции (концепции самоорганизации, государственного управления и самоуправления, постиндустриального общества, теории государственного менеджмента и др.) в ряде своих черт идеализируют реально протекающие процессы в сфере управления. В этих концепциях воспроизводится «вера» в самоорганизацию любых систем, рыночное регулирование государственного управления, организованную и неорганизованную общественность (среду), научно-технический прогресс.[88]88
  В России 90-х годов XX – начала XXI вв. организационные и иные концепции трансформации власти и управления нередко использовались без объяснения их содержания в качестве давно решенных проблем. По сути, воспроизводилась позиция методологического универсализма и нормативизма, когда предлагается «идеальный тип организационной структуры, стратегии, организационного поведения, организационной культуры, а практикам предлагается его реализовывать» (см.: Попова Е. П. Проблема критериев организационного развития: выживание или эффективность // Социс. 2004. № 9. С. 108–109).


[Закрыть]

М. Крозье критикует как жесткую бюрократическую власть, которая основывается на убеждении, что можно «путем предписаний, запретов и правил рационализировать поведение индивидов таким образом, чтобы по возможности пресечь их своевольные действия в организациях различного рода», так и веру в непогрешимость рынка.