Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Таким образом, усиление «партии власти» и повышение ее электоральной активности от одного избирательного цикла к другому происходило лишь тогда, когда правящий класс предоставлял ей новые функции и инвестировал в нее соответствующие средства.[242]242
  Макарин А. В. «Партии власти» в современной России // Политический анализ. Вып. 10. 2010. С. 89.


[Закрыть]

Ситуация несколько видоизменилась в избирательном цикле 2011 года. Выборы в Государственную Думу в декабре 2011 года были проведены на основе, по сути, прежней избирательной системы. Административный ресурс использовался, но в меньшей степени, нежели в 2007 году. Но наличная система «вертикали власти» оставила все возможности для его использования. При этом «оппозиционные» партии получили большее количество депутатских мест.

На снижение электоральной эффективности «партии власти» повлиял экономический кризис, который окончательно не был преодолен в год выборов. Последствия кризиса отразились на повседневной жизни различных социальных слоев и групп российского общества, теряющих надежду на способность правящего класса и «партии власти» стабилизировать социально-экономическую ситуацию в стране.

В стратегической перспективе усиление роли государства в экономике и политике, скорее всего, будет иметь неоднозначные последствия. Сложившаяся в России модель власти таит в себе угрозы, связанные прежде всего с падением ее эффективности вследствие своеобразного блокирования механизмов политической конкуренции, и активного вмешательства бюрократии в социально-политические процессы, создающие механизмы поддержки неэффективных институтов, адаптированных к условиям несовершенной конкуренции.

В то же время политические лидеры понимали, что полная блокировка механизмов политической конкуренции чревата усилением авторитаризма, еще большим снижением роли политических партий – не только партии, находящейся у власти, но и тех, которые находятся в оппозиции к ней. Поэтому вполне объяснимы инициативы политических лидеров России по реформированию партийной системы. В какой мере эти новые инициативы смогут повысить уровень политической конкуренции, покажет реальная политическая практика развития российского общества.

Новый «этап в регламентации статуса политических партий в законодательстве Российской Федерации был положен в 2012 году, в результате принятия Федерального закона от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон о политических партиях” и Федерального закона от 2 мая 2012 года № 41-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления”. В соответствии с принятыми законами для регистрации политических партий вместо 50 тыс. человек необходимо 500 человек, а также наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Принятие указанных законов свидетельствует о масштабной либерализации законодательства о политических партиях».[243]243
  Аминова Г. Г. Партии-спойлеры как угроза развитию политической конкуренции // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Научные сообщения. Вып. 2. 2015. С. 127.


[Закрыть] В некотором смысле наши политические лидеры вернулись к смешанной избирательной системе и снизили электоральный барьер для партий, проходящих в Госдуму по партийным спискам, с 7 % до 5 %.

Независимо от последствий либерализации законодательства ― без политической конкуренции невозможно решить множество задач, стоящих перед Россией в ХХI веке. Но представительная власть в «который раз проявила непоследовательность в вопросе об оптимальной численности членов, необходимой для создания политической партии. Так, в разные годы минимальная численность членов для создания политической партии составляла 10 тыс. человек, затем она была увеличена до 50 тыс., а в 2012 году она сокращается до 500 человек».[244]244
  Там же. С. 128.


[Закрыть] Подобная динамика говорит об отсутствии устойчивой конституционной стратегии развития института политических партий как неотъемлемого элемента механизма народовластия.

Появление на политическом рынке значительного числа партий способно привести не к усилению партийно-политической конкуренции, а к частичной деинституционализации партий как политических институтов. «Чрезмерный рост числа политических партий рискует сработать против политической партии как важнейшего института представительной демократии».[245]245
  Володина С. В. Институциональные факторы влияния на политическую конкуренцию: основные подходы к изучению и современная российская практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 4 (101). С. 34–35.


[Закрыть]

По мнению Ю. Г. Коргунюк, «региональные выборы 2012–2014 годов можно также считать опытным полем для обкатки новых (а точнее, подзабытых старых) подходов к обеспечению нужных для верхов результатов. Выборы показали, что этих результатов можно добиться не только “закручиванием гаек”, но и их частичным ослаблением, связанным с допуском к выборам новых “спойлеров” и понижением явки».[246]246
  Коргунюк Ю. Г. Партийная реформа 2012–2014 гг. и структура электоральных размежеваний в регионах России // Полис. 2015. № 4. С. 111.


[Закрыть]

Новый политический успех «Единой России» на выборах Госдумы РФ 2016 года действительно связан с допуском новых «спойлеров» и понижением явки. Выборы были проведены в сентябре, когда большое количество людей находилось на дачах и т. д. В целом ситуация изменилась в пользу «Единой России» (343 мандата).

Российская действительность как и в прошлом, так и в настоящем, решает еще одну проблему, и не только на уровне функционирования политической бюрократии, но и на уровне политической системы в целом, которая соединяет две ступени определения динамики и стратегии развития нашего общества.[247]247
  См.: Лепехин В. А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. № 1 С. 66–67; Кордонский С. Рынки власти: административные рынки СССР и России. М.: ОГИ, 2000; Макарин А. В. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах и обществе // Теория и практика общественного развития (научный журнал). 2016. № 1. С. 9–16.


[Закрыть]

Первая и высшая иерархическая структура включает в себя формальные институты ― официальные партии и другие политические организации, российское Федеральное собрание, Межпарламентскую ассамблею стран СНГ, совещательные структуры при Президенте или Правительстве и т. д., иначе говоря, те институты, которые связаны или могут быть связаны с новым «демократическим дискурсом», стратегией и законом.

Вторая и «невидимая» часть российской политической системы проявляется как неформальная, теневая и нелегальная. Эта структура согласует основные интересы субъектов политики как в вопросах подготовки большинства публичных решений, так и их принятие и осуществление. В данный процесс вовлечены «группы интересов» или, точнее, «группы давления». Эти группы имеют свою структуру и иерархию, но не формализованную, которая принята в системе публичной власти, то есть без юридического статуса, формального членства или государственной регистрации. В данном процессе участвуют и формальные институты ― аппараты Президента, Правительства, министерств, губернаторов или мэров и т. д. и их руководители. Но эти структуры действуют не на формальном, определенном их юридическим статусом представительском или правительственном, а на неформальном, личностном, уровне, преследуя узкокорпоративные цели.

Сочетание формальных и неформальных, публичных и теневых, легитимных и «коридорных» институтов, форм и отношений, методов и механизмов принятия решений ― естественная практика любого режима. Специфика российской политической системы заключается в том, что неформальное поле значительно сильнее формальных отношений.

По формальным составляющим наше общество можно сравнить с аналогами иных «демократий». По неформальным же составляющим слаборазвитые институты гражданского общества и государства действуют по прежней «советской», но ушедшей в «тень» форме взаимоотношений. Например, в сфере экономики или «политики» по-прежнему многое зависит от места занимаемого политиком, чиновником или олигархом в нелегальной иерархии.

Противоречие между двумя уровнями принятия решений также имеет немаловажное значение в жизни современного российского общества. Не только различные стратегии, позиции или идеологии находятся в основе политической борьбы, но и неформальные институты, при помощи которых реализуется «управление управлением», «руководство» или «общее управление». Поэтому и нелегальность постоянно воспроизводится в форме конфликтов интересов исполнительной и законодательной властей, «либеральных демократов» и «левых», «компрадорской буржуазии» и «национальных капиталистов», сторонников рыночной экономики и апологетов бюрократического регулирования, «олигархов» в различных их проявлениях и «гражданских институтов».

Двухуровневая система российской власти и управления в некоторой степени производна от советского прошлого, но с определенным отличием. В СССР высшие структуры власти на различных уровнях ― «советы народных депутатов», «профсоюзные органы» и иные общественные структуры ― являлись формальными образованиями, но не лишенными содержательной части. Их формальность проявлялась в том содержании, которое они имели в системе иерархии «советской власти». Общим, то есть политическим, субъектом в советский период являлись партийные структуры. Другие власти выступали в форме исполнительных органов по отношению к партийному руководству, но полностью не теряли свое содержание. Соответственно, субъектом и объектом давления со стороны «групп интересов» были преимущественно структуры КПСС. В настоящее же время приоритетна также не формальная, а содержательная, власть бюрократии (в теневом смысле), являющаяся основным институтом продвижения групповых интересов.

Процесс модернизации постсоветской политической системы обозначил проблему минимизации названого противоречия, посредством постепенного снижения второй, «невидимой», неформальной части и утверждения высшей ее структуры через власть представительную, правительственную, президентскую, бюрократическую, судебную и силовую на основе прежде всего формального права.

Глава 4
Российская форма бюрократии

§ 1. Русская бюрократия: от истоков до наших дней

Изучение особенностей русской и российской политической истории, их влияние на специфические формы современного процесса, выявление перехода всех деталей от оставшихся традиционных элементов (патримониальных) к обществу «демократическому» и факторы, определяющие эти особенности, для российских исследователей имеют особое значение.

Очевидно, например, влияние на современный характер нашего общества религиозного выбора ― православия, ставшего государственной идеологией уже в начальный период формирования русской государственности. Этот тип идеологии в определенном значении предопределил традиционность киевского государства, а также удельного и последующих общественных образований, и способствовал формированию централизованного, «самодержавно-бюрократического государства».[248]248
  Фурман Д. Е. Наши тревоги и всемирная история // Вопросы философии. 1990. № 11. С. 50. Также см.: Тойнби А. Дж. Постижение истории. М.: Прогресс, 1991. С. 496; Николаев С. В. Идеологический соблазн: история одного заблуждения // Общественные науки и современность. 1997. № 1. С. 169; Андреева Л. А. Реформы Петра I и начало процесса десакрализации царской должности в России // Религиоведение. 2001. № 1. С. 16–23; Антонов Д. Борис Годунов. Гордость и смирение средневековой Руси // Россия XXI в. 2004. № 1. С. 132–137.


[Закрыть]

Разделение Восточной и Западной христианских церквей, падение Византии под натиском европейских крестоносцев и мусульманских завоевателей, становление в северо-восточной Руси Московской земли (государства) в качестве централизованного авторитарного правления, в процессе постепенного освобождения от Золотой Орды, также определяли развитие российской формы государственности.[249]249
  См.: Трубецкой Н. С. О туранском элементе и русской культуре // Россия между Европой и Азией: Евразийский соблазн. Антология. М.: Наука, 1993. С. 72.


[Закрыть]

Кроме того, славяне сравнительно поздно выходят на сцену мировой цивилизации. Это «запаздывание» способствовало длительному сохранению патриархальных основ в жизнеобеспечении славянских народов. Расселение славян в Восточной Европе, в отличие от центральной и юго-восточной частей «Старого света», происходило на огромной территории. Она была удалена от основных центров мировой цивилизации. На этой территории проживали этносы, находившиеся преимущественно на более низкой ступени социального развития, нежели пришедшие колонизаторы. «Поэтому контакты с ними и ассимиляция их, не только не содействовали прогрессу общественных отношений у восточных славян, напротив, в неблагоприятных естественно-географических условиях вызывали подчас попятное движение, что не могло не сказаться на становлении государственности, характере социально-экономического и политического строя».[250]250
  Пузанов В. В. У истоков восточнославянской государственности // История России: народ и власть. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1997. С. 6–7.


[Закрыть]

Централизм управления и политической деятельности был доминирующим на протяжении веков на всех российских территориях, в сравнении с которым противостоящая традиция местного управления и демократии по своему воздействию на историческое развитие страны оказались незначительны, хотя их истоки находятся в демократических формах правления и развития представительной демократии в Древней Руси. Н. И. Костомаров отмечает, что «где земля, там и вече, а где вече ― там непременно будет князь. Земля была власть над собою, вече ― выражением власти, а князь ― ее орган».[251]251
  Цит. по: Фроянов И. Я., Дворниченко А. Ю. Города государства Древней Руси. Л.: ЛГУ, 1988. С. 8.


[Закрыть] Русская земля представляла собой государство, в котором объединялись общины. Историками выделен также тип этого государства ― «вечевое государство». Структура политической власти древнерусского общества IX–X веков состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старцы, старейшины) и князя.

Вечевые собрания представляли собой народные собрания, обсуждавшие и решавшие коренные вопросы социально-политической жизни земель (волостей, городов) ― война, мир, избрание князя, назначение судебно-административных чинов.

Изменения в структуре политической власти Руси были обусловлены тем, что на рубеже X–XI веков количество распаханных земель стало достаточным, и появились сельские, соседские общины. Одновременно увеличивалось количество дружинников, росла их дифференциация, среди них выделялись бояре. В этот период государство строилось на республиканской основе, например, Киевское вече (1068 год).[252]252
  Всемирная история. Энциклопедия. М.: Госполитиздат, 1957. Т. 3. С. 212.


[Закрыть] Сложившуюся в Древней Руси систему власти и управления все же нельзя считать народовластием. Существовавшие иерархические отношения в управлении государства-общины были централизованными. И можно говорить не о развитии народовластия, а об аристократически-патриархальной основе его органов.

Если обратиться к исследованию патримониализма М. Вебером, то он выделяет три его типа. Патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе. Это такая ситуация, когда власть господина ограничивается его товарищами (прежней родовой аристократией), что нашло свое воплощение в вечевых собраниях Киевской Руси. Для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников. «Вассал моего вассала не мой вассал». Такая форма бюрократии получила осуществление в удельный период Руси. Наконец, господство, при котором господин, как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть. Это время собирания Руси (России, Московского государства, Империи, СССР). Все названные формы паримониального господства следует рассматривать как «чистые» виды.

История наиболее развитого городского управления в нашей стране восходит к XI в. ― периоду эволюции новгородской боярской республики, где верховная власть принадлежала вече, которое избирало высших должностных лиц ― посадника, тысяцкого и архиепископа. Княжеская власть сохранялась, князя приглашали вечем, и его права были ограничены. В вечевых собраниях могли принимать участие «все свободные люди города», решение считалось принятым только при единогласном голосовании за него всех присутствующих. Значение вече было в том, что оно пользовалось «демократическим» методом управления, избирало должностных лиц, давало согласие или выражало протест на использование власти тем или иным князем. Это свидетельствовало о приоритете «законодательной власти» над властью княжеской, исполнительной, и о контроле ее со стороны народа.

В Новгороде была не только представительная центральная власть, но и местное сообщество. Территория Новгорода делилась на волости и пятины, управлявшиеся на началах местной автономии. Каждая пятина приписывалась одному из пяти концов Новгорода, но центром самоуправления пятины являлся пригород. Каждый из концов имел свое выборное самоуправление и обладал властью над определенной территорией Новгорода.

Таким образом, вечевая форма правления в Новгороде, просуществовавшая несколько веков, обеспечила стабильное ее развитие, причем даже в период «ига» на Руси, что выражалось в наличии выборных представительных органов власти на всех уровнях территориального управления от самого Новгорода (центра) до погостов и сел. То есть можно говорить о том, что в Новгородской республике существовала местная, патриархальная демократия. Подобная демократия имела место в Пскове и Вятке. На остальных территориях русского государства народные собрания развивались по вниз сходящей линии. Народные собрания проявляли себя главным образом во времена безвластия и без опоры на аристократию.

В дальнейшем на русских землях неоднократно преобразовывались центральная власть и местное государственное управление, но местная форма власти находилась под патронажем господина. В X–XVI веках верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской думы, ограничивающей власть князя. От центральной власти в города и волости посылались наместники. Для уменьшения на местах коррумпированности этого своего рода госаппарата срок деятельности наместника до очередной смены был один год. Наместнику выдавались уставные грамоты, где указывался объем сборов денежных средств с населения («поборы»), и наместники не имели права самостоятельно увеличивать объем поборов.

Исторически сложилось так, что бюрократии в современном функционально-рациональном значении возникли в процессе развития западных национальных государств (Вебер) в период, когда появилась необходимость в опосредующем «профессиональном» звене в системе управления и организации государства и общества. Но это не означает, что бюрократия является порождением ХV–ХХI веков, хотя в ХХI веке она стала атрибутом любого политического режима. Бюрократии существовали и в далеком прошлом ― в Древнем Египте и Древнем Китае, в Римской империи и ряде других государств.

«Вопрос о существовании бюрократии имеет многовековую историю. Управленческие аппараты первых государств представляли довольно развитые бюрократические машины. Это относится к древнему Египту и Вавилону, средневековому Арабскому Халифату и могучей Российской империи. К примеру, крупнейшая бюрократическая машина древнего Египта возникла около 4,5 тыс. лет назад. В еще не разделенном на антагонистические классы древнеегипетском обществе жрецы ― каста бюрократов ― организовывали и подчиняли себе огромные массы людей, направляя их на строительство пирамид, оросительных систем, дворцов фараонов»[253]253
  Воротников А. А. Бюрократия и государство: история взаимоотношений // Вестник Саратовской государственной академии. 2014. № 4 (99). С. 105.


[Закрыть].

До настоящего времени, как уже подчеркивалось, выделяются в историко-цивилизационном плане две основные формы в развитии бюрократии ― «восточная» и «европейская». Несмотря на то, что у русской государственности и становление и развитие почти совпали по времени с ее западными образцами, она развивалась преимущественно в «восточной форме».

Итак, в Х веке правительственный класс, или слой «людей», состоял из бояр или дружины князя и представлял его совет по делам земского и военного управления ― боярская дума (Х–ХVII веков). Боярская дума находилась в княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I. Она являлась тем передаточным механизмом, который осуществлял власть и управление в обществе. В течение столетий дума изменилась и по составу, и по своим ролевым функциям в качестве правительственного учреждения.

Взаимоотношения между верховным правителем ― князем (царем) и думой в разные времена русской истории и на отдельных территориях не являлись одинаковыми. Сегодня невозможно определить пределы власти князя-государя и полномочия его советников. Ограничения власти названных структур зависели как от стечения обстоятельств, так и от обычаев, сформировавшихся на отдельных территориальных образованиях Русского государства. Поэтому слияние этих двух факторов ― традиций и стечения обстоятельств ― зачастую препятствовало четкому определению прав и обязанностей обеих ветвей власти.

В целом же боярскую думу до конца ХVII века можно определить как легитимное правительственное учреждение традиционного типа с определенным политически влиянием, но без конституции, правительственным органом с широким кругом полномочий, но без развитой канцелярии, архива и делопроизводства.

В то же время некоторые элементы профессионализма чиновников (из непривилегированных слоев населения) можно обнаружить в XV–XVI веках.[254]254
  Ключевский В. О. Боярская Дума Древней Руси. Добрые люди Древней Руси. М.: Синодальная Типография, 1994. С. 3–4. См. также: Леонтьев А. К. Образование приказной системы управления в русском Государстве. М.: МГУ, 1961. С. 21; Зимин А. А. Дьяческий аппарат в России. Вторая половина XV – первая четверть XVI в. М., 1988. С. 286; Шмидт С. О. У истоков российского абсолютизма: Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного М.: Прогресс, 1996. С. 344–349; Алексеев Ю. Г. У кормила Российского государства: Очерк развития аппарата управления XIV–XV вв. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1998. С. 273–276; Базаров Т. Ю. Социальный статус государственных служащих в России. Ч. 1. Государевы люди // Консультант директора. 1988. № 40. С. 26–34.


[Закрыть] Иначе говоря, в это время получают развитие те свойства бюрократии, которые характеризуют ее с рациональной стороны. Однако внесение рационального начала не означает, что русская бюрократия в означенный исторический период существенно изменилась, что она перестала быть бюрократией общества традиционного типа.

Как уже отмечалось, для патримониальных бюрократий не характерен формально-правовой характер деятельности, взаимоотношения между главой государства и административными структурами ― чиновниками ― носят не формальный, а личностный характер. Представители административной структуры, начиная с «феодальной эпохи» (или, согласно определению Ключевского, «удельного периода»), нередко (с учетом прав владельца на землю ― власть князя) присваивают те должности, которые они занимают. Вместе с этим чиновники пользуются соответствующими должностными полномочиями и обусловленными их положением привилегиями (Вебер). Но предельное развитие этой тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничества бюрократического характера.

Развитие этой тенденции не способствует, с одной стороны, формированию у бюрократии своего чиновничье-профессионального характера, а с другой обеспечивает обретение функции политического руководства.

Наличие у русской бюрократии некоторых характеристик, свойственных современной рациональной бюрократии, приходится на период становления единого российского государства. С началом перемен в центральном управлении Московского государства второй половины ХV–XVI веков в составе Боярской думы очевидно обозначилось наряду с аристократическим (родовым) представительством наличие и бюрократических (профессиональных) элементов, поскольку Боярская дума была высшим правительственным учреждением, обеспечивающим деятельность приказов и осуществлявшим руководство ведомствами.

Если в прежние времена Дума состояла из непостоянного состава бояр, которые собирались князем по особо важным проблемам, то в этот период она превращалась в постоянное и более сложное образование с устойчивым кругом полномочий и определенным составом. Все высшие сановники и знатнейшие слуги, которые заседали в удельной Думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Думы усложнялось деление на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников. В звания бояр и окольничих определялись, как правило, старые представители боярских фамилий. Думные дворяне и думные дьяки, были по большей части представителями разорившихся боярских слоев, получающими назначение за личные качества или государственные заслуги. Они были маловлиятельны, и Дума в ХVI веке сохраняла боярский, аристократический (наследственный) характер.[255]255
  См: Ключевский В. О. О русской истории. М.: Просвещение, 1993. С. 262–263.


[Закрыть]

Сам процесс собирания Руси требовал новых структур ее управления. Проблема заключалась в том, что русское государство московского периода после восстановления самодержавия и окончания Смутного времени не имело достаточной политической стабильности, хотя и сохраняло старую форму правления. Многие элементы политической системы видоизменялись и даже появились новые, но случайно, путано и бессистемно.[256]256
  См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 274–275.


[Закрыть]

Примером отсутствия системности служит деятельность «министерств» (приказов). Специализация высших управленческих учреждений происходила либо по случайным историческим обстоятельствам, либо по приказу царя. Не отделено было военное управление от гражданского, что соответствовало системе обороны государства того времени. Приказы делились не по видам деятельности, а по лицам, которым государь приказывал «ведать свои государевы дела». Нередко, по сути, различные отрасли управления сосредоточивались в одном приказе того или иного боярина. Порой ведомства одной и той же формы деятельности осуществлялись по разным приказам.

Так, например, приказ тайных дел при Алексее Михайловиче «ведал» секретными сношениями, перепиской царя, соколиной охотой, изготовлением грамот. Лечение царя относилось к аптекарскому приказу. Деятельность правосудия была определена по нескольким приказам. Разбойный приказ занимался уголовными делами, а по гражданской форме существовало два приказа ― московский судный и владимирский судный. Военное ведомство реализовывалось в ряде приказов, но при этом приказ разрядный одновременно определял назначения лиц по военной и гражданской службе. Финансовая структура относилась, по существу, ко всем приказам, каждый из которых был обязан обеспечивать себя средствами существования. Для этого приказам давались особые города или области в «кормление», «пути», «жалование» или, иначе говоря, в доходный специальный откуп. Кроме этой общей ситуации, по финансовым вопросам имели место еще четыре приказа: казенный двор, большая казна, большой приход, счетный приказ. И, наконец, были особые приказы для управления рядом областей.

Отсутствие минимальной системности в структурах управления обусловливало слабую подконтрольность многих сфер жизни, становилось препятствием для динамичного, поступательного развития общества. Предпринимавшиеся время от времени с целью исправления положения реформаторские усилия были однонаправлены: подконтрольность пытались ввести при помощи огосударствления различных сторон жизни общества.

Обширность страны, значительная рассредоточенность населения, трудности сообщения между областями (уделами), недостаток средств, прежние вотчинные традиции и что, может быть, не менее важно, связанный с этими традициями произвол высших правителей, способствовали огосударствлению общественной жизни и тому, что именно бюрократия постепенно укрепляла свое положение за счет других институтов российского государства.

Новая форма патримониальной бюрократии Московского государства оформлялась при помощи вотчинного (частного) права, которое несколько отличалась от права чиновничества удельного времени, и наличие вотчинного права было свидетельством промежуточного типа государства этого периода. Несмотря на «сословный» характер, государство уже не было в политическом значении «феодальным», но действие «сословного» принципа не позволяет его квалифицировать и как бюрократическое. Хотя чиновники (аппарат дьяков) являлись назначенными администраторами, они должны были действовать не в интересах общества, а в интересах самого влиятельного лица (феодальное вотчинное право), с целью удовлетворения его властных прерогатив, или способствовать его обогащению. Специфика нашей бюрократии как раз и заключалась в том, что она не могла освободиться от частного вмешательства правителя в ее работу, что не проводилось четкого разграничения между частной и общественной собственностью.

Так, в эпоху Ивана Грозного были разграничены частное государево, или специально-дворцовое, ведомство от государственного управления. Происходило также разделение государственных земель на опричнину и земщину. Несомненно, что наиболее способными к управлению слоями во времена Грозного были княжеский и боярский, но именно они, когда опричнина стала функционировать достаточно жестко, правда, не без пользы для объединения Руси, были лишены возможности руководства государством. Грозный не ограничился «опалами» отдельных лиц, а стремился «обезвредить» всю знать. Вместо репрессированных и изгнанных царь селил в их вотчинах помещиков-опричников (обновленный класс)[257]257
  Исходной точкой опричнины явилась утрата «субъектом власти (царем) доверия к существующей элите». См.: Сергеев В. М., Сергеев К. М. Механизмы эволюции политической структуры общества: социальные иерархии и социальные сети // Полис. 2003. № 3. С. 11.


[Закрыть], преданных ему и зависящих только от него. Постепенно (в течение 20 лет) в опричнине у царя оказалась половина государства.[258]258
  См.: Платонов С. Ф. Учебник русской истории. СПб.: Наука, 1993. С. 132–133.


[Закрыть]

Другая часть народа находилась в прежнем положении и управлялась Боярской думой. Эта часть власти и управления называлась «земщиной», а народ, который проживал в части территории России, ― «земскими людьми». Вместо прежней аристократии правительство чаще поддерживало мелкое и среднее служилое сословие, впоследствии составившее основную массу дворянства. Структуре государственных органов было свойственно смешение и неопределенность функций. Возникавшие в течение длительного времени, но без ясных отношений с аристократическими слоями и формальным правом, государственные учреждения так и не обрели более или менее четко обозначенной сферы деятельности и пределов своей компетенции.

Как следствие, русское «народное собрание», «земское представительство», «земские соборы» были вызваны к жизни не столько политической борьбой, как в формирующихся национальных государствах Западной Европы, сколько административной необходимостью. На Западе народное собрание было необходимо для закрепления договора, обязательств, как между автономными средневековыми сословиями, так и между ними как целым и центральным правительством. Представительное российское собрание было создано правительством и для правительства, чтобы использовать совместно наличные общественные средства для оборонных и других нужд. Тем самым корона пыталась обеспечить точное исполнение уже принятого решения.

Земские соборы возникли у нас во времена «собирания» Руси и в связи с реформами Ивана IV. Они, как правило, увеличивали состав Боярской думы (фактически центральное правительство) прежде всего представителями из столичных слоев. Земские соборы собирались для выработки общего постановления по особенно важным вопросам общественной жизни и для принятия членами собрания взаимно ответственного соглашения в исполнение соборного решения.

Опыт построения государственных отношений с ограничением верховной власти был уже у Киевской Руси в вечевом институте. Но вече не имело значительной силы на северо-востоке Руси, а вторжение монголо-татар на русскую землю подорвало окончательно аристократическое вечевое начало, и к середине ХV века, за исключением Новгородской, Псковской и Вятской земель, представительная власть в аристократическом содержании не получила развития. После покорения северных городских республик великими князьями московскими Иваном III и Василием III, институт народного представительства возродился в России, но уже в Смутное время.

Прежде, например, в ХVI веке, народ Московского государства видел в царе не столько защитника народного единства и благополучия, сколько хозяина и владыку московской территории, и себя ни в коей мере не рассматривал как политическую силу или как носителя определенной политической воли. По отношению к царю все его подданные считались холопами, дворовыми или сиротами, безродными и бесприютными людьми, живущими на царской земле. Какая может быть воля, тем более политическая, у холопов и сирот?