Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Глава 3
Бюрократия в структуре гражданского общества

§ 1. Государство, гражданское общество и бюрократия

В современной России гражданское общество является объектом постоянного внимания со стороны философов, социологов, политологов, историков, культурологов, экономистов, правоведов и др. Понятие «гражданского общества» занимает значительное место в структурах социально-политического дискурса, которое выступает в них в трех взаимосвязанных аспектах:

• «во-первых, как философско-социологическая нормативная концепция, определяющая не только современный этический идеал социального порядка, но и отношение гражданина к нему: в этом аспекте концепция призвана способствовать мобилизации граждан и их добровольных ассоциаций к социальной и гражданской активности;

• во-вторых, как теоретико-аналитическая концепция, объясняющая закономерности происхождения и развития социальной реальности; в этом смысле гражданское общество выступает как «агрегированное» понятие, обозначающее специфическую совокупность общественных коммуникаций и социальных связей, социальных институтов и социальных ценностей, главным субъектом которых являются гражданин со своими правами и гражданские (не политические и не государственные) организации, ассоциации, объединения, общественные движения и гражданские институты;

• в-третьих, как политический концепт или политический инструмент различных общественных и политических движений, партий, способствующих политической мобилизации масс, либо в целях критики определенных направлений политики правительства, например, в области средств массовой информации, либо в целях борьбы с существующим режимом…».[179]179
  Елисеев С. М. Сравнительный анализ социал-демократической и либеральных стратегий формирования гражданского общества в условиях демократического транзита // Гражданское общество в России: стратегия и тактика формирования. Материалы к научному форуму 7 декабря 2001 г. (Санкт-Петербург). СПб.: НИИХ СПбГУ, 2001. С. 87.


[Закрыть]

Государство ― это социальная организация, обладающая высшей властью над людьми, проживающими на определенной территории, и имеющая целью решение общих проблем при обеспечении порядка.[180]180
  См.: Макарин А. В. Политико-бюрократическое измерение гражданского общества // Политические процессы в России: институциональный, идеологический и поведенческий аспекты. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001; Государство и гражданское общество в России // Актуальные проблемы современного политического процесса: Материалы международной научной конференции. Ч. I. СПб.: БГТУ, 2007. С. 219–225.


[Закрыть] «Государство ― это абстрактная сущность, которую нельзя увидеть, услышать или потрогать».[181]181
  Кревельд М. Расцвет и упадок государства: пер. с англ. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 11.


[Закрыть] Появление понятия «государство» отразило в теории реальные исторические процессы в обществе. Время (начиная с ХVI века), когда на смену эпохи перманентной конфессиональной гражданской войны приходит эпоха постепенного установления относительно стабильных государственных порядков. «Государство создает территориально замкнутое единство. Правовое понятие государственного суверенитета становится первым решающим шагом на том длинном пути, который в последующие столетия приведет к территориально замкнутому с математической точностью отграниченному от других, рационализованному и централизованному единству государства. Специфические средства организации единой государственной власти известны: государственная армия, государственные финансы и государственная полиция».[182]182
  Шмитт К. Государство как конкретное понятие, связанное с определенной исторической эпохой // Логос. 2012. № 5. С. 208–209.


[Закрыть]

При исследовании генезиса того или иного государства встречается большое количество теорий и дефиниций, наблюдается отсутствие универсального определения понятия «государство». История формирования государства основана на различных теориях его происхождения, и отсутствием согласия в среде экспертов относительно того, чем же все-таки является государство.

Согласно одним авторам, государство как таковое возникло несколько тысячелетий назад, тогда как другие считают XIX век начальным этапом государства в его современном формате. Кроме этого, в настоящем часть обществоведов государства «третьего мира» относят к категории «слабых», «падающих», «гибнущих», «хрупких», «несостоявшихся» или «рухнувших» образований, к государствам, которые переживают «распад», представляют собой «государства-неудачники», «поврежденные», «редуцированные», неспособные к самостоятельному развитию и угрожающие международной стабильности, законности и безопасности. Возникает вопрос: корректно ли относить все эти характеристики исключительно к государствам третьего мира в свете современных политических процессов, например, в Европе (Западной и Восточной)? При этом все они суть одного и того же явления ― отсутствия монополии у центрального правительства на применение силы внутри страны; неспособности правительства урегулировать конфликты на периферии; слабости правовых институтов; неадекватной социальной политики; недееспособности на международной арене в качестве полноправного субъекта международной политики; угрозы распространения оружия массового уничтожения, эпидемий, анархии от одного «неудавшегося» государства к «неустойчивым» соседям с образованием целого «провального региона»; роста незаконного оборота наркотиков. Мы не ставим задачи перечисления всех имеющихся теорий происхождения государства, отметим некоторые из характеристик, которые принимаются как данность любого современного государства.

Большинство современных ученых не отрицают, что государство в широком смысле – это политическая организация, равная по масштабам обществу с фиксированными географическими границами, народом, проживающим на этой территории, представленная верховной властью. В числе этих общих характеристик назовем три: 1) население (народ), 2) территория (географическое пространство) и 3) власть.[183]183
  Мощелков Е. Н. Дихотомия «государство» – «гражданское общество» в процессе исторической эволюции общественных систем // Пространство и Время. Альманах. [Электронное научное издание]. 2014. Т. 6. № 1.


[Закрыть]

Для Ч. Тилли государство ― это организация, осуществляющая принуждение (организация принуждения), отличная от домохозяйства и родственных групп, и имеющая несомненное преимущество перед всеми другими образованиями на определенной территории.[184]184
  Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990–1992: пер. с англ. М.: Территория будущего, 2009. С. 21–22.


[Закрыть] Эта организация является государством, так как она отделена от других организаций, функционирующих на той же территории, автономна, централизована, а ее подразделения формально координируют свои действия между собой.

Государство создает структуры с различными интересами, оно находится в рамках социального пространства, на которое влияет и одновременно подвергается его воздействию, и оно вовлечено в дела международного сообщества.

Поэтому, организация, которая контролирует население на конкретной территории, формулирует обязательные для всех своих граждан правила и обладает монополией на насилие, называется государством. Это основополагающие предпосылки, которые принимаются как данность любого современного государства.

Ученые расходятся во взглядах на взаимоотношения между обществом и государством. Некоторые специалисты предлагают свое видение этих взаимоотношений. В частности, финский историк Б. Страс и шведский историк Р. Торстендаль[185]185
  Торстендаль Р. Концепция государства в современной западной историографии // Политическая история на пороге XXI века: традиции и новации. М.: ИВИ, 1995. С. 61–73.


[Закрыть] проследили процесс формирования государства с начала XIX в. ― с раннекапиталистической стадии до современного государства всеобщего благоденствия. В результате получилось сформировать идеально-типическую модель, в частности, в динамике взаимоотношений между обществом и государством. Исследователи пришли к выводу, что форма государства не определяется интересами какой-либо социальной силы в обществе или той или иной государственной структуры, а скорее является результатом их взаимовлияния. Так что, с одной стороны, государство представляется автономным, а с другой ― подверженным влиянию общества.

Термин «политическое», как известно, появился как обозначение реалий древнегреческого полиса. Этим понятием охватывалась вся публичная сфера, которая противопоставлялась частным отношениям. Однако «политическое» не следует сводить к государству. Понятия «политика» и «политическое» близки по значению. Политика является выражением сути «политического», его направленности, динамики, границ. Когда речь идет о мире политического, подразумевается особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с властными отношениями, с государством и государственным устройством, с теми институтами, которые призваны гарантировать жизнеспособность общества, реализацию общей воли людей, их интересов и потребностей. «Иначе говоря, под политическим понимается все то, что имеет отношение к явлениям в обществе, за которыми стоит власть и авторитет, существующие в обществе для утверждения и сохранения порядка и реализации жизненно важных целей».[186]186
  Гаджиев К. С. Политическая наука. М.: Логос, 1995. С. 93–94. Также см.: Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ. М.: РОССПЭН, 2001; Лукман Н. Власть. М.: Праксис, 2001.


[Закрыть]

Германский исследователь К. Шмитт отмечал, что политическое и политика возникают, формируются и там, где нарастает степень концентрации интересов, действий, усилий групп людей и их организаций, и там, где углубляется размежевание, обостряются антагонизмы между людьми и организациями, выражающими их интересы. Политическое может извлекать свою силу из различных сфер человеческой жизни ― религиозных, экономических, моральных, а также из их противостояния. Политическое не означает никакой собственной предметной области, но только степень интенсивности ассоциации или диссоциации людей, мотивы которых могут быть религиозными, национальными (в этническом или культурном смысле), хозяйственными или мотивами другого рода. В разные периоды они влекут за собой отличные соединения и разъединения. «Реальное разделение на группы друзей и врагов бытийственно столь сильно и имеет столь определенное значение, что политическая противоположность в тот самый момент, когда она вызывает такое группирование, отставляет на задний план свои предшествующие критерии и мотивы: “чисто” религиозное, “чисто” хозяйственное, “чисто” культурное, и оказывается в подчинении у совершенно новых, своеобразных условий и выводов уже политической ситуации».[187]187
  Шмитт К. Понятие «политического» // Вопросы социологии. 1992. Т. 1. Вып. 1. С. 45.


[Закрыть]

В то же время гражданское общество – это система взаимоотношений в структурах негосударственной сферы социальной жизни; это сфера спонтанного самоуправления свободных индивидов, добровольно организовавших ассоциации, а также способы взаимодействия этой сферы с государством.[188]188
  Кривцов А. О., Гнатышин И. Ю. Гражданское общество в современной России в контексте постмодернистских теорий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2015. № 5–2 (55). С. 88.


[Закрыть]

Становление концепции гражданского общества, так же как и понятие «политика», связывается с развитием античного полиса (республики), то есть формой государственного правления, которая образовалась в Древней Греции и Риме. Политическая организация опиралась на экономический и политический суверенитет сообщества свободных собственников и производителей. Суверенитет имел значение для всего общинного образования. Данный суверенитет в рамках идеально типической модели предполагал для каждого гражданина возможность, а нередко обязанность, в некоторых формах: например, в виде голосования, чтобы участвовать в решении государственных вопросов.

Сам термин «гражданское общество» восходит своими основами к идее полиса Аристотеля (Koinonia politike), societas civilis Цицерона и идеям естественного права. В традиции философии естественного права понятие «гражданское общество» можно воспроизвести как синоним «политического общества», то есть государства (Маккиавели). Древнегреческие философы считали политическим все основные сферы жизни общества ― семью, образование, религию, художественное творчество и т. д. Являться членом общества (politike) означало быть гражданином ― членом государства и тем самым быть обязанным действовать в соответствии с его законами и без нанесения вреда другим гражданам.

Полис, например, согласно Аристотелю, является общностью индивидов, разделение которых идет прежде всего по правам собственности. Между гражданами возникают отношения обмена, а также и другие отношения, такие, которые регулирует право. Не случайно, что в наилучшей форме правления ― политии господствует закон. Аристотель, рассматривая правление законов, а не людей, один из первых выдвинул идею разделения властей, чтобы предотвратить тиранию тех, в чьих руках окажется власть. Истинное гражданство, а следовательно, и составленное из граждан сообщество, существует только там, где верховная власть действует в интересах всеобщего блага. Согласно Аристотелю, говорить о гражданском обществе можно лишь с появлением гражданина как самостоятельного, сознающего себя таковым, индивидуального члена общества, наделенного комплексом прав и свобод и одновременно несущего перед обществом ответственность за свои поступки.[189]189
  Аристотель. Сочинения. Т. 4. М.: Мысль, 1983. С. 412.


[Закрыть]

Представление об особых правах и обязанностях гражданина, как лично свободного человека, не иностранца, было развито и закреплено в законах Римской империи. Римлянин имел определенные гражданские обязанности ― служить в армии, участвовать в народных собраниях и государственных структурах, иметь права и привилегии.

Лишь в середине ХVII века Т. Гоббс изложил сравнительно новую концепцию гражданского общества, возникающего при переходе от природного (естественного) состояния страстей, всеобщей вражды и страха смерти, к упорядоченному культурному обществу, граждане которого дисциплинированы властью государства, водворяющего в стране мир и порядок. Решающим образом изменяется сам человек: он превращается в гражданина не по признаку подданства, а потому что он становится развитой, целостной и активной личностью. Вместе с ним преображается и общество со всеми присущими ему отношениями. Гражданское общество ― это «союз индивидуальностей», коллектив, в котором его члены обретают высокие человеческие качества. Впоследствии концепция гражданского общества со всеми ее вопросами (свободы, права, долга, морали, собственности и др.) разрабатывалась многими видными мыслителями ― Дж. Локком, Ж.-Ж. Руссо, И. Кантом и др.

Основная идея гражданского общества базируется, таким образом, на соединении представлений о преобразовании как самой коллективности, которая организовывалась по принципам совместной жизни людей в обществе, так и развития личности, которая выходит из мира всеобщей вражды и необузданной свободы.

Другими словами, понятие «гражданское общество» в качестве основных составляющих включает в себя понятия «коллектив», «индивид» и «власть». Сущность гражданского общества ― в непрерывности саморазвития этих начал: от менее развитого состояния человека, общества и власти к более развитому и более «цивилизованному». Это движение к гражданственности, а в идеале ― к рациональной высоконравственной власти, было отражено Руссо в его «Общественном договоре», в котором описаны принципы властных отношений между обществом и государством, их взаимные права, свободы и обязанности. Условием этого является взаимное равенство прав, свобод и обязанностей всех трех начал гражданского общества ― человека, общества и государства, личностной индивидуальности и коллективности совместной жизни людей, организованной в общество.

Принципы гражданского общества истолковывались в различных вариациях. Для Гегеля, например, гражданское общество представляло собой определенную стадию в диалектическом развитии ― от семьи к государству. Государство на определенном этапе своего развития вступает, по мысли Гегеля, в противоречие с теми формами этической жизни, которые преобладали в микрообщности людей, и которые должны были быть преодолены на уровне макрообщности политически независимой нации. Социальная жизнь, характерная для гражданского общества, существенно отличается от норм жизни государства, она образует необходимый элемент рационально структурированного общества. Общественная жизнь включает рыночную экономику, классы, корпорации, институты, в сферу деятельности которых входят обеспечение жизнеспособности общества и реализации гражданского права.

В гегелевской концепции развитие гражданского общества уже предполагает наличие государства как его основания. В действительности, считает Гегель, государство вообще есть первое, внутри которого семья развивается в гражданское общество, а сама идея государственности распадается на два эти компонента. «Гражданское общество есть дифференциация, которая выступает между семьей и государством, хотя развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства; ибо в качестве дифференциации оно предполагает государство, которое оно, чтобы пребывать, должно иметь перед собой нечто самостоятельное… Если государство представляют как единство различных лиц, как единство, которое есть лишь общность, то имеют в виду лишь определение гражданского общества».[190]190
  Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 228.


[Закрыть]

Понимание гражданского общества как сообщества свободных ассоциаций граждан и индивидов, независимых от государства и контролирующих его деятельность с точки зрения гражданских свобод, принадлежит А. Токвилю. Давая сравнительный анализ развития демократических прав и свобод граждан США и Западной Европы, он замечает, что американской демократии значительно проще было сформировать гражданское общество, так как она не была отягощена европейским феодальным наследием в области преобразования политической системы. Поэтому в США гражданское общество получило свое наименее сдерживаемое развитие через беспрепятственное распространение свободных ассоциаций граждан, которые возникали поначалу в силу слабости государства, ибо оно не могло подчинить их своей власти из-за целого ряда причин. Здесь сыграли свою роль и слабый опыт государственности ― почти полное отсутствие «традиционных» форм бюрократии и постоянный рост территории, которую надо было «осваивать» в войнах с индейцами и соседями. Затем, по мере усиления государственной бюрократии в американской политической жизни, она уже была вынуждена приспосабливать бюрократические институты под налаживание партнерских, равноправных отношений с уже укоренившимися в американских политических традициях независимыми организациями граждан.

Конечно, большую роль в названном процессе сыграло наличие в США частнособственнических в своей основе промышленности и фермерства, которые, отстаивая свою независимость от государства и его бюрократии, всячески такие организации поддерживали и создавали новые.

Формирование различных вариантов теории гражданского общества у разных исследователей было связано со становлением идеи индивидуальной свободы, самоценности каждой отдельно взятой личности. В этой связи следует обратить внимание на то, что уже мыслители ХVIII–XIX веков поставили на первое место отдельного индивида в качестве самостоятельной независимой единицы социального действия.

Если гражданское общество обеспечивает права человека, то государство ― права гражданина. В обоих случаях речь идет о правах личности, в первом случае ― ее правах как отдельного человеческого существа на жизнь, свободу, собственность и т. д., а во втором случае ― о ее политических правах. С этих позиций, очевидно, что в качестве основополагающего условия наличия как гражданского общества, так и правового государства, выступает личность, ее право на самореализацию. Оно утверждается на признании права индивидуальной свободы.

Многие современные исследователи считают, что гражданское общество зарождается в конце XVIII ― первой половине XIX веков в странах Западной Европы и Северной Америки в процессе промышленных и политических революций. Английский политолог Э. Блэк полагает, что становление гражданского общества в Европе происходило через развитие коллективистских структур, то есть свободных городов, ремесленных гильдий, корпораций и коммун. Эти структуры постепенно формировали естественные основы будущего гражданского общества.

Согласно Блэку, главные компоненты и основные ценности гражданского общества сложились в Европе уже в XVIII веке. Они соединяли некоторые формальные представления о нормах индивидуального существования: прежде всего требования, которые относятся к личной безопасности, праву на частную жизнь, принципу равенства всех перед законом, институту контрактных отношений между индивидами и взаимоотношений между индивидом и группой, признание индивидуальных различий, уважение к другому.[191]191
  Black A. Guilds and Civil Society in European Political Thought from the 12^th Century to the Present. Ithaca (NY), 1984. P. 57–80.


[Закрыть] Вот почему лишь вследствие возникновения представительного и конституционного строя структура государства приобретает различные формы и аспекты, и его сущность обогащается. «В таком государстве мы можем различать три системы и три структурных элемента. 1. Гражданский строй: сферу субъективного права, личной свободы, частной автономии. 2. Административную систему: сферу централизации и сосредоточения государственной власти, социального или конституционного обеспечения и авторитарного руководства. 3. Конституционный строй: конституцию, то есть сферу самоограничения государственной власти путем возникновения основного равновесия между отдельными государственными органами или, как называют их французы общественными органами власти, при помощи децентрализации власти, иными словами, при помощи ее разделения».[192]192
  Леонтович В. В. История либерализма в России (1862–1914). М.: Русский путь, 1995. С. 7–8.


[Закрыть]

Таким образом, в центре политического находятся государство, власть и властные отношения. При этом гражданское общество и государство взаимодействуют между собой. Наконец, здесь имеют место ряд институтов и отношений, одновременно относящиеся к сфере и государства и гражданского общества. Эти институты являются связующими звеньями между государством и гражданским обществом. Как раз от структур и институтов, которые находятся на границе двух образований, в решающей степени зависит стабильное функционирование как гражданского общества, так и государства, их жизнеспособность и динамика развития.

Государство как правовая форма организации и функционирования публичной власти является институцией гражданского общества. Этот подход требует концептуального разграничения сфер гражданского общества и государства. Первое ― это область свободной и автономной активности гражданина, который в этой области выступает как независимый индивид, преследующий свои частные цели и интересы. Столь же автономными являются ассоциации и общественные образования, создаваемые гражданами в сфере общества. Второе ― это сфера публично-властных отношений, где государство как аппарат власти и управления выступает от имени общества как целого и обязано действовать в общих интересах данного общества. Проблема заключается в том, что большинство определений гражданского общества принижают государство, иногда требуя его ликвидации. Например, склонность к противопоставлению гражданского общества государству была присуща большинству теорий гражданского общества, которые появились в Новое время.

С. Стоянович заметил, что «программа отмирания государства ― прекрасный пример того, как утопия может опосредованно способствовать сохранению доминирования над людьми, отвлекать внимание от реальных проблем и способов их разрешения: от создания правового и плюралистического общества, отделения его от “гражданского общества”, которое должно быть воссоздано».[193]193
  Стоянович С. От марксизма к постмарксизму // Вопросы философии. 1990. № 1. С. 149.


[Закрыть]

Е. Шацкий более четко формулирует позицию соотношения гражданского общества и государства. «Несмотря на то, что в прошлом гражданское общество зачастую противопоставлялось обществу политическому, нигде и никогда это противопоставление не соединялось с убеждением, что гражданское общество может возникнуть самопроизвольно и стать самодостаточным. Как раз наоборот, политическое общество всегда рассматривалось в качестве дополнения и восполнения общества гражданского».[194]194
  Шацкий Е. Протолиберализм: автономия личности и гражданское общество // Полис. 1997. №.6. С. 21.


[Закрыть]

Особенность бюрократической системы состоит в том, что государство возлагает на себя определенные функции, которые до появления рациональной бюрократии (Вебер) либо не существовали, либо были функцией общинных или частных отношений. В том случае, когда государственные административные структуры связывают себя осуществлением различного рода интересов и потребностей индивидов, а частные отношения начинают заменяться государственной бюрократией, этот процесс в государственном и правовом смысле представляет собой одну из форм развития административной системы, бюрократизацию общественной жизни, и, в конце концов, возрождает авторитарную форму правления, подобную государственно-военной системе абсолютных монархий.

Конечно, централизованное бюрократическое управление способствует достижению большей степени концентрации управленческих возможностей, что предоставляет такие существенные преимущества, как, например, обозримость определенного числа элементов системы и единое, целенаправленное воздействие на них, исходя из интересов целого. Недостатки же такого целенаправленного бюрократического управления ― в ограниченности интеллектуального потенциала единого управляющего звена и некоторого отрыва его задач и интересов от низовых компонентов в отсутствии личной заинтересованности об общем благе.

Управление социальными процессами извне, присущее регулированию организационных, властных отношений в больших масштабах в системе общества, является одним из видов управляющего воздействия, а другим (что не раз подчеркивалось) становится самоорганизация.

Развитие административных учреждений и выполнение определенной совокупности обязанностей по обслуживанию масс бюрократическими структурами имеет различные результаты. Но положение становится неуправляемым тогда, когда чиновники переходят некоторую границу, приводящую к процессу, который не контролируется политическими институтами, то есть к не подконтрольному увеличению административных учреждений и концентрации всей полноты власти в одних руках, начинающих обеспечивать остальную массу (народ) обязанностями, на которые этот народ бюрократию не ориентировал. Данный процесс проявляется по-разному. Например, свободные профессии, которые всегда становятся носителями, если не непосредственно идеи свободы, то, по крайней мере, стремления к свободе, замещаются бюрократическими учреждениями или сами бюрократизируются. Но главное ― частное право замещается правом бюрократическим. Значительное расширение и укрепление бюрократической системы не всегда способствует упрочению основы свободного общества и государства, иначе говоря, гражданского общества, основанного на индивидуальных принципах. Такое развитие административного сектора не способствует существованию гражданской свободы, так как бюрократические учреждения, каждое в своей сфере деятельности, занимают позицию монополий или пытается ее занять. Другими словами, они могут помешать любой попытке частной инициативы, то есть может возникнуть положение, при котором государственное право разрастается за счет частного права, а гражданское право подавляется административным правом, а все вместе ― неизбежно сужают в той или иной мере область гражданской свободы.[195]195
  Леонтович В. В. История либерализма в России (1862–1914). С. 8–9.


[Закрыть]

Значительное усиление административного сектора нередко также не способствует развитию политической свободы, так как политическая свобода основана на различных формах разделения властей. Укрепление положения бюрократии за счет политики ведет к централизации и концентрации власти, которая создает такую ситуацию, когда все формы разделения властей почти полностью исчезают или продолжают существовать как формальные институты, которые не имеют реального содержания.

Противоречия, возникающие между гражданским обществом и бюрократией, можно проследить в следующих аспектах. Гражданское общество пытается обеспечить политический, идеологический, культурный и нравственный контроль над государственными институтами власти, а также самореализацию личности. Государство в лице прежде всего бюрократии старается контролировать этот процесс. И если этому государству удается подчинить элементы появляющегося гражданского общества, то государственная бюрократия становится самодостаточным фактором в жизни общества, ее неподконтрольность никаким институтам способна привести данное государство к замкнутости и изолированности от мирового сообщества. Поэтому формирование гражданского общества, как противовеса бюрократической власти, является необходимым условием развития не только данного общества, но и самого государства.

Гражданское общество складывается за пределами политической системы, но охватывает и ее, так как она ― составляющая часть общества, образующаяся самими гражданами в силу исторически сложившихся традиций и культуры. Гражданское общество является той базой, из которой и рождается демократическая политическая система. Без гражданского общества, вне более или менее развитых его институтов и структур, государство имеет тенденцию опуститься к силовым методам решения политических вопросов и, в конечном счете, к диктатуре публичной власти и, соответственно, к принижению или подавлению прав собственного народа.

Итак, публичная власть в политическом аспекте вместе с бюрократическим измерением общества должна иметь своей основной целью взаимосвязанность социальных групп, институтов, учреждений, частных отношений деятельности человека с этой властью. Вот почему политическое в широком значении должно выполнять определенную совокупность функций. Как часть из них, согласно Р. Беркли, «выявление смысла существования данной общности; определение общих интересов всех субъектов политики, то есть участников данной общности; выработка приемлемых для всех субъектов правил поведения; распределение функций и ролей между субъектами или выработка правил, по которым субъекты самостоятельно распределяют роли и политические функции; наконец, создание общепонятного для всех субъектов языка (вербального и символического), способного обеспечить эффективное взаимодействие и взаимопомощь между всеми участниками данного общества».[196]196
  Цит. по: Гаджиев К. С. Политическое: концептуальное измерение // Кентавр. Январь – февраль, 1992. С. 138.


[Закрыть]

При этом сам вопрос контроля над частью государства ― бюрократией не имеет однозначного решения и в современных «демократиях». Это связано, во-первых, с широким кругом вопросов, которые подлежат административным решениям и нуждаются в них. Правительственные структуры предлагают только общие директивы, но не вникают в частности, оставляя их на решение чиновников. В том случае, когда таких частных отношений становиться очень много, то они превращаются в большую политику. Во-вторых, политики приходят и уходят в силу выборного характера их деятельности, а чиновники остаются. Их сила и несомненное преимущество в постоянстве и устойчивости их организации. И все же сложность задач контроля над бюрократией не означает, что этот вопрос не имеет решения.

В настоящее время различают формальные структуры (политическое руководство со стороны министров; министерские советники; парламентский контроль; судебный контроль; общественный контроль) и неформальные способы контроля над бюрократией. Внутри второй формы ― внешние (средства массовой информации; общественное мнение; заинтересованные группы), а также внутренние (профессиональные стандарты; корпоративная этика; контроль со стороны вышестоящих чиновников). В обществах «либеральной демократии» основная нагрузка контроля над бюрократией ложится на исполнительную власть во главе с премьер-министрами и президентами. Одновременно эффективность и уровень контроля зависят от трех основных факторов: удельного веса политических назначенцев на административных ролях; норм ответственности за принятые решения; использования министерских советников.[197]197
  Голосов Г. В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. С. 177–178.


[Закрыть] Причем соотношение названных факторов, влияющих на эффективность контроля над бюрократией неодинаково в разных странах. В Англии только министры назначаются политиками (премьер-министрами), а остальные служащие аппарата ― профессиональные чиновники. В США, по существу, все высшее руководство ― политические назначенцы. Относительно второго фактора, то в Великобритании вся ответственность за принятые решения возлагается на министров, а не чиновников (министров в Англии ― 24 человека, а бюрократов более полумиллиона), в ФРГ, напротив, норма ответственности каждого чиновника очень высока. Использование министерских советников как форм контроля над бюрократией получило большое распространение в США и Франции. Другие формы контроля над бюрократией менее эффективны, но все в совокупности ограничивают возможности бюрократии стать самодостаточным фактором.