Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

В Смутное же время массы, получившие автономию, пытались действовать в соответствии с этой автономией, в результате чего стало образовываться и иное соотношение элементов политической системы: народ, государь, государство. Смута была реакцией отдельных слоев населения против режима, который ограничивал развитие сословной индивидуальности. Она явилась одновременно социальной и политической революцией. Противостояние государственному устройству приняло форму междоусобной борьбы общественных классов, ибо основная черта этого устройства ― сословная специализация государственных повинностей. Она и порождала острые противоречия сословных интересов: противостояние рядовой служилой массы против московского боярства, тягловых людей против разночинцев-беломестцев, закрепощенного крестьянства против земледельческого дворянства.[259]259
  См.: Россия: Энциклопедический словарь / под ред. Ю. И. Аверьянова М.: Моск. комерч. ун-т, 1993. С. 460.


[Закрыть]

Под воздействием новых политических отношений и интересов, которые определялись смутой, власть царя приобрела весьма сложную структуру, неоднозначную и по своему происхождению, и по составу. Действительным ее источником являлось народное «многосословное» соборное избрание, но в форме преемственности по родству. Возможности царской власти были ограничены негласным договором с высшим правящим классом, который правил через Боярскую думу, но публично, перед народом и по официальной формуле власть царя считалась самодержавной.

Таким образом, «царско-представительная» власть состояла из противоречивых элементов: по происхождению она была наследственно-избирательной, по составу ― ограничено самодержавной. Такое положение дел нередко наблюдалось в русской политической жизни, начиная с взаимоотношений вече и князя в Киевской Руси, и было оно, следует отметить, присущим только русской государственности, поскольку подобные прецеденты в других странах учеными почти не отмечаются.

Подобная организация верховной власти не могла сохраняться длительное время. Она была возможна лишь на переходный период неопределенности во взаимоотношениях различных политических сил. Необходимость четкого обозначения взаимоотношений между политическими силами предопределили переход к монопольному правлению царя и бюрократии.

Но первые политические результаты смутного времени не привели к социальной стабильности. Возникшие в эпоху Смуты начальные элементы избирательной и ограниченной монархии не имели социальной основы. При неопределенности политических результатов Смуты последняя ускорила наметившиеся еще в правление Ивана Грозного социально-экономические процессы. Была упразднена боярская аристократия, а на ее место выдвинулись верхние слои провинциального дворянства.[260]260
  Там же. С. 462.


[Закрыть]

Наиболее ярким свидетельством «великого брожения» в деятельности государства этого времени был культурный раскол.[261]261
  См.: Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. М.: Правда, 1989. С. 462.


[Закрыть] Определилось более явно противоречие между индивидуальным типом видения мира и действия в нем и типом общинным. Индивидуальное качество видения мира, почти незаметно присутствовавшее в русской культуре прежде, более наглядно проявилось в смутное время и вступило в конфликт с общинным.

Проблема состоит в том, что государственная власть не только не могла приостановить дальнейшую стратификацию, но и выступала катализатором этого процесса. В стремлении преодолеть общественный кризис, она обратилась к европейскому опыту, а затем, пытаясь адаптировать его к российским условиям, вынуждена была приступить к реформированию православной государственной идеологии. Эти мероприятия ускорили процесс и привели российское общество к окончательному расколу. Если в эпоху становления московского царства противоречие между общинным и личностным началом проявляло себя в скрытом виде, то уже в ХVII веке раскол как раз и свидетельствовал, что развитие противоречия вступило в новый, открытый период.

«Борьба двух начал в российской культуре проявилась на поверхности в виде борьбы между собой двух культурных “классов” ― европеизированных “верхов” и патриархальных (азиатского образца) “низов”. Общество не могло долго оставаться в расколотом состоянии, иначе оно неминуемо погибло бы. Противоречие должно было перейти в следующую фазу, когда движение противоположностей опосредуется каким-либо третьим началом… Именно такую роль между двумя культурными “классами” общества сыграло государство. Выступив вначале как обыкновенный медиатор, оно постепенно вобрало в себя обе крайности и превратилось в итоге в опосредованную самого себя»,[262]262
  Пастухов В. Б. Три времени России. Общество и государство в прошлом ― настоящем ― будущем. М.: ПОЛИС ― РОССПЭН, 1994. С. 13–15.


[Закрыть] выдвинув на первый план русской государственно-политической жизни политическую бюрократию.

Динамика отношений между полюсами раскола определяла и определяет сущностные характеристики исторического процесса России. Именно на полюсах «происходят решающие события: компромисс между полюсами России всегда был динамичным, циклически смещался к полюсам своих возможностей ― либо распаду, конфликту, взаиморазрушению, либо активизации сил, пытающихся вернуть общество к синкретизму. История России постоянно движется между попыткой подавления этого компромисса силами авторитарной бюрократии… или силами активизирующегося локализма, разрушающего государство… Опыт России свидетельствует, что “сфера между” весьма проблематична для устойчивого компромисса…»[263]263
  Ахиезер А. С. Специфика исторического опыта России: трудности обобщения // Pro et Contra. 2000. Т. 5, № 4. С. 219–220. См. также: Ахиезер А. С. 1) Россия: критика исторического опыта: в 3 т. М.: Прогресс ― Академия, 1992; 2) Проблемы государственной власти в России // Рубежи. 1995. № 6. С. 98; Кара-Мурза А. А. «Новое варварство» как проблема российской цивилизации. М.: ИФ РАН, 1995. С. 44.


[Закрыть]

Возникший в конце Х ― начале ХI века слой бюрократии прошел впоследствии долгий путь консолидации. Ни аристократия, скомпрометированная в Смутное время, ни земщина («народовластие»), возродившая самодержавие, не уступали своих прав без борьбы, но в целом перевес оставался за бюрократией. В течение ХVII века статус бюрократии приобрел качественно иное значение.

В ХVII веке деятельность правительства по преобразованию социальной и политических систем прошла два этапа. В начале века главным являлось реформаторские направление. Как правительство, так и общество в лице земского собрания, сотрудничают, с одной стороны, над восстановлением, а с другой ― над дальнейшим развитием основ до-смутных политических и социальных отношений. Результатом такой деятельности явилось издание Соборного уложения 1669 года, состоящего из 25 глав и 963 статей, и представившего собой свод законов первой половины ХVII века.

Этим сводом законов, по существу, завершается процесс преобразования общественных слоев в России, получивший начало в ХVI веке, на основе закрепощения службе и тяглу и еще более жесткой специализации государственных обязанностей.

Уложение, во-первых, определяло закрепощение крестьянства, при этом, наряду с налоговыми обязанностями крестьянина в отношении к казне, сам крепостной труд на помещика рассматривался как одна из разновидностей службы на государство, в качестве материального обеспечения дееспособности государственной службы помещика. Во-вторых, закон предполагал упразднение выдвинутых жизненными реалиями мелких промежуточных слоев, которые нарушали освященную законом автономность общественных классов. То есть было запрещено служилым людям «закладываться» за кого-либо с целью отсрочки от службы. Было также осуществлено окончательное юридическое отделение посада от уезда, при помощи обязательной «приписки» к посадскому тяглу расположенных рядом с посадом торгово-промышленных слобод и запрещение беломестцам торговать на посаде без приписки к посадской общине. Обеспечив автономию посадских людей от торгово-промышленной конкуренции со стороны других субъектов, «Уложение» одновременно закрепощало этот класс. Законодательство запрещало посадским людям наниматься на службу или идти в холопы. Оно также ограничивало каждую посадскую общину в отдельности, допуская переход из посада в посад только с разрешения правительства. Подобные меры осуществлялись и в системе областного управления, которые приводили к дальнейшему укреплению прежних форм бюрократической централизации. Институтом такой централизации стала новая должность ― воевода, который был представителем приказной администрации и назначался в область для руководства управлением уезда. С введением института воевод уничтожаются последние элементы прежних «кормлений». Выборные земские учреждения имеют место, но земские старосты становятся зависимыми управляющими, подчиненные воеводам. Этим прежде всего подтверждается в выборной земской службе та форма государственной зависимости, которая существовала еще в ХVI столетии.[264]264
  См.: Россия: энциклопедический словарь. Л.: Лениздат, 1991. С. 464–465.


[Закрыть]

При этом форма государственной зависимости имеет более древние корни, и она нашла свое воплощение в институте местничества. Местничество стало не только защитой аристократии от центральной власти, но и защитой центральной власти от старой аристократии, и первоначально казалось более выгодным для становящегося самодержавия. В местничестве обнаруживается смешение старого и нового: иерархического начала, унаследованного со времени удельного периода, и строгой служебной зависимости, характерной для все более централизующейся системы власти. Для местничества было характерно не только родовое, но и служебно-родовое старшинство.

Местничество можно рассматривать как своеобразную кастовую систему в силу того, что право собственности при московском царе носило «номенклатурный» характер. Другими словами, поместья и привилегии давались вместе со служебным местом, а не наоборот. Целью боярских кланов было стремление закрепить эту собственность по наследству через наследование служебного места при дворе. Возможности царя были ограничены «наследственно-иерархическим» принципом, с одной стороны, а с другой ― закрепление местнических обычаев постепенно подчиняло родовую часть служилой. Эти две формы взаимодействия царя и правящего класса нашли свое воплощение в эпоху империи, но в превращенной форме.

История русских традиционных политических институтов, в том числе и боярской думы, полна противоречий и исключений. Главной особенностью в деятельности думы является то, что она по преимуществу находилась при царе, который «c бояры думу думал». Известны, конечно, случаи самостоятельных заседаний Боярской думы, и все же на время отъезда из Кремля царь, как правило, назначал специальную боярскую комиссию из наиболее приближенных к нему лиц, которые были обязаны «сноситься» с ним, «ведать» делами, обеспечивать безопасность государства.

В петровскую эпоху можно обнаружить несколько причин устранения Боярской думы от государственных дел. Первая из них заключалась в том, что в России в силу своеобразия истории так и не получила развития «старая» аристократия. На протяжении веков аристократические начала упразднялись сначала в борьбе между князьями, затем господствующими монгольскими ханами и, наконец, русскими царями.

В Западной Европе ситуация была похожей, но в то же время другой. Укрепление королевской власти не всегда сопровождалось столь постоянным и поголовным уничтожением рыцарей, герцогов, графов и баронов. А реальная практика центральных съездов и сеймов аристократии постепенно привела к тому, что в европейских странах появились учреждения по типу английской «палаты пэров», которые вошли в структуру сословного представительства и высшего управления государств различных политических систем ― от абсолютизма до парламентского правления. «Боярская же дума, состоявшая из родственников царя и царицы, служилых людей высокого ранга, редких выдвиженцев из дворянских низов и одаренных приказных ― всех вместе “холопов государевых”, ― так и не стала в течение всей своей истории органом сословного представительства, и не могла им стать потому, что о сословном строе в допетровской России можно говорить лишь условно ― в конце ХVII века не было, в сущности, ни отчетливого корпоративного сознания, ни сословной организации».[265]265
  Анисимов Е. В. «Шведская модель» с русской «особостью». Реформа власти и управления при Петре Великом // Реформы и власть. СПб.: Звезда, 1995. С. 12–14.


[Закрыть]

Боярская дума окончательно так и не превратилась в бюрократическое учреждение типа высшего приказа или постоянного совета начальствующих служилых людей, которое бы более эффективно координировало деятельность приказов. Дума не стала высшим бюрократическим органом по той же причине, по которой она не стала русской «палатой пэров». Этому препятствовала русская форма самодержавия, уходящая своими корнями в недалекое экономическое и политическое прошлое, когда ограничивались как экономическая самостоятельность сословий, самостоятельные общественные союзы, так и исполнительные институты, которые можно представить в форме совета министров.

При утверждении абсолютизма «по-российски» подчеркивается обычно только одно отличие российской действительности от западной ― наличие односословной дворянской основы российской государственности и не учитываются довольно значимые структуры в системе власти, производные от дворянского сословия ― прокуратура, фискалилет и коллегиальность управления государственных институтов.

По своему существу реформы Петра I преодолели внешние формы московской государственности и в то же время довели до наивысшего развития те самые принципы, на которых базировалась московская государственность. Переустройство войсковой и податной систем восходило к старым московским традициям поглощения всех национальных ресурсов нуждами государственной военной обороны. Сословные реформы изменили порядок разверстки государственных повинностей между общественными классами, но по-прежнему оставили все население сверху донизу закрепощенным службой и тяглом. Административные реформы видоизменили схему правительственных учреждений, но еще нагляднее устранили общественные союзы от участия в управлении, передав его в основном в руки государя и бюрократии[266]266
  С петровской эпохи, например, окончательно утверждается православная доктрина, которая становится естественным и формальным правом государства (императора, светской власти). Церковь становиться в качестве составляющей этой власти. На «новом» государственном уровне идея «Москвы ― Третьего Рима», определяется как идея «Империи».


[Закрыть].

Другими словами, распределения власти, основанного на взаимоконкуренции правительственных абсолютистских и представительных структур, как это было в странах Западной Европы в период зарождения буржуазных отношений, в России в петровское время не было. А были созданы коллегиальные органы управления, которые являлись не просто бюрократическими структурами, но и политическими органами власти.

После петровских времен положение не изменилось, несмотря на предпринимаемые почти в каждое новое царствование правительственные реформы. Номинально политические или управленческие функции закреплялись то за одним, то за другим государственным бюрократическим учреждением, но, по сути, учреждениям давались только новые наименования, поскольку значение их в российской истории только незначительно видоизменялось. В их деятельности политические и управленческие функции сливались воедино, и именно это единство в немалой степени обеспечивало стабильность самодержавия.

Тенденции наивысшего закрепощения как государства, так и общества со стороны царя и бюрократии, проявившиеся в начале ХVIII века в форме поглощения общества государством, явились реакцией на сложившееся в ХVII веке обстоятельства, которые раскололи общество и поставили его на грань экономической, политической и духовной катастрофы. Государство эпохи Московского периода было не в состоянии преодолеть последствия смутного времени, так как оно пыталось раздельно решить две задачи: сохранить единство общества в рамках неразрешенных противоречий и стимулировать его развитие. Для этого необходимо было окончательно реформировать саму государственность, превратить ее в «эффективную» форму руководства обществом. Эту задачу решил Петр I. Государство во время Петра I становится гарантом единства общества, обеспечивающим условия для его развития, правда, в строгих пределах, установленных государством, то есть задача развития общества решается через огосударствление более или менее прежде самостоятельных сфер жизни.

«Противоречие, которое возникало в российском обществе на рубеже ХVII–ХVIII веков, принципиально отличалось от противоречия, обнаружившегося несколько раньше в Европе. Там сильное, всепроникающее государство-бюрократия вошло в противоречие с развитой, самостоятельной и стремящейся к свободе личностью. Здесь ― слабое, малоподвижное, опутанное предрассудками государство оказалось неспособным взять на себя функции нравственной опеки над “полуразвитым”, зависимым и нуждающимся в попечительстве индивидом. Если в Европе кризис государства проявился в избытке силы действия бюрократии, то в России обнаружился ее “дефицит”. Соответственно, различались между собой и способы разрешения противоречия. В Европе бюрократический монстр рухнул непосредственно под натиском общественного движения. В России источником преобразований стал монарх, опиравшийся на наиболее индивидуализировавшиеся слои дворянства-бюрократии. Если в Европе целью движения было подчинение бюрократии обществу, то в России она должна была покорствовать монарху, объективизировавшему как центр силы. Институт монархии превращался в России, таким образом, в некий “суррогат” национальной общности, ее опосредование. Созданная Петром I самодержавная империя была ничем иным, как превращенной формой европейского государства-бюрократии Нового времени, но сама Россия до этого времени ― в смысле развития общества ― еще не дошла».[267]267
  Пастухов В. Б. Три времени России. С. 79–80.


[Закрыть]

Если революция в Европе преобразовала старую бюрократию с тем, чтобы поставить на ее место «новую», то в России, наоборот, Петр I реорганизовал бюрократию, то есть дворянство. Присущее российскому дворянству внутреннее противоречие нашло концентрированное выражение в созданной Петром Империи. Самодержавная Россия, будучи по своей природе государством-бюрократией, выступала в превращенной форме государства-класса, государства земельной аристократии. Это сочетание признаков и государства бюрократии и государства-класса обусловило силу и слабость Российской империи.

Внутренний строй России во время петровских реформ определялся несколькими тенденциями. Более значительными из них были следующие: 1) усиление власти царя (императора), которое требовало в изменившихся внутренних и внешних условиях нового идеологического и организационного ее оформления; 2) процесс бюрократизации (назначения), все более охватывающий все стороны общественных отношений; 3) упрочение военно-полицейского режима на базе «постоянности», понимаемый как закон жизни и поведения; 4) дальнейшее усиление крепостного права 5) реорганизация прежней служилой системы и создание новой; 6) прогресс в экономической области на основе протекционизма и меркантилизма. Эти преобразования превратили Россию в Российскую империю, которая, с некоторыми модификациями, существовала около 200 лет.[268]268
  См.: Анисимов Е. В. «Шведская модель» с русской «особостью». С. 19.


[Закрыть]

Петровские реформы, предполагая безраздельное подчинение личности государству, внесли в жизнь идеологическую двойственность. Отныне государство сочетало в себе два противоположных начала: деятельность его приняла форму восточной деспотии, незначительно рационализирующееся, однако при этом стимулировалось экономическое развитие, невозможное без заимствования западноевропейских быта, науки и культуры.

С ценностями европейского Просвещения приходит в русское общество не только образованность, но и идеи свободы. Сближение с Западом, предпринятое прежде всего с целью усвоения технических достижений, не остановилось в этих рамках и постепенно охватывало новые общественные сферы. Уже в первую половину ХVIII века в высших слоях общества получает широкое распространение и влияние политико-философская и художественная западноевропейская литература. Идеи естественного права, договорного происхождения государства, народного суверенитета своеобразно осмысливались в среде русского дворянства. Со второй четверти ХVIII века начинается процесс раскрепощения социальных слоев. Большое значение в этом процессе имели законодательные акты, подытоженные изданием в 1785 году Жалованной грамоты дворянству. Дворянин освобождался от обязательной государственной службы, он получал право защищать в суде неприкосновенность своих сословных привилегий, что в еще большей степени создавало предпосылки для превращения дворянских усадеб в очаги культуры и образованности, для формирования дворянской интеллигенции и несло в себе начало разлада между вольным дворянством и бюрократией.

Весь дальнейший процесс становления гражданственности вплоть до реформ 60-х годов ХIХ века, до времени, когда самодержавие сделало шаг в сторону правового государства, происходит в рамках этой «свободы для немногих», определенных самодержавием во второй половине ХVIII века. «Первые успехи отечественной гражданственности достигались на стыке правительственных усилий с общественной поддержкой реформ. Именно в позитивном взаимодействии этих факторов возникали ростки российской Свободы».[269]269
  Секиринский С. С., Филиппова Т. А. Родословная российской свободы. М.: Высшая школа, 1993. С. 17.


[Закрыть]

Между тем, первоначально не опираясь на свободы, а затем незначительно приоткрывая дверь этим свободам, Империя продемонстрировала значительный потенциал устойчивости на протяжении длительного времени. Это произошло как раз благодаря сдерживающему влиянию государства (короны и бюрократии), которое поглотило общество, ввергнув его в определенный «застой», но не дало ему распасться вследствие постоянных столкновений внутренних общественных образований.

Осуществив преобразования в первой четверти ХVIII века в обществе и государстве, Петр I создает новый вариант системы власти и управления с включением формальных западных элементов законодательной и исполнительной властей (Сенат ― коллегии ― губернии ― провинции ― уезды ― дистрикты), контроля (прокуратура, фискалитет) и структуры карательные (Высший суд, Тайная Канцелярия, полиция). Сила и слабость этой системы заключалась в том, что гарантом эффективности ее деятельности всегда было одно лицо (император). Сила ее была производна от волевых, интеллектуальных и иных составляющих первого лица и его приближенных, от возможности с меньшими человеческими и иными потерями объединить разнообразные интересы сословий и сохранить целостность государства. Слабость созданной системы была обусловлена этими же факторами, но иного качества (правитель-ребенок ― Петр II или безграмотная Екатерина I). Систему, в которой власть принадлежит, по существу, одному субъекту, самодержцу, ни надзором, ни репрессиями заставить эффективно работать практически невозможно.

Сформировавшаяся в ходе петровских преобразований бюрократия претерпела некоторые незначительные изменения в ходе дальнейшей своей эволюции на протяжении развития российской империи. Однако ее сущностные характеристики оформились уже в петровское время, и уже тогда проявились положительные и негативные стороны русской бюрократии, которые в последующем стали только более четко обозначенными.

В «развитом» своем виде внутренняя структура правящего сословия сложилась после смерти Петра I. Ее схему можно представить в виде трех основных групп: офицерский корпус, представители гражданского правления и поместные землевладельцы, осуществлявшие задачи политической инфраструктуры. Все эти три группы, оформившиеся постепенно в потомственное дворянство, взаимозаменяли друг друга. Офицеры были одновременно и землевладельцами, землевладельцы ― офицерами.

Переход из гражданского аппарата в военный не должен был становиться нормой. Но карьерные соображения предполагали обязательное прохождение службы в гвардии или армии и после этого последующее вхождение в систему гражданского управления. Кадетские корпуса готовили молодых дворян и для военной, и для гражданской службы. Эта практически обязательность прохождения военной службы окажет влияние на особенности российской гражданской бюрократии. Вроде бы равную государственную значимость военной и гражданской службы декларировал Табель о рангах, однако вполне отчетливо подразумевалось, что начало карьеры должно было бы быть военным.

Правящий класс имел свои подразделения. Верхний уровень ― это высшая элита, состоявшая в соответствии с Табелем о рангах 1722 года из носителей трех первых чинов. Ее представителями были маршалы (в Табеле о рангах ― генерал-фельдмаршал), генералы и генерал-лейтенанты в армии, действительные тайные и тайные советники на гражданской службе. Высшая элита оказалась наследницей бояр и окольничих (в ХIII–ХVIII веках окольничий ― второй по значимости чин после боярина) Боярской думы. «Средний управленческий класс» включал чины с четвертого по восьмой. В данной группе более высокое положение занимали чины с четвертого по шестой: генерал-майоры, командующие несколькими полками, полковники, командующие полком, главы и члены центральных управлений, губернаторы (по Табелю о рангах ― действительные статские советники и коллежские советники). Седьмой и восьмой чины ― это полковники и майоры в полках, воеводы в городах и округах (соответственно и полковники, и капитан ротмистры, надворные советники и коллежские асессоры). К этой же части можно отнести земледельцев, имевших от 20 до 100 душ крепостных (мужчин). Наконец, последний, третий, уровень включал батальонных командиров и штабных офицеров (соответственно, штабс-капитаны и поручики), так и землевладельцев с числом душ меньше 20-ти.[270]270
  См.: Ледонн Д. П. Правящий класс России: характерная модель // Сравнительная политология. 1993. № 3. С. 178–179.


[Закрыть]

Российский бюрократ проходил в течение некоторого времени чин за чином и при 6-м классе (полковник) получал до 1845 года (как правило, без необходимого образования, культуры и даже компетентности) потомственного дворянина. Позднее класс повысили, и до 1917 года в «потомственный титул» возводили только с 4 класса ― генерал-майор. 9 класс (штабс-капитан) получал личное дворянство ― жены и дети оставались «ничем», а мелким служащим 14 низшего класса определялось положение «почетного гражданина».

Следует подчеркнуть, что структура правящего класса еще и в ХVIII веке не составляла «завершенную» форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулирующих карьеру в рамках «политического» аппарата. Продвижение по службе обеспечивал патрон и патронажно-клиентальная связь ― император и его наиболее приближенные лица. Правящая элита через своих представителей в Военной коллегии и Сенате контролировала назначения и на низшие управленческие посты.

Начиная с 1799 года, карьера стала определяться также стажем службы. Но для очередного повышения в чине требовались многие годы. В «среднем классе» гражданского управления, как и в армии, утвердился принцип «старшинства» ― никто не имел возможности занять следующую ступень раньше, чем тот, кто более всех показался на службе. Поэтому для человека «со стороны» доступ на «чин» был значительно ограничен. Движение по лестнице управления определяли не столько индивидуальные заслуги и способности, сколько продолжительность службы. Правда, по правилам 1809 года (правила не применялись в армии) карьера управленца высшего уровня предполагала наличие университетского образования. Именно с этого времени можно говорить об усилении бюрократизации высшего политического аппарата, который появился с введением министерств в 1802 году, и был реорганизован в 1811 году.[271]271
  Там же. С. 178.


[Закрыть]

Жесткая иерархия в эпоху Империи стала еще более характерной для отношений внутри и между различными социальными группами. Специфика этой иерархии проявилась в трех формах крепостничества: государственного, корпоративного и частного. Все сословия были закрепощены, люди являлись собственностью государства, общины или помещика.[272]272
  См.: Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII ― начало XX в.): генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. СПб.: Дмитрий Буланин, 1999. Т. 1. С. 362–367.


[Закрыть]

Общественными слоями являлись дворяне, мещане, крестьяне (крепостные и вольные), духовенство (белое и монастырское ― черное), казаки, офицерство, купечество. Все эти слои опирались на свои законы. Каждое сословие имело свой устав, права и обычаи. Например, купцы 3-й гильдии имели легальное право на запой, который считался болезнью «души». Учебные заведения носили также сословный характер (для духовенства ― семинарии для юношей и епархиальные училища для девушек). Для всех сословий были свои «суды чести» (дворянские, военные, купеческие) и тюрьмы (гаупвахта ― для дворян, «яма» ― за долги у купцов).[273]273
  См.: Сироткин В. Г. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. М.: Прогресс, 1990. С. 315.


[Закрыть]

Как и в средневековой Европе или Азии, человек был приписан к сословию. При этом всякий имел свой «чин»: писарь ― почетного гражданина, купец ― гильдию, чиновник ― ранг и т. д. Те слои, которые находились в пространстве между этими структурами, становились «разночинцами». Именно «разночинцы» были одной из групп, которые дали такое уникальное явление, как «русская интеллигенция».

В результате власть государя покоилась, с одной стороны, на прочной солидарности его интересов с интересами отдельных обладателей чинов, которые осуществляли управление и командовали армией, основанной на принудительном наборе, а с другой стороны, на полном отсутствии сословной солидарности интересов в среде правящего слоя. Как и китайские чиновники, дворяне видели друг в друге соперников в борьбе за чины и государевы милости. Поэтому оно было расколото и бессильно в отношениях с первым лицом государства. «Это полное отсутствие сословной солидарности дворянства в результате соперничества за милости при дворе являлось не просто следствием порядков, установленных Петром I, но было подготовлено прежней системой местничества, которая определяла социальное положение знати с момента образования Московского патримониального государства».[274]274
  Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1976. S. 621–623.


[Закрыть]

Как известно, Екатерина II в конце XVIII века в противовес «петровскому абсолютизму и централизации» вновь признает необходимость децентрализации, рассредоточения системы государственного управления и введения принципа выборности в местное управление. Принимается «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», в которой был определен статус городского населения, организация городского управления и образование ведающих делами всего городского населения административно-хозяйственных органов, создающихся путем сословных выборов.

Согласно Жалованной грамоте городам, городское население делилось на шесть категорий: городские обыватели, купцы, ремесленники, иногородние и иностранные гости, именитые граждане и прочие посадские жители. Все они могли входить в «городское общество», участие в котором ограничивалось имущественным (налог в 50 руб. в год) и возрастным (не моложе 25 лет) цензом. Городское общество избирало на срок в три года свой представительный орган ― Общую думу и должностных лиц местного управления (бургомистров, заседателей-ратманов, старост, судей). Общая дума, в свою очередь, избирала городского голову и исполнительно-распорядительный орган ― Шестигласную Думу, состоящую из городского головы и гласных (депутатов), в задачи которых входило развитие городского хозяйства, благоустройство города, решение вопросов жизнеобеспечения.

Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору, то есть представителям государства на местах, поэтому говорить о создании, в результате этого реформирования сверху, местного народовластия неправомерно. На это обращает особое внимание Н. И. Лазаревский: «Наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления … существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или, по крайней мере, при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением».[275]275
  Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб.: Слово, 1910. Т. 2. С. 213–214.


[Закрыть] Однако реформа была прогрессивным шагом, поскольку вела к децентрализации власти, во-первых, а во-вторых, в политический процесс на местном уровне включились представительные власти, но самое главное ― она способствовала формированию местного сообщества. Другими словами, благодаря этой реформе создавались предпосылки для развития местных выборных органов и развития гражданского общества.