Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

С позиций теории и практики бюрократии стабильных государств важно иметь в виду, но уже применительно к российской действительности, что, независимо от того, какова структура органов государственной власти, характер установленных для них полномочий, каковы взаимоотношения России и ее субъектов, государственные служащие в каждом государственном органе должны работать на высоком профессиональном уровне. Они обязаны применять единообразные формы и методы осуществления задач управления, иметь равные социально-экономические и трудовые права, но отличные служебные полномочия и вознаграждение за свою деятельность. Все государственные служащие должны наниматься на эту службу, перемещаться по служебной лестнице и прекращать ее на основании единых организационно-правовых норм, правил и процедур. «В этом заключается независимость государственной службы от всякого рода структурных изменений в системе органов власти Российской Федерации, ее стабильность независимо от перераспределения полномочий между этими органами государственной власти. Государственная служба в этой ее роли и значении как раз и является тем постоянно действующим связующим звеном, “позвоночным столбом” всей системы органов государственной власти, особенно системы органов исполнительной власти. Иными словами ― может меняться политическая власть, система и полномочия государственных органов и т. д., но государственные служащие будут продолжать работать по правилам и порядкам, установленным единым правовым институтом государственной службы».[340]340
  Розенбаум Ю. Какой должна быть государственная служба? // Власть. 1996. № 7. С. 57. См. также: Оболонский А. В. Кадровая политика в федеральной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 58.


[Закрыть]

В системе государственного управления все еще не проведено разделение должностей на «карьерные» и «политические»; порядок выполнения услуг структурами политической исполнительной власти так и не отделен от административного управления; принцип «заслуг» давно декларирован, но до сих пор почти не вводится в политическую практику высшими и региональными политическими структурами.

Одновременно практика показывает, что выборы (преимущественно на региональном уровне) существенно активизируют всякого рода реорганизации, и карьерные должности по своему содержанию превращаются в политические. Иначе говоря, государственные служащие не могут одновременно оставаться лояльными и политически нейтральными. Как следствие, бюрократия находиться в системе неопределенности как по отношению к обществу, так и структурам, принимающим стратегические решения.[341]341
  Елисев С. М. Выйти из «Бермудского треугольника»: о методологии исследования посткоммунистических трансформаций // Полис. 2002. № 6. С. 76.


[Закрыть]

В исследуемом контексте российских реформ отметим проблему взаимодействия рационального и иррационального факторов в общественном развитии. В современном политическом звучании рациональное (государство и общество, действующие на основе гражданского частного права) является проявлением иррациональных сил, борьбы между этими силами (церковь и государство, государство и классы, политика и управление и т. д.). Традиционная иррациональность лежит в основе современной рациональности, и итогом развития обоих начал является их единство, если не вмешиваются чрезвычайные обстоятельства.

Внешний приоритет рационального фактора над иррациональными явлениями порождает большую совокупность противоречий. Масса проблем, с которыми столкнулось современное российское общество (по крайней мере, семь уровней отчуждения) обусловлено именно действием преимущественно этого рационального внешнего фактора в истории российского, советского и вновь российского общества. В российском историческом процессе это внешнее господство рациональности нередко разрешалось в виде иррационального скачка ― бунта, революции и т. д. Иррациональность как скачок, так называемое новое качество, далеко не всегда способствует формированию тех сил (например, средний класс), которые несут в себе рациональные действия и тем самым задерживают их формирование. Поэтому главная задача реформирования современной российской действительности состоит не только в том, чтобы рационализировать жизнь общества сверху, а и в том, чтобы использовать социальную иррациональность различных слоев путем создания институтов, которые в состоянии объединить иррациональные общественные интересы и рационализировать их.

Власть «по-российски» в условиях радикальной модернизации 90-х годов ХХ века ― это в определенной степени малоэффективный процесс политического участия «масс», сопоставимый с советским периодом влияния граждан на систему власти. Такое положение дел в нашем обществе объясняется скачкообразными и быстрыми изменениями этих лет в социальной и политической сферах, быстрым вовлечением разных общественных сил в политику, наряду с медленным развитием адекватных этим силам политических институтов, не подкрепленным опережающим экономическим развитием. Равенство в политическом участии значительно увеличившегося многообразия социальных сил выросло значительно быстрее, нежели искусство объединения, согласия и восприимчивости. Социальные отношения стали более сложными, но недостаточно связанными между собой. Иначе говоря, не получили необходимого развития экономические и политические институты, действующие автономно, независимо от сил, породивших их, на основе согласия между собой.

Общественные изменения способствовали развитию и расчленению политического сознания, умножили политические требования, расширили политическое участие. Стремительным становлением «новых» сил были подорваны «прежние» источники власти и «старые» политические институты. А «новые» все еще находятся на стадии формирования.

Процесс оптимизации политической легитимности власти в России (повышение уровня стабильности политического участия и политической институционализации, оценки, поддержки и требования к властям) видится в формировании политических и экономических и иных институтов, способных содействовать единству множества социальных групп (экономических, этнических, территориальных, статусных, классовых, профессиональных).

При этом российская бюрократия играет в этом процессе далеко не однозначную роль. Можно сказать, что бюрократическая система «…консервативна и бюрократия заинтересована в общественном согласии. На своих условиях, но все-таки заинтересована, и в этом смысле бюрократия является стабилизирующим фактором. Однако по большому счету все это, конечно, не столько общественное согласие, сколько общественный договор как соблюдение некоторых непреложных ценностей».[342]342
  Третьяков В. П. Российское президентство и общественное согласие // Этика успеха. Вып. 5. Тюмень; М., 1995. С. 146.


[Закрыть]

В самом общем виде общественный договор в России на переходном этапе ее развития из одного состояния в другое представляет совокупность социальных контрактов, заключаемых между индивидами, группами людей, которые составляют общество, с одной стороны, народ и государство ― с другой. Общественные отношения определяются множественностью общественных договоров. В данном отношении динамика и структура процессов государственной власти и управления связана многообразной структурой и природой социального контракта в нашей стране.

Соответственно, и формула взаимоотношений в нашем обществе изменилась. Обозначились институты, которые пытаются легальным способом оказывать влияние на систему официальных государственных органов. Одновременно наличная система контроля над бюрократическими институтами действует неэффективно. Явно прослеживается бесконтрольность действий администрации по отношению к представительным органам и основной массе населения.

Структурные изменения бюрократии и в первой четверти ХХI века не получили определенного завершения, ибо экономический сектор на российском пространстве функционирует по форме «в себе» и «для себя», но «не для других». Бюрократия «кормится» за счет и легальной и нелегальной экономик в форме «государственного рэкета».

Под «государственным рэкетом» понимается форма принятия служащими административных решений не по экономическим или социальным критериям, а исходя из технологии «бюрократического договора» между конкретным управляющим и предпринимателем.[343]343
  См.: Гурова Т., Кириченко Н., Медовников Д., Привалов А. Важнейшие проблемы Российского бизнеса: Кто их решит? // Эксперт. 1999. № 42. С. 24.


[Закрыть] В мировом сообществе российскому уровню коррумпированности или связанному с ним интегральному показателю уровня экономической свободы в 90-х годах ХХ века, согласно субъективным оценкам преимущественно западных экспертов, соответствуют страны, которые даже номинально не осуществляют демократизацию политической системы ― Бангладеш, Пакистан, Гана, Нигерия.[344]344
  См.: Илларионов А. Как заработать 1000 триллионов долларов // Эксперт. 2000. № 8. С. 16.


[Закрыть]

Из сложившейся ситуации в России, по меньшей мере в 90-е годы, можно сделать некоторые выводы: 1) бюрократическая формула изменения нашей экономики в некотором смысле не способствовала ее развитию; 2) в нашем отечестве создана форма власти с «избыточной демократией» или «неопределенной демократией», которая все еще не основана на формальном праве и ответственности государственных институтов перед народом (авторитаризм); 3) не преодолен советский тип власти, но он видоизменился настолько, что возращение к «номенклатурным» формам по-советски невозможно; 4) включение российской экономики, политики, бюрократии и т. д. в мировое сообщество меняют характер этих институтов, если не полностью, то по меньшей мере трансформируются возможности, например, бюрократического влияния, на все сферы деятельности российского общества.

Дилеммы российской формы правления ― выбор между формальными институтами и неформальными практиками принятия решений, между бюрократизацией и борьбой «двора» и «кабинета», между созданием конкурентной партийной системы и «президентом всех россиян» ― чаще всего решались в пользу патримониального господства, но не демократической подотчетности. Патримониальная власть не только порождала партикуляризм, клиентелизм, фаворитизм, коррупцию, но и создавало условия для принятия ошибочных политических решений.[345]345
  См.: Гельман В. Я. Сильная исполнительная власть: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика. СПб., 2000. С. 211; Макарин А. В. Политическая конкуренция vs политическая стабильность в современной России // Вестник СПбГУ. Сер. 6. Политология. Международные отношения. 2016. Вып. 1. С. 28–39.


[Закрыть]

Эти следствия вызваны, с одной стороны, особенностями советской модели политбюрократии, в которой принятие политических решений и их исполнение сосредоточивались нередко в одном субъекте, а власть правящих групп основывалась как на личном авторитете, непосредственных связях, фаворитизме, так и доступом этой власти к экономическим ресурсам, а с другой стороны, российским индивидуализмом по-советски: индивидуализм без личностной активности и ответственности, без опоры на прочные социальные связи ― «безличностный индивидуализм» (Б. Капустин).[346]346
  Римский В. Л. Коррупционные изменения в российской политической культуре // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. 2008. Вып. 3, ч. 2. С. 71.


[Закрыть] Такая макросоциальная среда держится преимущественно на личных контактах, отношениях «лицом к лицу»: семья, близкие друзья и т. д. Безличные институциональные связи зачастую вызывают недоверие. Советская социальная среда не всегда открыто инициировала формирование социально-политических институтов, способных обеспечить многообразное становление и развитие личности, и, наконец, наши «демократы» совершают многочисленные ошибки в выборе стратегии и тактики изменений.

§ 3. Основание российской формы политической элиты

Становление государственности любого типа сопровождается делением населения на меньшинство и большинство. Термин «меньшинство» в политической науке (политической социологии, политологии и др.) трактуется по-разному: как аристократия, как управляющее или господствующее меньшинство, как олигархическое или как корпоративное, бюрократическое, партократическое и даже демократическое правление немногих. Меньшинством также называют властвующую или правящую элиту.

Понятие «элита» тоже многозначно, классические формулировки принадлежат Г. Моске и В. Парето.[347]347
  См.: Mosca G. The Ruling Class // The Logic of Social Hierarchies. Chicago, 1971. P. 252; Pareto V. Elites and Their Circulation // Structured Social Inequality: A Reader In Comparative Social Stratification. New York, 1969. P. 35; Алексеева О. В. Классические теоретические основы исследования политических элит // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 4. С. 271–277.


[Закрыть] М. Острогорский и Р. Михельс дополнили теорию правящей элиты теорией партийной элиты. Они доказывали, что организация политических партий далека от демократических настроений политиков и теоретиков народовластия.

Если для классиков элитаризма свойственно четкое противопоставление правящего меньшинства и остальной массы, то последующие исследователи (представители неоэлитарного направления и особенно приверженцы плюралистической концепции элит) смягчают и даже частично снимают это противопоставление при рассмотрении западных демократий, хотя и для них представление о неизбежности и необходимости правления меньшинства остается естественным. Так, например, Г. Лассуэлл, находясь на более либеральных позициях, нежели Моска, Парето, Острогорский, Михельс, обращает внимание прежде всего на вопрос открытости элиты, вставая в оппозицию к представлению о позитивности «гарнизонного государства», однако и им элита определяется как небольшая группа людей, обладающих наибольшей властью. Или же, например, Р. Арон к элитарному слою относит всех людей, находящихся на самых высоких ступенях иерархии в различных сферах общества и занимающих наиболее привилегированные позиции по уровню престижа и богатства. Словосочетанием «политический класс», по мнению Арона, правильнее обозначать «узкое меньшинство», реально выполняющего функции общего управления или руководства. То есть, другими словами, при таком взгляде термин «правящий класс» находится между понятиями «элиты» и «политического класса», поскольку он включает в себя те привилегированные меньшинства, которые в силу либо своего морального авторитета, либо благодаря обладанию экономической или финансовой властью, не выполняя непосредственно политических функций, оказывают влияние как на тех субъектов, кто управляет, так и на тех, кто подчиняется.[348]348
  Aron R. Social Class, Political Class, Ruling Class // Class, Status, and Power. London, 1967. P. 204.


[Закрыть]

М. Дюверже, анализируя партийную организацию и доказывая неизбежность партийной олигархии (как и Острогорский и Михельс), находит в партийных системах западных «демократий» позитивное значение. Оно проявляется в том, что именно партийная система способна защитить индивидуальные свободы, представлять, обобщать, преобразовывать разнообразные интересы граждан в альтернативные политические решения и реализовывать их в жизни общества.

Современная «западная» и российская социологическая и политологическая науки порой указывают на то, что элитистские теории наиболее точно описывают традиционные или же авторитарные и тоталитарные режимы, именно в этих случаях обнаруживается их существенный эвристический потенциал. «Многие различия между элитисткими концепциями и плюралистическими трактовками сводятся как раз к вопросу о степени открытости этих групп, их связи с массами, их положению в системе распределения власти. Плюралисты во многом основывают свои построения на концепциях “групп интересов” и “групп давления” (Артур Бентли, Дэвид Трумен, Нельсон Полсби) или “групп вето” (Дэвид Рисмен). Значительное распространение получила и концепция полиархии Роберта Даля, строящаяся на аналогичных принципах».[349]349
  См.: Бадовский Д. В. Политические элиты // Политическая антропология / под ред. В. В. Ильина. М.: МГУ, 1995. С. 210.


[Закрыть]Существующее на сегодняшний день многообразие определений понятия «элита» можно классифицировать следующим образом: меритократические и властные (ценностные и структурно-функциональные, меритократические и альтиметрические).

Меритократический[350]350
  По вопросу «российской меритократии» конца ХХ века см.: Оболонский А. В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5; Титов В. Н. Политическая элита и проблемы политики // Социс. 1998. № 7.


[Закрыть] подход предполагает, что властвуют по преимуществу достойные и заслуженные. Властное объяснение места и роли элит в политической системе общества подразделяется на структурное и функциональное. С точки зрения структурного подхода, под элитой понимается круг людей, занимающих высшие должностные позиции в формальных институтах власти. С позиций же функционалистов, элитами называются группы людей, обладающие не столько номинальной, сколько реальной властью, то есть определяющие принятие политико-общественных решений вне зависимости от своего положения в иерархии.[351]351
  См: Радаев В. В., Шкаратан О. И. Социальная стратификация. М.: Наука, 1995. С. 133.


[Закрыть] Обобщенный вариант определения элиты предполагает несколько взаимодополняющих друг друга характеристик. «Элита общества ― это социальный слой, обладающий таким положением в обществе и такими качествами, которые позволяют ему управлять обществом, либо оказывать существенное воздействие на процесс управления им, влиять (позитивно или негативно) на ценностные ориентации и поведенческие стереотипы в обществе и, в конечном счете, более активно, результативнее, чем все другие слои, участвовать в формировании тенденций развития общества, возникновения и разрешения социальных конфликтов, одновременно обладая гораздо большим, чем другие группы, суверенитетом в формировании собственного положения, в выборе своей групповой ориентации по основным общественным проблемам».[352]352
  Бабаева Л. В., Таршис Е. Я., Резниченко Л. А. Элита России: о настоящем и будущем страны // Социс. 1996. № 4. С. 52–53.


[Закрыть]

Общественные науки не только занимаются определением понятия элиты, но и разрабатывают методологию идентификации социальных групп, обладающих наибольшим объемом (индексом) власти или доступа к ресурсам и центрам власти. Чаще всего употребляются позиционный способ выявления элиты (анализ позиций), репутационный (анализ репутаций) и анализ принятия решений. Каждый из этих трех способов идентификации элит имеет как достоинства, так и недостатки.[353]353
  Вартумян А. А. Политические элиты постсоветской России: основные подходы и прикладной анализ // Современная наука и инновации. 2014. № 2 (6). С. 95.


[Закрыть] Однако в случае идентификации, например, советской или современной российской элит, как и элит «социалистических» стран, а также обществ, опирающихся преимущественно на авторитарную форму правления, важен не только выбор идентифицирующей методологии, но и уточнение соотношения таких социальных категорий, как класс, элита, бюрократия, политическая бюрократия.

Кроме того, тот или иной политический институт функционирует не сам по себе, а в рамках определенной институциональной и правовой систем. В то же время российская политическая система еще не приобрела в некотором смысле завершенную форму. В этой системе или отсутствуют, или только намечены, или все еще не устойчивы такие компоненты, как административная юстиция, вертикаль федерального контроля, конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации, партийная система и т. д.

Советскую форму или тип «политической элиты», как правило, именуют «номенклатурой».[354]354
  См.: Барзилов С. И., Чернышев А. Г. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция // Свободная мысль. 1996. № 1; Афанасьев М. Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. М.; Воронеж: Институт практической психологии, 1996.


[Закрыть] При помощи этого понятия большинством российских исследователей фиксируется прежде всего нерасчлененность советской элиты на отдельные функциональные образования, отрицающая как автономность государственных учреждений, так и гражданских институтов, законы которых отличны от законов государства. Однако это не означает, что советский «правящий класс» не был иерархизированным по горизонтали, вертикали, не имел бокового воздействия или не принимал формы перевернутой пирамиды (Пригожин). Иерархия в разных ее проявлениях существовала, но в форме своего рода неполной «неразделимости», например, по горизонтали, когда рядом, но в более значимом положении находилась партийная элита, затем государственная и, наконец, хозяйственная. Заметим, что такое состояние властных отношений имело место в целом по стране, но не всегда последовательно проявлялось в отдельных региональных образованиях нашей страны и ее отдельных структурных партийно-государственных составляющих (предприятие, учебное заведение и т. д.).

Отечественная политическая наука при исследовании современного изменяющегося российского общества использует понятие «политическая элита» в применении не к начальному периоду преобразований. Поскольку сущность правящего слоя в этот период наиболее адекватно определяется понятиями «бюрократия», «политбюрократия», «новый класс», «правящий класс» «господствующий класс», «лидерство» и др. В 90-е годы ХХ века, когда произошло видоизменение политического слоя, на это отреагировала и политическая наука, в которой постепенно происходило замещение понятием «элита» прежних наименований «номенклатуры».

При помощи нового понятия «элита» ныне в отечественной политической науке властные отношения в российском обществе объясняются как в историческом, так и в современном их аспектах. Например, О. В. Гаман-Голутвина рассмотрела правящий класс России от боярства до советской номенклатуры через призму элиты. Она определяет элиту как категорию лиц, обладающих властью вне зависимости от того, какие факторы обусловили вхождение во власть ― происхождение, состояние или заслуги.[355]355
  См.: Гаман-Голутвина О. В. Правящие элиты России: Вехи исторической эволюции. М.: Интеллект, 1998.


[Закрыть] Политическая элита ― это лица, принимающие важные решения.[356]356
  См.: Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. М.: РОССПЭН, 2006. С. 9.


[Закрыть] В современном российском контексте используются самые различные понятия «элиты» ― «экономическая элита», «политическая элита», «национальная элита», «бизнес-элита», «контрэлита», «околоэлитное окружение», «антиэлита», «научная элита», «элита знаний» и др.[357]357
  См.: Афанасьев М. Н. Правящие элиты и государственность постоталитарной России. Воронеж: Ин-т практической психологии, 1996; Титов В. Н. Политическая элита и проблемы политики // Социс. 1988. № 7; Региональные элиты Северо-Запада России: политические и экономические ориентации / под. ред. А. В. Дуки. СПб., 2001. С. 13–27; Власть и элиты / гл. ред. А. В. Дука. СПб.: Интерсоцис, 2014; Пляйс Я. А. Почему России нужна новая элита? // Научно-аналитический журнал Обозреватель – Observer. 2015. № 2 (301); Вартумян А. А. Политические элиты постсоветской России: основные подходы и прикладной анализ // Современная наука и инновации. 2014. № 2 (6).


[Закрыть]Однако меритократическое толкование политической элиты применительно к дореволюционной, советской и в определенном значении постсоветской России не всегда корректно, хотя сама постановка вопроса элитарности различных иерархических элементов общества и ее форм, включая политические структуры, вполне обоснована.

Проблема заключается в том, что в дореволюционной (1917) и постреволюционной России элита представляла собой преимущественно верхнюю и среднюю часть военно-государственной, а в СССР ― партийной, государственной и хозяйственной бюрократией на различных уровнях. В политической системе этих эпох истории России обнаруживается нечеткость границ между политической элитой и бюрократией. Элитарность других групп людей в различных видах деятельности по отношению к «политической элите» была еще более размыта, особенно это относится к сталинскому периоду.

Политической элитой, несмотря на множество интерпретаций, можно назвать небольшую группу людей, которая занимает определяющие позиции в сфере государственной власти и доминирует на этой основе над большинством народа. Или несколько иначе: «политическая элита ― это внутренне сплоченное сообщество лиц, являющихся субъектом подготовки и принятия важнейших стратегических решений, и обладающее необходимым для этого ресурсным потенциалом».[358]358
  Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции // Полис. 2004. № 2. С. 7.


[Закрыть]

Поскольку на современном этапе российской жизни «элиты» формируются в процессе так называемого неизвестного этапа приватизации из новономенклатурных образований и старой советской номенклатуры ленинско-сталинского времени и постсталинской эпохи, то их анализ невозможен без содержательного взаимопроникновения и взаимодополнения ряда понятий, а именно: понятий элиты, класса, бюрократии, так как последние два точнее позволяют сформулировать те концепции, в рамках которых исследуется номенклатура, называемая политбюрократией, то есть правящая или политическая элита советского общества. Другими словами, невозможно рассмотрение феномена номенклатуры, исходя из какого-либо одного понятия. Каждый термин фиксирует лишь отдельные стороны организации, механизма функционирования, тенденций развития и трансформаций номенклатуры.[359]359
  См.: Бадовский Д. В. Политические элиты. С. 215.


[Закрыть] Недооценка этого привела, например, А. И. Фурсова к отказу по отношению к разным периодам в эволюции советского общества от таких основополагающих понятий, как политика, класс, бюрократия, партократия и др. Все типы систем советской формы он описывает, используя один и тот же термин ― «кратократия» (власть власти).

Советский «правящий класс» проявил свою элитарность не сразу после Октября 1917 года, так как он не был слаженным социальным слоем, сформированным по определенной системе, а был социально разнороден, идеологически многозначен, психологически не однотипен, противоречив. Однако в процессе стабилизации советского строя в формировании правящего слоя начинают прослеживаться определенные тенденции. Элитарность в СССР, как это часто бывало и в дореволюционной России, присуща в первую очередь власти, то есть принадлежность к высшим кругам предопределяется занятием соответствующей должности в высшей иерархии. «Советская элита рождается как номенклатура».[360]360
  См.: Пастухов В. Б. От номенклатуры к буржуазии: «новые русские» // Политические исследования. 1993. № 2. С. 49.


[Закрыть]

Собственно говоря, для ленинской и сталинской эпох характерна не столько элитарность правящего слоя, сколько начало бюрократизации этого слоя, впрочем, идущей в направлении с бюрократизацией всей общественной жизни в целом. Поэтому советская элита произрастала уже в рамках формирующихся бюрократических институтов, и эта специфика отличала ее от зарубежных элитарных структур буржуазного происхождения, имевших более широкую номенклатурную основу. Так, если в 1917 году на 15 рабочих приходился один чиновник, назначенный как профессионал-управленец, то уже в 1920 г. один чиновник приходился на семь пролетариев, то есть за семь лет число чиновников увеличилось вдвое,[361]361
  См.: Сироткин В. Г. Номенклатура в историческом разрезе. С. 306.


[Закрыть] и это в условиях развала экономики и социальной сферы. В последующем процесс постоянного увеличения чиновников не прекращался.

Постепенно в СССР происходило становление нового правящего слоя, «нового класса» или «номенклатуры», представленного верхними структурами партийного и государственного аппарата, чинами силовых органов, хозяйственными руководителями (включая председателей колхозов и директоров совхозов). Это и был правящий слой или класс, опиравшийся на иерархию партийных и административных групп на разных уровнях ― районном, областном, краевом, республиканском, союзном. Именно эта часть властвующих структур выполняла функцию руководства.

Приобретший в 50-е годы ХХ века в определенном значении «завершенную» форму советский тип политической системы в некоторых своих субстанциональных чертах напоминал прежнюю бюрократическую империю: государство-партия стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная и партийная бюрократия превратились, по существу, в единственное привилегированное сословие. Несмотря на противоречия между различными слоями и различия уровня доходов и образа жизни, классовой борьбы не было, поскольку ни одна из общественных групп не была достаточно автономной и не могла противопоставить себя другим.

Соответствовала прежней имперско-бюрократической системе и специфическая черта политбюрократической иерархии, состоящая в том, что это была иерархия назначенцев-клиентов, получающих должность от политических покровителей на долгосрочной основе. Эта система патронажно-клиентальных связей подрывает структуру чисто бюрократической иерархии, в советской терминологии именуемой принципом демократического централизма. Принцип состоял из трех элементов: 1) выборность всех органов государственной власти снизу доверху; 2) подотчетность их народу; 3) обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих. Предполагалось, что демократический централизм должен сочетать единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело. Демократического централизма, как его описывает идеологическая теория, не было, а патрон-клиентские связи отнюдь не способствовали улучшению административного управления, поскольку ответственность за характер своей деятельности чиновник-клиент несет не столько перед непосредственным начальником, бюрократическим учреждением, законом или судом, сколько перед патроном. Если же патрон-клиентские связи пронизывают всю иерархическую лестницу или, по крайней мере, высшие и средние ее уровни, то для карьерных служащих продвижение вверх ограничено, а это, естественно, ослабляет административную систему.

Представительные же институты (то есть те, которые должны осуществлять политику), поскольку они являются частью советской системы, не способны утвердить, с одной стороны, более жесткую иерархическую структуру и контроль над ней, а с другой стороны, облегчить условия для карьерного продвижения по службе в зависимости от уровня профессионализма. Другими словами, наблюдается замкнутый круг: номенклатурная система, призванная быстро и эффективно проводить принятые ею решения, оказывается недостаточно приспособленной к такой работе, поскольку действует в режиме «единства» политики и управления в сложном обществе. Патрон-клиентская система не мешала чиновникам получать привилегии от покровителей, самообогащаться, что и способствовало саморазрушению советского режима.[362]362
  Подробнее см.: Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Римский В. Л. Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России // Полития. Анализ. Хроника. Прогноз. 2007. № 1 (44); Макарин А. В. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах и обществе // Теория и практика общественного развития. 2016. № 1.


[Закрыть]

Ранее строй советский и нынешний, облачившийся в одежды российской государственности, являются хорошей иллюстрацией «известной» схемы эволюции любого режима. Правящий класс, как было обозначено выше, поочередно выступает то как «класс в себе» в ленинско-сталинскую эпоху, то как «класс для себя» в период бюрократического либерализма, то как «класс для других» в период перестройки и капитализации, но также в бюрократическом измерении.

В деятельности правящей номенклатуры с ее «клиентально-патримониальной иерархией» в период советского режима время от времени происходило смещение акцентов либо в сторону упрочения данной иерархии, либо в направлении постепенного ее смягчения, когда видоизменялась как сама структура, статусное положение, интересы, так и формальные процедуры и приемы политбюрократической системы правления.

В конце 80-х годов ХХ века номенклатурная система формирования политбюрократической элиты была преобразована в самих своих основах. То есть при сохранении административных элитных позиций произошла, однако, их значительная трансформация, что связано в первую очередь с ликвидацией в 1991 году аппарата КПСС как части государства. Эти изменения и создали возможности для замещения элитных позиций претендентами в результате более открытой конкуренции, нередко хаотичной, поскольку специфически «формализованные» советские процедуры были упразднены или видоизменены.

Вместе с таким положением дел властных отношений является фактом и то, что все изменения в организации власти, происходившие при «либерализации» коммунистической политической системы и после ее преобразования, не являлись результатом осуществления продуманной стратегической программы, а были ответом на естественно ситуативные потребности, конъюнктуру политической борьбы. Процесс видоизменений шел, по преимуществу, стихийно, так называемым методом «проб и ошибок». Этот процесс происходил под давлением текущих обстоятельств, когда властные структуры принимали решения, опираясь на наличные конкретные формы закона, но результаты их деятельности далеко не всегда совпадали с законом или знаковым правилом. Нередко случалось так, что они оказывались противоположными. При этом во всех изменениях прослеживается определенная логика, в которой преобразование институтов государства способствовали различные факторы. Во-первых, вектор эволюции политических настроений и предпочтений в обществе; во-вторых, функциональная способность или неспособность властных структур «по-советски» решать недостаточно исследованные новые задачи и, наконец, третий фактор ― это интересы отдельных групп и лидеров, как и унаследованная ими политическая культура.[363]363
  См.: Клямкин И. Российская власть на рубеже тысячелетий // Преобразования в России: итоги десятилетия. М.: Pro et Contra, 1999. С. 63–64.


[Закрыть]

Как следствие элитные позиции в постсоветском социальном пространстве оказались замещенными индивидами, входившими прежде в номенклатуру или в число резервных кадров, сформированных соответствующими комитетами КПСС. Число тех, кто вошел в новую политическую элиту, не будучи раньше в номенклатуре или кадровом резерве, крайне незначительно.[364]364
  См.: Ильин В. Государство и социальная стратификация советского и постсоветских обществ 1917–1996 гг.: Опыт конструктивистско-структуралистского анализа. Сыктывкар: Институт социологии РАН, 1996. С. 125. См. также: Куколев И. В. Трансформация политических элит в России // Общественные науки и современность. 1997. № 4. С. 85–86; Слепцов Н. С., Куколев И. В., Рысакова Т. М. Лидеры российских регионов: испытания плебисцитом // Социс. 1988. № 7. С. 118–128; Крыштановская О. В. Формирование региональной элиты: принципы и механизмы // Социс. 2003. № 11. С. 5; Гаман-Голутвина О. В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции. С. 16–17.


[Закрыть]

Таблица 4

Рекрутация элиты 90-х годов из советской номенклатуры (в % по столбцу)[365]365
  См.: Общая и прикладная политология / под. ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М.: Союз, 1997. С. 624.


[Закрыть]

Отличительную особенность протекающего ныне процесса трансформации советской номенклатуры можно определить как попытку перехода из «класса для себя» в «постсоветский» вариант «класса для других», то есть класса, способного мобилизоваться для борьбы за свои групповые интересы на основе определенной «коллективной или массовой стратегии».