Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Крозье считает, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся себя поставить на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией государства должно было бы стать стремление помочь в первую очередь всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество».[89]89
  Крозье М. Современное государство ― скромное государство // Свободная мысль. 1993. № 11. С. 36–43. См. также: Спиридонова В. И. Бюрократия и реформы (анализ концепции М. Крозье). М.: ИФРАН, 1997.


[Закрыть]

В современном обществе (примитивном, индустриальном, включая реформирующиеся модели государственных образований, или постиндустриальном) бюрократия ― все еще необходимый инструмент управления. Структура бюрократической организации в одних условиях способна эффективно работать, в других нет. Бюрократия может быть как рациональной, так и иррациональной или другой. В рациональном смысле она является инструментом политического выбора народа данного общества, который формирует часть политической элиты (представительное собрание), а последняя ― правительство, правительственные же структуры ― бюрократические учреждения.

Чиновники обязаны снижать издержки многообразных решений, принятых в обществе политиками, обеспечивать исполнение государственными институтами своих функций, включая функции государства «производящего» и государства «защищающего». Аппарат управления представляет политическую власть в сфере текущей, постоянно реализующейся, деятельности. В этом значении бюрократия является рациональной, как и рациональна деятельность индивидов, которые выражают свое согласие на то, чтобы быть управляемыми данными властями.

Критическое отношение к чиновничеству ― это отношение к тем дисфункциям, которые внутренне присущи любому политическому институту, включая бюрократию. Бюрократические дисфункции можно минимизировать или компенсировать, но невозможно их полностью устранить. Они ― результат функционирования всех структур публичных учреждений и социальных образований.

В отличие от дисфункций или патологий бюрократический абсолютизм означает монопольное правление одного актора, что соотносится с неспособностью администрации, как правило, ни принимать эффективно политические решения, ни эти решения исполнять.

Вместе с тем следует сказать, что оценка эффективности политики и управления, только исходя из формального (в определенном смысле механистического) понимания властей, как и из неформального (индивидуальной оценки) анализа власти, не в состоянии воспроизвести все многообразие политических институтов. Холистская модель оценки, которая включает в себя кибернетический и синергетические подходы, значительно усложняет механизм выявления эффективности государственной власти и управления. Одновременно она позволяет создать собственно оценочную модель, охватывающую бо́льшую часть властных элементов политической системы.

В связи с отмеченным, бюрократические дисфункции являются следствием не только разрастания, например, иерархии (Паркинсон) или формальными правилами и процедурами (Мертон), но и результатом несоответствия той или иной структуры в социальной среде. Кроме этого эффективность исследуется в различных проявлениях и представляет собой многостороннюю концепцию, элементы которой не всегда согласуются.

С одной стороны, организация, деятельность которой носит рутинный характер, способна эффективно использовать средства, но не в состоянии быстро реагировать на изменение условий деятельности. С другой стороны, более гибкая структура, способная изменяться в соответствии с новыми требованиями, может использовать ресурсы не по назначению. Эффективность как соответствие этим условиям значительно отличается от экономической или социально-политической эффективности.

Глава 2
Бюрократия и политический режим

§ 1. Общественно-политическая власть и бюрократия

Несмотря на наличие в политической науке множества объективных интерпретаций соотношения политики и управления, пока нет удовлетворяющих ответов на вопрос о путях организации социально-политических отношений, которые помогли бы проанализировать конкретные ситуации и найти наиболее лучшие способы их решения. В них, как правило, выделяются в качестве основных элементов властных отношений руководство и управление, контролирующие группы и исполнение, но все дело в том, что эти элементы властных отношений взаимосвязываются между собой в разных соотношениях в зависимости от политического режима. Так, например, формула Р. Дарендорфа, которая различает в политике три элемента ― руководство, управление и участие (руководство реализует правящая элита, управление ― администрация, чиновники или бюрократия, участие ― общественность. ― А. М.), выделяет основные составляющие властных отношений в политической системе. Но проблема не в том, чтобы выделить составляющие, а в том, чтобы классифицировать возможные варианты их соотношений. И не случайно изучение взаимосвязей властных элементов является предметом политической науки с древних времен.

Так, Аристотель, Вебер и современный политолог Г. Лассуэл, как, впрочем, и большинство социологов и политологов, считают, что политические процессы включают в себя отношения руководства, авторитета или власти. Аристотель и Вебер, в свою очередь, считают, что понятие «политика» требует дополнительных характеристик. Для Вебера сфера политического содержит не только руководство, но и отношения, ограниченные территориально. Для Аристотеля политика включает в себя, кроме названных свойств, качества самодостаточности и самоорганизации. Сфера политического по мере поступательного развития человеческой цивилизации и усложнения жизни расширяется. И уже Лассуэл называл политическим и то, что Аристотель и Вебер к этой сфере просто не могли относить по причине отсутствия этих явлений жизни в их эпохи: по мнению Лассуэлла, фирма или профсоюз, например, могут содержать в себе политические аспекты.[90]90
  См.: Цыганков А. П. Политология Роберта Даля // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке. М.: РОУМ, 1992. С. 16.


[Закрыть] При исследовании проблем соотношения бюрократии и политики нужно учитывать то, что в политической науке используется как широкое, так и узкое понимание термина «политика». Политика означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение и осуществление власти. Первое понимание политики предполагает отношения руководства, управления и участия. Второе значение понятия «политика» исключает бюрократические, чиновничьи, аппаратные, административные структуры и объясняет отношения между государственными институтами как «власть над управлением» или «управление управлением»,[91]91
  См.: Артемов Г. П. Политическая социология. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 17.


[Закрыть] или такими терминами, как «руководство», «политическое управление», «управление на высших уровнях организации», «руление», «политическое управление» или «общее управление».

Иначе говоря, во втором значении слово «политика» включает те субъекты социальных отношений, которые определяют стратегию развития общества и государства, следят за претворением в жизнь этой стратегии, мобилизуют массы в поддержку проводимой политики, осуществляют церемониальную власть и т. д. К субъектам политических отношений в таком значении понятия «политика» относятся как выборные и утверждаемые органы государственной власти (представительные структуры различных уровней, президенты, премьер-министры, правительства, выборные главы местных администраций ― президенты, губернаторы, мэры), так и невыборные или частично выборные институты, но реализующие функции контроля и надзора за соблюдением действенности формального права (суд, прокуратура).

Приложение широкого и узкого понимания политики к разным типам общества позволяет выявить некоторые присущие каждому из типов специфические соотношения властных элементов.

Если рассматривать некоторые государства восточного и советского образца с позиций понимания политического в широком и узком смыслах, то власть в них в определенной степени утрачивает свой политический характер (характер политической представительной, независимой судебной и информационной элитарности). Она преобразуется в недифференцированную форму, стремящуюся снять границы между существующими сферами общества и всеми общественными формами власти. Власть азиатской формы непосредственно содержательно связана с социальными структурами. Советский же вариант власти непосредственно в формальном отношении не был связан ни с одной общественной системой, но имел возможность проникать в любую систему, тем самым лишая эти системы специфического содержания и ставя их в положение соподчиненности этой власти.

Приложение, вернее, невозможность приложения узкого значения понятия «политика» отчетливо выявляет не тождественность восприятия государства и общества в режимах, где политическое существует только в широком своем значении. То есть оно выступает в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемом на государственном уровне. Когда же политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью или подменяется последней, то она видоизменяется и заменяется бюрократией ― «политикой как аппаратом».[92]92
  Бюрократия, авторитаризм и будущее демократии в России (материалы Круглого стола) // Вопросы философии. 1993. № 2. С. 20.


[Закрыть]

Общественно-политическая власть более децентрализована, она основана на началах выборности и в этом смысле более самостоятельна в своих решениях. Бюрократия же требует централизации. Она базируется на началах назначения, профессионализма и формальной иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительская и политическая (как в широком, так и в узкоспециальном значении слова) функции свойственны исполнительным, законодательным и иным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов: с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой ― политические деятели и избирательная система в парламентском или партийном режимах.[93]93
  См.: Арон Р. Демократия и тоталитаризм: пер. с фр. М.: Текст, 1993. С. 61.


[Закрыть] Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Соскальзывание в ту или другую сторону грозит либо политически-бюрократическим, либо бюрократически-политическим произволом.

Необходимо подчеркнуть, что в современных «демократиях» отнюдь не просто решается вопрос взаимоотношения политики и бюрократии. Проблема заключается в том, что между различными представителями политической элиты осуществляется борьба за аппарат в вопросах контроля над ним или его формирования. П. Бурдье раскрывает эту проблему так: «По мере того как политика “профессионализируется” и партии “бюрократизируются”, борьба за политическую мобилизационную власть все более превращается в двухступенчатое соревнование: от исхода конкурентной борьбы за власть над аппаратом, которая разворачивается внутри аппарата исключительно между профессионалами, зависит выбор тех, кто сможет вступить в борьбу за завоевание простых мирян».[94]94
  Бурдье П. Социология политики: пер. с фр. М.: Socio-Logos, 1993. С. 215.


[Закрыть]

Поэтому и простые граждане должны быть достаточно подготовленными и активными для воздействия на профессиональные элитные слои. Однако вмешательство масс посредством активной общественности в деятельность политической элиты может снижать эффективность контроля последней над бюрократией, что в состоянии подорвать устои общества и государства. Элитарные группы, как правило, заинтересованы в активной народной поддержке их основной функции ― руководства административным сектором, так как элиты призваны связывать основные ценности общества с политикой, и в этом значении они играют главную роль в системе государственной власти. В то же время политики, несмотря на политически аппаратный профессионализм, уступают чиновникам по численности, организованности и сплоченности (в современных государствах, вне зависимости от типа режима, в аппарате власти состоят не менее 10 % занятого населения).

Отсюда политическая мобилизация людей является для элиты любой страны одной из главных, как для того чтобы реализовать свою «народную власть» над бюрократией, так и для того чтобы показать преимущества одной или нескольких политических групп над другими, составляющими политическую элиту. Но политические группы не всегда могут осуществить мобилизацию масс, а в условиях кризиса (экономического, идеологического и т. д.) их демобилизацию. В этой ситуации, как правило, происходит изменение или смена политических элит. Один из худших путей смены политической элиты ― это радикальные перемены (революция).

Любые «глубокие изменения» требуют, даже если политические лидеры не имеют намерений опираться на аппарат управления, власти профессионалов-управленцев. Проблема в условиях революции и постреволюционных событий заключается не в романтических намерениях «новой политической власти», а в способности данной власти подчинить чиновников или сотрудничать с аппаратом государственной власти. Но, как правило, бюрократический аппарат в процессе радикальных изменений выявляет тех лидеров над собой, которые реорганизуют аппарат и одновременно являются заложниками аппаратной системы. В этом случае господствует не политическая элита, представляющая интересы масс, а элита над аппаратом, и вместе с аппаратом в себе и для себя, но не для других. Наиболее яркий пример такого рода радикальных реформ современности показал опыт СССР, СНГ и, наконец, часть СНГ ― Россия.

В России формально (согласно основному закону)[95]95
  Конституция Российской Федерации. СПб., 1996.


[Закрыть] существуют социальные отношения, представленные в форме федеративного государственного устройства. В нашем обществе есть «независимые» ветви власти ― федеральное собрание, правительство, судебные органы. Суд на сегодняшний день только пытается сложиться в качестве независимой структуры. Одновременно при организации законодательной и исполнительной властей и на федеральном уровне и, по преимуществу, на уровне региональных структур, как правило, проведен принцип приоритета одной из властей ― власти исполнительной (в наличном значении губернаторской, президентской или иной). Этот принцип не отрицается мировым опытом. Однако, например, на уровне федерации не реализуется основное в их взаимоотношении ― они не построены по схеме: сильный президент, правительство и параллельно работающий парламент с четко распределенными полномочиями и контрольными функциями над бюрократическими структурами. Политические руководители на самых различных уровнях российской власти до сих пор нередко являются заложниками аппаратной системы.

В современном обществе чиновники, служащие, бюрократия, управляющие, аппарат власти в непосредственных или опосредованных связях с руководством, политиками, представительными органами, политическими деятелями общественных союзов в «идеальном» варианте не являются противоположными друг к другу. Но в то же время все они находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но различные управленческие функции. Большая часть последних сосредотачивается в руках бюрократических учреждений. Схему распределения функций между общественной (политической) властью в широком значении и бюрократией можно представить следующим образом: 1) нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является институтом организующим и контролирующим; 2) среднее звено государственного управления сосредотачивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; 3) в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией и правительством, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур, а также групп интересов.

Стабильность в современном обществе может быть обеспечена только сбалансированностью общественно-политических и политико-бюрократических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует также сочетания подсистем представительных и бюрократических. Но признание факта разделения властей ни в практической, ни в теоретической основе не отрицает понимания властных отношений в качестве структурно упорядоченной целостности.

Подчеркнем то, что реальная жизнь сложнее идеальных теоретических конструкций, описывающих взаимоотношения различных властей. Например, модель В. Вильсона, в соответствии с которой политики должны принимать решения, а чиновники эти решения обязаны исполнять, в чистом виде не характеризует ни традиционные, ни современные государства. Нынешний чиновник ― не исполнитель политических решений, а действующий субъект процесса их принятия, активный и инициативный партнер выборных институтов и т. д.

Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: например, выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.

Представители различных теоретических течений и школ создали немало моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества (модели Ш. Эйзенштадта, Ф. Риггса, К. Сикстона и др.). Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Выступая в качестве политического субъекта, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов, но и через ее лоббистскую деятельность заявляет интересы организованных групп, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Этот процесс может выглядеть следующим образом:

К властным бюрократическим возможностям, отмеченных Е. Г. Морозовой, следует добавить и то, что аппарат власти является не только действующим субъектом политического процесса, но и достаточно «активным» экономическим субъектом.[96]96
  См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., РОССПЭН, 1999. С. 52–53. См. также: Волков А., Привалов А. Ворующие по закону // Эксперт. 2000. № 7. С. 23–29; Фан И. Б. Политико-психологические аспекты воспроизводства коррупции // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения академии наук. 2014. Т. 14. № 4. С. 91–106.


[Закрыть]

К исполнительным структурам в системе управления можно отнести все, за исключением законодательных органов и судов, президента, губернаторов, мэров и представительных учреждений на местном уровне и организаций, занимающихся национальной безопасностью. К структурам бюрократии относятся федеральные органы ― министерства, департаменты, ведомства, комитеты, то есть все те учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальных отношений, общественных ресурсов. Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне. Кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают и требуют справки и лицензии, занимаются не подлежащими количественному определению большими и малыми вопросами организационной деятельности. Исполнительная власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее возможностей. Эффективность функционирования исполнительной власти обеспечивается в том случае, если создана более или менее устойчивая, централизованная, то есть иерархическая ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.

Однако эта иерархическая вертикаль может заключать в себе проблему гипертрофии формализма, то есть когда неукоснительное следование форме, закону, правилу, процедуре становится причиной, снижающей эффективность бюрократической машины. Таким образом, в основу организации и функционирования бюрократии заложено противоречие: с одной стороны, есть стремление координировать деятельность различных ее звеньев, с другой ― необходимость дать возможность определенной инициативе. Бюрократия всегда сталкивается с дилеммой: отсутствие институтов иерархии ведет к снижению координирования, слишком жесткая модель иерархии влечет за собой потерю эффективности. Если «большинство» членов бюрократической организации независимо будут принимать рациональные решения в зависимости от обстоятельств, то их работа окажется вне контроля (внутреннего иерархического, а тем более внешнего). Система правил, законов и инструкций, а также иерархия политического и административного контроля призвана в структурах бюрократии, во-первых, ограничить возможности отдельных чиновников принимать «рациональные» решения и, во-вторых, рутинизировать данный процесс. Поэтому даже «дельная» инициатива, в случае противоречивости ее системе основополагающих правил деятельности власти чиновников, несовместима с бюрократической организацией, в которой задача всех служащих сводится к четкому, формально понятому следованию предписанным нормам.[97]97
  Мигранян А. Достаточность классической теории // Мировая экономика и Международные отношения.1989. № 2. С. 80.


[Закрыть]

Однако с превращением организации в самостоятельное образование внутри нее вступают в действие новые, собственные законы и новые цели, обусловленные интересами организации, как самостоятельной (частной) целостности и ценности, и интересами индивидов, составляющих организацию. Следовательно, в реальной жизни вредный формализм от полезной формы вообще отличить не просто. Ибо далеко не всегда известно, какими причинами обусловлен конфликт бюрократической организации с окружающей ее средой: то ли формальными принципами ее функционирования, то ли неформальной частью ее деятельности. Следует сказать, что конфликт с внешним окружением может происходить в результате безличного отношения к ситуации, требующей особого подхода. Он еще чаще связан с высокомерием чиновников, ощущающих себя элементами могущественной иерархии, более того, конфликт возникает в результате игнорирования частью чиновничества формальных правил и процедур. Противоречия внутри самой организации ― это реакция на формальные и возникающие в ней неформальные связи, зачастую ведущие к кумовству, взяточничеству и фаворитизму.[98]98
  Формальные составляющие ― норма, закон, предписание и т. д., как правило, обеспечиваются знаковой формой и защитой власти государства. Неформальные отношения не подтверждаются знаковой формой, но являются продолжением формальных структур или иных социально-политических образований. Нередко неформальные правила являются источниками изменения формальных норм.


[Закрыть]

Нередко происходит так, что деятельность бюрократической власти не отвечает интересам тех или иных групп, слоев или индивидов. В этом случае можно ошибочно предположить, что чиновничье учреждение работает неэффективно по техническим, структурным или «внесистемным» причинам. На самом деле, оно отвечает чьим-то конкретным интересам и только им. Техническая реформа, как показала история бюрократий, не всегда решает проблему взаимоотношения политики и аппарата, ибо в действительности необходимо политическое действие, которое дает надежду «иным интересам». Другими словами, необходимо помнить, что противоречия как между бюрократией и политикой, политикой и «средой», так и внутри бюрократической структуры, разрешаются, как правило, через «конфликт», то есть между чиновниками и публично избранными «профессиональными политиками» и при относительно независимых судопроизводстве и средствах массовой информации.

Итак, в любой более или менее постоянной группе людей возникает иерархическая структура. Иначе говоря, имеется более или менее четко выраженная индивидуализация и разделение функций. Каждый социальный институт имеет определенную профессиональную стратификацию и своего рода правовую систему, то есть систему формальных и неформальных правил. Ни одну организационную систему нельзя назвать чисто формальной или чисто неформальной. Они представляют собой сочетание обоих типов систем. Можно сказать, что государственные, публичные, правительственные организации более формальны. Они в большей степени структурированы, шаблонны, опираются на стандартные институты и процессы. Негосударственные структуры менее формальны, поскольку более прозрачны и непосредственны.

Американский правовед Л. Фридмен выделяет четыре типа (права) отношений: отношения, являющиеся одновременно формальными и публичными (акты и решения Парламента); отношения, являющиеся публичными (или правительственными), но не формальными («реальное» правило, например, об ограничении скорости движения на дорогах ― незначительное превышение скорости не влечет за собой каких-либо санкций); отношения, которые являются формальными и одновременно частными (процесс рассмотрения исков и жалоб); отношения одновременно частные и неформальные (система правил жизни в семье).[99]99
  См.: Фридмен Л. Введение в американское право. М.: Прогресс; Универс, 1993. С. 22.


[Закрыть]

Наиболее сложное образование ― это неформальная часть бюрократических институтов. Бюрократический институт не остается без движения, а изменяется и принимает новые формы. Помимо укрепления и расширения официальных процедур и правил, действуют правила и неофициальные. Это взаимодействие приводит к изменениям в структурах бюрократии. В свою очередь, данные изменения могут открывать новые благоприятные перспективы для укрепления бюрократического статуса, способствовать эффективности управления. Нередко бюрократическая трансформация совершается в интересах организации и расходится с интересами общества. Конфликт с окружением, в который чиновники вступают вопреки номинальным задачам, обусловлен независимостью их интересов от интересов социальной среды и служит существенным критерием для определения, является ли организация дисфункциональной, и в какой степени.

В результате взаимодействия ряда факторов возникают неформальные структуры, действующие внутри и наряду с формальными отношениями.[100]100
  Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. 2003. № 4. С. 6–10; Барсукова С. Ю. Неформальная экономика: понятие, история изучения, исследовательские подходы // Социологические исследования. 2012. № 2. С. 38.


[Закрыть] Неформальный элемент бюрократической структуры представляет собой, с одной стороны, связующее звено между непредвиденными условиями ее функционирования и формальными принципами ― принципами организационной деятельности, с другой ― реакцию на формальные правила и процедуры, и на особые обстоятельства, которые не предусмотрены общими правилами, но требуют индивидуального подхода. Организационный эффект (изменения, реакция) может быть вызван исторической средой и социокультурным окружением. Он определяется традициями, ценностями, образом мыслей, присущими общественности, зависит от социальной стратификации, интересов групп, положения индивида, общественных качеств персонала ― степени активности, уровня квалификации, а также от общественных идеалов. Он может быть обусловлен требованиями, связанными с сохранением целостности бюрократической организации (противоречащие ей правила либо не выполняются либо выполняются частично), возникающими внутри структур бюрократии разных центров интересов.

В контексте исследуемой нами проблемы взаимоотношения формальных и неформальных структур бюрократической системы важным является такое понятие, как «коридоры власти». С его помощью характеризуют взаимодействие властных структур, посредством которых вырабатываются и принимаются политические решения. Это властное взаимодействие практически не институализировано, но отличается некоторыми чертами. Именно в «коридорах власти» происходит процесс бюрократического манипулирования политическими лидерами. Дж. Гэлбрейт в свое время заметил, что только лишь наивный реформатор или тупоумный консерватор может полагать, что бюрократический аппарат способен проводить какие-либо действия, противоречащие его интересам.

Способы бюрократического манипулирования различны: целенаправленное одностороннее информирование политика; внесение в текст подготавливаемого к подписанию документа поправок и корректив и т. д. В то же время «коридоры власти» являются местом перемещения политических лидеров («тоннельный эффект»), при помощи которого одни и те же политики и администраторы не без успеха переходят из одного кресла в другое ― из законодательных структур в исполнительные, и наоборот. Поэтому «коридорам власти» принадлежит значительная роль в создании «политического климата».[101]101
  Рябов А. В. Структура власти // Философия власти. М.: Изд-во МГУ, 1993. С. 170–171.


[Закрыть]

Неформальные отношения публичной системы не только сложное, но и противоречивое явление. В современном обществе не всегда можно заранее проследить, как в общественной жизни будут действовать нормы, представленные на бумаге. В реальной жизни вполне может устраивать как общество, так и властные органы (полностью или частично) наличие определенного правового пространства между формой и содержанием, теорией и практикой. Например, слово «несун» (мелкий вор в советское время) означало известное явление и было терпимо для всех. Другой пример ― проституция, которая в недалеком прошлом была официально (формально) запрещена, да и в настоящем она не законна на территории Российской Федерации. Однако на это «социальное зло» структуры правопорядка закрывают глаза при условии, что соблюдаются некоторые условия закрытости этой деятельности: отсутствуют связи с криминалом, не происходит вовлечение несовершеннолетних в такие отношения и др.

«Народные суды», «трибуналы», «самосуды» представляют собой также частные, неформальные, образования, не включенные в официальную правовую систему. Они возникают, как правило, из-за «вакуума» власти и действуют наряду с формальным, правительственным, правом, причем не обязательно конфликтуя с законом. Реально действующие законы об азартных играх, фиктивных браках и другие стоят в ряду таких же примеров. Другими словами, это ― процессы, формально находящиеся вне закона, но реально сосуществующие с ним. Немало жизненных ситуаций, когда частное, неформальное вообще не регулируется никакими законами, имея при этом позитивное осуществление ― правила жизни в семье, школе, деятельность благотворительных организаций и т. д.

Однако есть неформальные отношения и неофициальные «суды», которые стоят вне закона (противозаконны) как для общества, так и для власти. Деятельность и «правосудие» организованной и прочей преступности, надо полагать, никогда не станут официально признанными в нашей стране, хотя эта проблема будет существовать всегда.

Поэтому многие современные социологи и политологи рассматривают, по существу, различные политические системы как рыночный механизм, функцией которого является примирение или балансировка множества конфликтующих интересов. Одновременно процесс принятия решений ― это процесс сделок, уступок и компромиссов, то есть политический торг. Равновесие достигается, во-первых, за счет того, что система преобразует множество разнообразных требований в некую совокупность наиболее весомых, и, во-вторых, благодаря борьбе за голоса избирателей между партиями и отдельными политиками, а также между гражданами за то или иное решение правительственных структур.

Российская же политическая система в последние 25 лет ― воплощение парадокса, она двойственна и противоречива. С одной стороны, она «либерально-демократична», поскольку присутствуют основные компоненты демократического строя, с другой стороны, вся конструкция политической системы в 90-е годы ХХ века была избыточно демократична, а сегодня она автократична, так как власть персонифицирована, демократические институты все еще слабы, электоральный выбор не четок, существуют элементы угрозы монополизации власти той или иной группой.