Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Энтузиазм первых лет «ускорения», а затем «перестройки» и «демократизации» начала 90-х годов сменился массовым разочарованием и равнодушием к политике значительной части людей. Новый век существенно не изменил отношение к буржуазной демократии «по-российски». Одна из причин этого ― новое снижение доходов части населения (2017 год). Борьба людей за выживание в материальном значении не оставляет возможностей для их участия в политическом процессе. Этот фактор, может быть, не стремлением, но реальной действительностью правящего режима к «губернаторской» монополизации власти и отстранению от нее граждан, что, несомненно, препятствует демократизации общества. В том же направлении действует фактор социального неравенства, лишающий многие общественные слои и группы равных возможностей для участия в процессе воздействия на принятие политических решений.

Институциональная неоформленность российских государственных структур, неразвитость институтов гражданского общества сегодня активно дополняются различного рода неформальными механизмами, присущими, как правило, теневым формам власти и административно-политическим отношениям. Все это позволяет среди многих реальных субъектов выделить аппарат власти, который давно посвятил себя целям получения прибыли от эксплуатации «рабочих» мест, а также групп интересов, считающих этот аппарат главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений. По существу, традиционные принципы «бюрократической тайной политики» в России оказались включенными в «новые технологии власти», способствующие формированию системы «демократии без демократов».[102]102
  Гуторов В. А., Давыдов Л. В. Свобода информации в посткоммунистической России ― миф или реальность // «Европейская конвенция о правах человека»: теоретические проблемы и практика реализации в современной России. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 69; Гуторов В. А. Российские элиты: функционирование и перспективы развития // Власть и элиты / гл. ред. А. В. Дука. Т. 1. СПб.: Интерсоцис, 2014. С. 220–223.


[Закрыть]

Частные (неформальные) отношения правительственных структур неоднозначны как по направлению своей деятельности, так и по результативности политических решений, которые могут приводить в действие всю систему управления, организующую общество.[103]103
  Барсукова С. Ю. Неформальная экономика: понятие, история, исследовательские подходы // Социологические исследования. 2012. № 2. С. 31–39.


[Закрыть] Структурирование власти в этом направлении означает наличие, помимо правительственных институтов, которые функционируют публично, и относительно открыты для общества, еще и других организаций (например, политического лоббирования), которые действуют скрытно, не афишируя свою деятельность, и находятся практически вне какого-либо контроля со стороны общества.

Возникновение тайных центров власти непосредственно связано с интересами политических, «бюрократических» и иных элит, нередко опирающихся на них в целях сохранения своего «статус кво» и не полагающихся на эффективность публичных институтов. Неофициальные центры власти появляются в силу различных обстоятельств. А. В. Рябов обращает внимание на три группы факторов, обусловливающих возможность появления тайных организаций, оказывающих влияние на публичную систему официальной власти. В одних случаях создание скрытых структур власти направлено на сохранение существующей системы в ее реакционной модификации, например, организации типа «Бродербонд» в ЮАР, итальянская масонская ложа «Р-2», в других ― неправительственные институты создаются для придания стабильности действующим социальным институтам. В таком значении рассматривается Бильдербергский клуб, объединяющий представителей элит развитых стран мира в независимости от их идейной ориентации и партийной принадлежности. Наконец, скрытые центры политического влияния образуются для того, чтобы обеспечить эволюционное реформирование общественной системы: например, испанская организация «Опус Деи», сыгравшая важную роль в изживании франкизма.[104]104
  Рябов А. В. Структура власти. С. 165–166.


[Закрыть]

Деятельность тайных центров власти обычно носит замкнутый характер при разной степени формализованности. Их действенное влияние обеспечивается наличием сильных сторонников, занимающих высокое (формально-неформальное) положение в публичных структурах власти. Очень распространенной формой воздействия на процесс принятия политических решений является система лоббирования. В западных странах она действует главным образом на высшем представительном властном уровне, в парламенте, где отдельные группы законодателей осуществляют роль проводников влияния «сильных мира сего» ― военных, хозяйственников, финансистов и т. д., а также зарубежного политического истеблишмента ― например, произраильское лобби в США (заметим, что в США существует не только произраильское лобби, но и, например, пакистанско-афганское, результатом которого стало появление современных экстремистских организаций талибов. Осень 2001 года видоизменила позицию США по отношению к талибам, но этому способствовали известные террористические акты, осуществленные лидерами данного движения). Большое значение имеет и лоббирование интересов через средства массовой информации. Группы давления, представляющие «сословные» и корпоративные интересы тайных неправительственных институтов, постоянно пытаются занять соответствующее место в системе информационной власти.

Таким образом, лоббизм ― это не просто представление интересов тех или иных социально-политических групп в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.

Лоббированием своих интересов заняты не только официальные структуры и множество небольших, малозначимых или маловлиятельных групп, а давление различных общественных образований на власть ― это, в большей степени, окраина лоббизма. Основным стержнем лоббизма является обеспечение принятия решений в интересах ведущих «групп давления» как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.

В «естественно развивающихся государствах» лоббистские отношения более или менее однотипны, механизмы принятия решений «прозрачны», так как отрабатывались столетиями. Различия преимущественно определяются тем, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько оно подконтрольно праву и гражданским институтам, насколько многообразны субъекты и каналы влияния. Российские лоббисты влияют на законодательную деятельность в коммерческих интересах, которые нередко идут вразрез с интересами социальных групп и сопровождаются непрозрачными механизмами их достижения.[105]105
  См.: Лепехин В. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы международного семинара). М.: МОНФ, 1999. С. 58; Арутюнян А. С. Лоббизм: как превратить зло во благо // Социологические исследования. 2016. № 5 (385). С. 55–60.


[Закрыть]

В странах постсоциалистических лоббизм имеет свою специфику. Он предполагает значительное влияние не только в представительных органах, но и в наиболее грубой форме (коррупция) проник в исполнительные структуры власти. Российский лоббизм осуществляется преимущественно посредством «коридорного воздействия» субъектов исполнительной власти для получения дополнительного финансирования в виде предоставления налоговых льгот, квот, размер и финансовые выгоды которых невозможно точно подсчитать. Последнее является особенно неприемлемым в силу того, что именно бюрократия, как единственный сохранившийся в «неизменном» виде элемент управленческой системы посткоммунистического общества, осуществляет современное вхождение в мир «демократических ценностей». Как она это делает, видно на примере все еще «завершающего этапа» приватизации или, точнее, перераспределения общенародного достояния, которое, по существу, происходит вне контроля со стороны политических сил общества. Именно это создает благоприятные условия для более значительного до времени «реформ» размаха коррупции и «сотрудничества» неформальных институтов с официальными властными структурами. Как правило, официальные структуры способствуют формированию и развитию неформальных институтов. Подтверждением высокого политического статуса неформальных субъектов власти в России может служить и анализ их роли в процессе принятия политических решений, в частности, в законодательном процессе.

Общество, называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу довольно «обстоятельно». Законодательная деятельность представляет собой проявление государственной власти. Законы ― это не что иное, как способ претворения в жизнь той или иной политической линии. Законодательные органы власти не только по определению занимаются принятием тех или иных законов, они представляют собой поле деятельности политиков. Закон ― это прежде всего форма, и при ее отсутствии можно оказаться в плену произвола. Именно поэтому столь важно ограничить законодателя процедурой.

У нас можно выделить несколько наиболее перспективных для лоббирования стадий как для бюрократии, так и для промышленно-финансовых групп. Бюрократия в этом плане, как представляется, находится в более выгодном положении, поскольку лоббировать свои интересы она может практически на всех стадиях: начиная от внесения законопроекта в парламент вплоть до подписания его президентом. Все политические решения в мире малодейственны, если имеющиеся средства для их проведения в жизнь неэффективны или узурпированы корпоративной группой. В связи с этим не менее, а, может, более, важно то, что исполнение закона, претворение его в жизнь ― почти полностью прерогатива аппарата. Кроме того, аппарат успешно усвоил «принцип № 1» М. М. Сперанского: ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника.[106]106
  См.: Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: исторический портрет М. М. Сперанского. М.: Молодая гвардия, 1991; Барис В. В., Федоренко Н. В. Бюрократия как социальный слой и субъект управления политики // Труд и социальные отношения. 2008. № 3. С. 154–160.


[Закрыть]

Для групп интересов наиболее перспективными стадиями является само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями групп интересов имеет реальные шансы на успех. То есть в сфере их пристального внимания должны находиться субъекты законодательной инициативы, эксперты, профильные комитеты.

Несмотря на то, что в большинстве демократических стран предпринимаются попытки политическими мерами, если не допустить, то, по крайней мере, ограничить влияние неправительственных неформальных институтов власти, то в реальной жизни эти действия не всегда приводят к успеху. Сегодня целесообразно говорить о возможности более или менее результативного ослабления их влияния на процессы принятия и осуществления политических решений, что не во всех случаях оправдано.

«Ирония ситуации, ― как пишет В. М. Рейсмен, ― заключается в том, что многие процедуры, основанные на скрытых системах правил, оказываются необходимыми для эффективности правления. Теория демократии подчас вступает в противоречие с запросами и нуждами демократической практики. Иногда законодательная власть вводит нормы, которые являются неприменимыми или неосуществимыми, либо изначально предполагаются таковыми. В иных обстоятельствах тайные методы становятся неотъемлемой частью партийной системы либо результатом какой-либо неформальной политической сделки».[107]107
  Рейсмен В. М. Скрытая ложь. Взятки: «Крестовые походы» и реформы: пер. с англ. М.: Молодая гвардия, 1988. С. 24.


[Закрыть] Различные структуры, при помощи которых выражаются интересы и осуществляется воздействие на публичные сферы, называются заинтересованными группами и группами давления (аномические, ассоциативные, неассоциативные, институциональные, реверсивные группы). Группой давления выступает политически активная и организованная часть групп, являющаяся мотором оказания воздействия на государственные органы и другие группы, служащие адресантами давления с целью принятия или приостановки тех или иных государственных решений.

Адресатами групп интересов являются как институты власти, так и институты участия. В соответствии с опытом «демократических» стран в составе правового взаимодействия между правительством и группами интересов можно выделить корпоративизм, консультации и соглашения, использование групп интересов в организации и артикуляции своих требований, то есть средства реализации государственной политики.

В то же время рассматривать отношения между данными институтами в управленческом процессе, как построенные на правовой основе, в нашей стране пока преждевременно. У нас преобладает государственный корпоративизм, клиентелизм, парантелизм.[108]108
  См.: Макаренко В. П. Правительство и бюрократия // Социологические исследования. 1999. № 6. С. 7–11; Римский В. Л. Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России // Полития. Анализ. Хроника. Прогноз. 2007. № 1 (44). С. 65–84; Макарин А. В. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах и обществе // Теория и практика общественного развития. 2016. № 1. С. 9–12.


[Закрыть] Правительство санкционировало монополию отдельных групп интересов на политические решения, используя их как средство социального контроля в ситуациях угрозы для его политики. Признание «законности» тех или иных групп интересов остается монополией правительства. Они формируются, как правило, по властным и иным, но не правовым, критериям.

Например, российские региональные элитные группы ― это группы людей, объединенные общностью политико-экономических интересов, по преимуществу консолидированные вокруг руководителей местной исполнительной власти на отношении личной зависимости. Преданность группе или его патрону ― важнейший неформальный механизм внутриэлитной консолидации и рекрутирования властных структур в регионах. «Более того, если в 1990-е годы политический приоритет бюрократии в связке “бюрократия-бизнес” прослеживался преимущественно на уровне субъектов Р.Ф., тогда как в центре доминировали финансово-сырьевые и политико-информационные “империи”… то сегодня высшие эшелоны федеральной политико-административной власти активно участвуют в перераспределении политического влияния между административной “вертикалью” и крупными ФПГ».[109]109
  Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции // Полис. 2004. № 2. С. 16.


[Закрыть] В современной российской ситуации не многое сделано, что могло способствовать изменению такого положения дел в государстве. Одновременно «в региональных и муниципальных элитах доминируют эгоистические интересы, можно даже говорить об атомизации этих элит, об отсутствии в большинстве регионов и местных сообществ их объединений в крупные влиятельные группировки, клики или кланы. В результате общие региональные и муниципальные интересы остаются фактически несформулированными, поэтому региональные и муниципальные элиты не могут представлять значимых противников в политической борьбе более влиятельным и сильным федеральным группам влияния, а тем более федеральному центру».[110]110
  Римский В. Л. Социальные факторы выстраивания политических карьер и неэффективности управления в регионах и муниципальных образованиях // Власть элиты / гл. ред. А. В. Дука. Т. 1. СПб.: Интерсоцис, 2014. С. 322–323.


[Закрыть]

Причины этого во многом лежат на поверхности, ибо повседневно государственная власть в значительно большей степени зависит от положения групп, обладающих властно значимыми ресурсами (финансовыми, сырьевыми, информационными и пр.). Более того, те, кто контролирует реальные ресурсы, представляют собой просто другую часть правящего класса, которая профессионально не занимается политикой, но использует свое положение для оказания влияния на власть.

Множество сложных связей и отношений соединяют между собой политику и экономику. Рыночно-театральная деятельность публичной политики прежде всего в 90-х годах ХХ века приводила и до настоящего времени приводит многих россиян к непониманию, что же происходит в нашей стране?

Американский экономист Пол Хейне утверждал, что большинство общепринятых противопоставлений рыночной системы и государства не оправдывает себя при внимательном рассмотрении, и что политик, заявляющий, что всеми его действиями руководит исключительно забота об общем благе, лукавит. На деле речь идет только о его личном представлении об общем благе, тесно переплетенном с соображениями частного порядка ― собственной карьерой, имиджем, материальным благополучием.[111]111
  См.: Хейне П. Экономический образ мышления: пер. с англ. М.: Новости, 1991. С. 441.


[Закрыть] Если сказанное является правильным для Америки, то оно верно и для России, где, начиная с удельного периода, считалось нормальным «кормиться» за счет бюрократической должности.

В России участие в политике заинтересованных групп приняло далеко не лучшие из возможных форм. Российский капитал активно участвовал в парламентских выборах 1993… и 2016 годов, и Государственная Дума давно представлена функционерами групп интересов, хотя число их представителей во фракциях различно (за исключением партии власти ― Единая Россия). Также существует тесная связь между группами интересов и партиями, тем более что партии составляют базис фракций. Группы интересов могут влиять на политику партий путем их финансовой поддержки. Сегодня политические партии в России финансово зависимы, а большинство населения страны, как показывают результаты социологических исследований, не связывают представительство своих интересов с какими-либо партиями.

Можно сказать, что сегодня лоббизм в России, как правовое и политическое явление, находится в стадии становления. Отсюда следует вывод, что лишь целенаправленное и последовательное регулирование правовых основ и способов лоббирования, а также ограничение незаконного воздействия со стороны групп давления на институты общества и государства могут способствовать стабилизации всей политической жизни в современном российском обществе.[112]112
  См.: Постригалов Е. А. Лоббизм в органах государственной власти: специфика современного политического процесса России и США: автореф. дисс. … канд. полит. наук. Владивосток, 2000. С. 23.


[Закрыть]

Таким образом, функционирование различных типов власти, в частности, их разновидностей ― политической и бюрократической властей, предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть. Они вовлечены в сферу неформальных связей с различными группами интересов, что предполагает область принятия важнейших решений неполитическими способами в обход политических властных структур и политически активной общественности. Однако мы вправе сказать, что неформальные отношения, как правило, разрешаются в конфликтах, что подтверждает как российский, так и мировой опыт.

В условиях конфликтной ситуации между социальными и политическими образованиями современное общество постепенно отказывается от господства неформальных видов взаимоотношений. Они уступают место формальным системам, способным справиться с возникающими проблемами. В результате множества мнений, позиций, отношений прежний, традиционный, консенсус, будучи малоформализованным или прозрачным, заменяется формальным соглашением, которое со временем обрастает развитой общественно-политической властью и бюрократией, экспертами-профессионалами, законами, инструкциями и процедурами.

В заключение отметим, что в научной литературе имеют место множество аналитических моделей соотношения бюрократии и политической власти (М. Вебера, Ш. Эйзенштадта и др.). Предлагаются различные варианты этого взаимодействия, например, Эйзенштадт выделяет традиционную, модернизационную и транзитную модели, соответственно, для традиционного, современного и переходного обществ. Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Р. Рокман исследуют иной вариант ― «идеальный», «реальный», «конвергирующий» и «гибридный» типы отношений. Однако при всех разночтениях проблемы взаимосвязи административного сектора и политики в современной политической социологии прослеживается позиция, согласно которой бюрократия выступает в качестве важнейшего института власти, способного вместе с политической элитой или автономно оказывать влияние на политический рынок. Формы и возможности этого влияния зависят от многих факторов: от типа режима, от структуры бюрократии и т. д.

§ 2. Олигархия в системе современной демократии

В общественных науках высказывается положение, что развитие формальных государственных учреждений и социальных институтов неизбежно и закономерно приведет человеческое сообщество к демократии. Демократия в различных измерениях представлялась и представляется в качестве естественного состояния, которое обязательно наступит вне зависимости от поддержки или противодействия отдельных организованных групп людей или индивидуумов (консерватизм, либерализм, социализм). Наиболее последовательно названная идея (либерализм) отстаивается в концепции «третьей волны», одними из основателей которой считают А. Тоффлера и С. Хантингтона.[113]113
  См.: Toffler A. The Third Wave. New York, 1980; Hutington S. Democracy's Third Wave // Journal of Democracy. Spring, 1991. P. 12–34. См. также: Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. (Лекции и интервью. Москва, апрель 1989 г.). М., 1992; Социология / сост. И. П. Яковлев. СПб., 1993. С. 104–107; Карл Т. Л., Шмиттер Ф. Демократизация: концепты, постулаты, гипотезы (Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций) // Полис. 2004. № 4. С. 6–27. Подробнее о демократии как судьбе или власти, политике и демократии и др. в измерении российских и зарубежных ученых см.: Демократия // Логос. 2004. № 2. С. 3–223.


[Закрыть] Подобное мнение отстаивали многие российские ученые и политики в 90-х годах XX века. Последнюю четверть ушедшего XX века было принято воспринимать как время глобальной демократизации.[114]114
  «Волны демократизации»: первая ― с 1828 г. по 1926, вторая ― с 1943 по 1964 г., третья ― с середины 70-х годов до настоящего времени. См.: Мельвиль А. Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // Полис. 2004. № 2. С. 64.


[Закрыть]

Такое неоднозначное понятие, как демократия, в силу целого ряда причин с трудом поддается определению.[115]115
  См.: Стур Дж. Дж. Открывая демократию заново // Полис. 2003. № 5. С. 16.


[Закрыть] Демократия в сегодняшней политической социологии понимается в различных, подчас диаметрально противоположных, смыслах, что объясняется как исторической эпохой, накладывающей свой отпечаток на само содержание этого явления, так и общественно-политическими взглядами создателей различных концепций демократии. Большинство вариантов современного понимания демократии черпаются из политической философии либерализма, консерватизма, социализма и их модификаций.[116]116
  См.: Козлихин И. Ю. Современная политическая наука. СПб.: Гангут, 1994. С. 25–34. См. также: Ланцов С. А. Идеология и политика социал-демократии. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1994. С. 55.


[Закрыть]

Корректное употребление термина «демократия» возможно только в словосочетании с определениями: «социалистическая», «капиталистическая», «либеральная», «корпоративная», «народная», «тоталитарная» или демократия «по-российски», «по-американски», «по-французски», «по-китайски» и т. п. Следует отметить и то, что наряду с традиционными проблемами соотношения понятий «демократия» и «свобода», «демократия» и «революция», «демократия» и «государство», «демократия» и «гражданское общество», социально-политическая наука вводит в дискурс о демократии и новые, как то: «демократия» и «капитализм» (С. Боулс, Х. Джинтис), «демократия и лидерство» (Л. Калли), «нестабильная популистская демократия» (Л. Уайтхед), «делегативная демократия» (Г. О. Доннелл) и др.[117]117
  Макарин А. В. Политическая конкуренция vs политическая стабильность в современной России // Вестник С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. Политология. Международные отношения. 2016. Вып. 1. С. 30.


[Закрыть]

Сложный и многозначный термин «демократия» в нашем анализе является близким синонимом того, что Р. Даль называет полиархией, ― это не система власти, воплощающая все демократические идеалы, но форма, которая в некоторых своих моментах к ним приближается.[118]118
  См.: Даль Р. Полиархия, плюрализм, пространство // Вопросы философии. 1994. № 3.


[Закрыть] Или, как ее трактует Й. Шумпетер: «Демократия ― это всего лишь метод, так сказать определенный тип институционального устройства для достижения законодательных и административных политических решений. Отсюда ― она не способна быть целью сама по себе, безотносительно к тем решениям, которые будут приниматься в конкретных обстоятельствах при ее посредстве».[119]119
  Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 637.


[Закрыть] Демократия как понятие и явление постоянно находится в движении и развитии.

В свое время П. Сорокин отмечал, что политическое здание демократий не является плоским и менее стратифицированным, нежели политическое здание многих недемократических стран. Применительно к политической иерархии среди граждан не наблюдается тенденция политической эволюции к понижению или уплощению конуса этой иерархии. Несмотря на различные методы пополнения членами политических элит в демократиях, политический конус такой же высокий и стратифицированный, как и в любое время в историческом прошлом, и он выше, чем во многих менее развитых обществах. При этом нет постоянной тенденции к повышению политической иерархии в современных государствах.[120]120
  См.: Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат, 1992. С. 334–336.


[Закрыть]

Демократия в форме «правления народа, посредством народа» или в виде «управления народом посредством его представителей» означает теоретические установки, которые со слабым успехом были реализованы в практике современных обществ и в организации их политических систем. До настоящего времени не было народа, который научился бы собой управлять, и в ближайшей перспективе вряд ли это возможно. Всякое правление в этом смысле является олигархичным и, следовательно, предполагает господство немногих над большинством. Надежды, согласно которым люди смогут быть активными и постоянными политическими деятелями, не являются убедительными. Настроения и деятельность большинства людей ограничивается личными или групповыми интересами. Направление жизни, наиболее важное для большинства, ― направление частное. Народу не свойственна рефлексия по поводу власти, которая определяет рациональные или иные действия и взаимоотношения в обществе. Он выполняет решения правительства по инерции, и даже сопротивление им чаще всего бывает обоснованным не желанием добиться альтернативных решений, а неясным, непросветленным возмущением.[121]121
  См.: Малышева Н. С. Политически идеи Гарольда Д. Ласки // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке. М.: РОУМ, 1992. С. 35.


[Закрыть] Поэтому и «для российской политической культуры характерен индивидуализм, который в публичном дискурсе постоянно скрывается за коллективными решениями и декларациями о традиционной ценности коллективизма и социальной солидарности в российском обществе».[122]122
  Римский В. Л. Коррупционные изменения в российской политической культуре // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. 2008. Вып. 3, ч. 3. С. 71.


[Закрыть]

Всякое управление предполагает необходимость подчиниться определенному правилу, что требует соответствующей дисциплины. Дисциплина же привносится извне. Когда человек появляется в обществе, там уже есть институты, находящиеся в большой степени вне индивидуального контроля. Он узнает, что эти институты обязательно определяют, по крайней мере, общие направления того, с чем он может встретиться в своей жизни. Организационные попытки некоторых групп людей могут изменить характер этих институтов, но маловероятно, что индивид, который находится в стороне от этих групп или даже состоит в них, будет ее руководителем, тем более получит возможность постоянно оказывать влияние на всю политическую систему.

Управление и дисциплина, господство и принуждение тесно связаны между собой, и, соответственно, по определению, эти явления представляются внешними по отношению к тому, кого принуждают, кем управляют. Народ не принуждает себя ― его принуждают. Массы не управляют собой, управляют ими. Попытка же последовательного воплощения принципа прямого народоправства или принципа правления большинства означает, что весь народ или большинство должно быть «суверенно» (самостоятельно, независимо, правомочно) в решении всех общественно значимых вопросов, то есть обладать верховной властью. Практика показывает, что получить обязательное одобрение всего, выносимого на массовое обсуждение, невозможно, за исключением особых случаев. Конечно, можно технически реализовать названные принципы в небольших сообществах. И все же, как бы не преуспели современные сообщества в возрождении малых образований непосредственной демократии, остается фактом то, что эти демократии являются частями более крупного образования, представляя собой элементы одного большого целого, которое является опосредованной демократией, строящейся на вертикальных процессах.

Кроме этого, понятия «демократия», «народовластие», «народный суверенитет» подвергаются изменениям в связи с явным ростом политической апатии народных масс как в государствах, где с давних пор реализуются традиции демократии, так и там, где эти традиции набирают силу.

Прямое «народоправство», например, по Ж.-Ж. Руссо, К. Марксу, или «правление большинства», по Т. Джефферсону, непосредственно осуществить в жизни невозможно. Однако есть изъяны и в объяснении демократии основоположниками элитаризма В. Парето и Г. Моска. Они рассматривали деление общества на элиту и массу, политически господствующее меньшинство и зависимое большинство как условие цивилизации. Понятие «народного суверенитета» представлялось ими в качестве утопического взгляда романтиков. Основанием политической жизни признавалось неравенство. Демократия объявлялась мифом: народ не может управлять, ибо он некомпетентен в политике, массы инертны, а в состоянии неустойчивости подрывают устои общества, и, наконец, правление народа технически неосуществимо.

Теория полиархии не отрицает, что в любом обществе есть тенденции к развитию неравенства и появлению лидеров, наделенных значительной властью. Но при этом уточняются идеи, выдвинутые в ранних теориях элит и теориях управления большинства, и предлагается иная интерпретация политики в демократических режимах. Согласно теории полиархии, существует гипотетическая дистанция между «идеальной» демократией и ее полным отрицанием ― автократией и гегемонией. Демократия и автократия представляют собой не более чем чисто теоретическое противопоставление, не реализовавшееся в своем завершенном виде в мировом опыте.

Полиархия модифицирует обычные принципы теории управления большинства в следующих аспектах: кто представляет народ, какие права гарантированы меньшинству и каким образом, до какой степени электоральные и другие устройства способствуют управлению большинства, исчезают ли разные виды неравенства. Полиархия отличается от гегемонистического управления элит в следующем: количеством возможностей, доступных оппозиции для оспаривания правительственного поведения; количеством открытых конфликтов между политическими лидерами, а также открытым соревнованием в поддержку претендующих на лидерство, особенно посредством выборного голосования; периодическим проведением местных и федеральных выборов с участием соревнующихся между собой политических партий.[123]123
  Цит. по: Цыганков А. П. Политология Роберта Даля // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке. М.: РОУМ, 1992. С. 25.


[Закрыть]

Теория полиархии непосредственно примыкает к неоэлитистским и плюралистическим концепциям элиты. Обе эти концепции в анализе сути политической системы демократических государств не являются противоположными. Они имеют больше точек соприкосновения, нежели различий. Общность концепций проявляется в главном ― в признании не только классовой, но и надклассовой сущности политической системы, а также в утверждении, что весь народ не в состоянии принимать политические решения.

Расхождение этих концепций находится в оценке способов функционирования «демократической» политической системы.

Представители плюралистических теорий объясняют политический процесс в современных странах как конкуренцию, взаимодействие между множеством заинтересованных групп, которые соперничают между собой в перераспределении властных возможностей представляемых индустриальным обществом. Взаимодействие этих групп, их взаимная конкуренция гарантируют обществу то, что ни одна из групп не станет монопольно господствующей. Предполагается, что множество относительно независимых групп, создавая свои подразделения, могут участвовать в управлении обществом, причем не столько навязывая свою волю другим группам, сколько отражая угрозы интересам своей группы. Эти группы возникают как со стороны правительства, так и других групп, тем самым создавая разумный баланс сил в политической системе, а также между государством и обществом.

В соответствии с концепцией «плюралистической демократии» в современном обществе невозможно осуществление непосредственной демократии, так как ни одна группа населения или класс не обладают монополией на власть. Организации, выражающие их интересы, выступают как группы давления на властные структуры. Несмотря на то, что индивид не участвует непосредственно в выработке политических решений правительства, для него всегда есть возможность вступить в формальную организацию, способную влиять на структуры власти.

Плюралистический подход предполагает то, что дифференцированность современного общества, включающего большое число различных групп (региональных, этнических, религиозных, профессиональных и др.), создает потенциал для образования организаций, выражающих эти специфические интересы (А. Токвиль, Д. Трумен, Дж. Гелбрейт и др.).

Неоэлитисткие концепции сложно отличить от плюралистических теорий элит. Большинство авторов либеральных взглядов на демократию можно отнести и к тому и к другому направлению. По сравнению с взглядами основоположников элитаризма В. Парето и Г. Моска современные объяснения элит предполагают иные акценты. Причины таких изменений объясняются новыми реалиями политической жизни ― появлением новых элит, объединяющих прежде всего высший и средний эшелон менеджеров, чиновников и интеллектуалов. Под старой элитой подразумевают элиту силы и элиту богатства, а новые элиты рассматриваются как наследники прежних элит, но имеющие более широкие аристократические основы (культурные и научные центры, специалисты по управлению, техническая интеллигенция и т. д.).