Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Конституционные режимы. Это те режимы, в которых имеется узаконенная система выборов. Как правило, они становятся жизнеспособными с большей вероятностью, чем монархические политические системы. Но если эти режимы рушатся, то, как правило, в результате бюрократического переворота. Тем самым устанавливается бюрократический режим.

При сравнении различных типов конституционных режимов обнаруживается, что степень способности адаптироваться к новым условиям у однопартийных режимов значительно выше, нежели у режимов с президентской формой правления. Степень выживаемости парламентских режимов следует назвать средней.[160]160
  См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира»; а также: Риггс Ф. У. Бюрократия и конституция // Социологические исследования. 1994. № 4. С. 91–93.


[Закрыть]

Постсоветская практика большинства бывших советских республик подтверждает факт дворцовых переворотов, антиправительственных путчей и бюрократической экспансии.

Как известно, у президентской формы правления, кроме классической модели, существует ряд модификаций. Например, полупрезидентская или смешанная формы правления, которые также имеют свои разновидности.

Для определения рамок анализа формально-правового разделения властей в нашей стране в сравнительной перспективе вполне можно использовать двухмерную модель, которую разработали М. Шугарт и Дж. Кэри. В рамках этой модели проблема разделения властей сводиться к двум основным вопросам: 1) кто и в какой степени контролирует состав кабинета; 2) возможно ли сосуществование ассамблеи и кабинета в условиях взаимного недоверия?[161]161
  См.: Гельман В. Я. «Сильная исполнительная власть»: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика. СПб.: Борей-принт, 2000. С. 199.


[Закрыть] В зависимости от характера деления власти, новая политическая система может быть названа парламентской, президентской, премьер-президентской или президентско-парламентской.

Российская политическая система включает в себя структуры разных моделей, например, как американской, так и французской, государственности. В отличие от американской, глава государства в России может распускать парламент, и не обязан с этим органом власти согласовывать назначаемых им членов правительства (исключая премьер-министра). В отличие от французской системы власти, он не обязан формировать кабинет министров в соответствии с результатами парламентских выборов. В России на уровне Федерации сложилась особая комбинация политических институтов, в которой властные образования являются относительно самостоятельными и не находятся в отношениях субординации. Но составляющие элементы разделения политических институтов охватывает иерархия властных отношений, которая предполагает доминирование по совокупности по меньшей мере нормативных полномочий одного из институтов по отношению к другим властным институтам.

Российские «демократы» в начале постперестроечного времени, в условиях политической неопределенности, выбрали далеко не лучший вариант смешанной формы правления (до 1993 года). По классификации английских политологов Шугарта и Кэри, эта форма правления названа президентско-парламентской (премьер-президентской).[162]162
  См.: Shugart M., Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge University Press, 1992; Shugart M. Of Presidents and Parliaments // East European Constitutional Review. 1993. Vol. 2, № 1. P. 30–32.


[Закрыть] Анализируя данную модель, Шугарт пришел к выводу, что она позволяет и президенту и парламенту смещать министров. Это тот случай, когда неизвестно, какому субъекту политики подчинено правительство, что, в конечном счете, приводит к конфликтам власти законодательной и исполнительной. Названная форма правления воспроизводила политическую нестабильность во всех странах, где она находила конституционное воплощение (например, в Веймарской республике). Российская действительность решила проблему конфликта между властями законодательной, исполнительной и президентской силовыми средствами. Как следствие, прежняя система была заменена несколько иной моделью. Ее можно классифицировать, опираясь на формальные властные возможности, которые предоставлены новой конституцией главе российского государства, как суперпрезидетская модель[163]163
  Понятие «сверхпрезиденство» или «суперпрезиденство» теоретически не совсем точно, но достаточно выразительно в дескриптивном отношении. См.: Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. № 4–5; Урбан М. Социальные отношения и политические практики в посткоммунистической России // Полис. 2002. № 4. С. 71.


[Закрыть] или в качестве формы президентско-парламентской модели.

Модель «двухглавой» исполнительной власти не является новой схемой для России. Правительство и Администрация Президента репродуцировали практики, соответственно, «двора» и «кабинета» царских времен. Несмотря на то, что президент выступает своего рода арбитром в борьбе различных группировок, одновременно его решения оказываются объектом формального, но прежде всего неформального, влияния президентского окружения.

В России всенародно избранный президент назначает премьер-министра и членов правительства. Он участвует в формировании других властных высших институтов, а также обладает правом роспуска парламента. Парламент, в свою очередь, может голосовать за вотум недоверия правительству и требовать от президента отставки кабинета министров. Двойная легитимность в сочетании с взаимным правом влияния на правительство, как и прежде, создает взрывоопасный эффект.

В то же время властные возможности президента, в соответствии с конституцией Российской Федерации, значительно превосходят власть парламентскую. Между ними нет четкой формы разделения функций, так как президент имеет право издавать указы. Именно президент определяет состав правительства, в свою очередь, парламент, по существу, не имеет реальных рычагов контроля над правительством. В нашей стране, как и в ряде других государств, президент не только наделен формальными конституционными полномочиями, но и опирается на бюрократию и силовые структуры, функционирующие на основе патронажно-клиентарных отношений.[164]164
  Римский В. Л. Бюрократия, клиентелизм и коррупция России // Полития. Анализ. Хроника. Прогноз. 2007. № 1 (44). С. 65–84.


[Закрыть]

Многие российские и зарубежные ученые выявляют у этой формы президентской власти и другие слабые стороны. Такая политическая система лишь при поверхностном анализе кажется прочной, сильной и устойчивой, способной эффективно функционировать. В жизни многое зависит от одного субъекта власти ― президента, его личных качеств, знания дела, способности осуществлять руководство и просто здоровья. Все это обусловливает уязвимость режима. Например, болезнь президента автоматически ведет к ослаблению управления государством и обществом.

Нередко такая модель власти президента порождает политическую проблему, когда победитель после выборов «получает все». От результатов президентских выборов зависит очень многое. В то же время проигрыш на выборах может приводить к исключению прежних носителей власти из политической жизни, что заставляет соперничающие политические силы прибегать к неправовым методам борьбы за власть ― ко лжи, обману и т. д. В странах, где парламенты формируют правительства, и они ответственны перед парламентом, а президенты не обладают чрезмерной властью, проигрыш на выборах не лишает оппозицию возможности оказывать влияние на власть, поэтому и конфликтных ситуаций в этих странах несколько меньше.

Институциональная проблема российской федеральной власти заключается и в том, что ее организация провоцирует двоевластие: теперь уже президента и главы правительства. Премьер-министр оказывается в прямой зависимости от двух институтов ― главы государства и Государственной Думы, причем ни один из этих институтов юридически и фактически за результаты деятельности кабинета не отвечает. Данное обстоятельство побуждает главу правительства наращивать собственный политический вес, добиваясь от парламента поддержки себя как независимой от президента фигуры. Но политическое усиление премьера при институциональной нерасчлененности властных полномочий порождает конфликтные ситуации между главой правительства и главой государства, что способно приводить к двоевластию и кризисам управляемости.[165]165
  См.: Клямкин И. Российская власть на рубеже тысячелетий // Преобразования в России: итоги десятилетия. М., 1999. С. 81–82.


[Закрыть]

Наконец, при системе правления одного лица (президента) именно исполнительные структуры распоряжаются государственными средствами, а их использование не подлежит реальному контролю со стороны парламента, что способствует коррупции на различных уровнях бюрократической лестницы. Коррупция имеет место во всех современных странах, но в условиях названной президентской системы она усугубляется тем, что субъекты, которые распоряжаются денежными и иными государственными ресурсами, ответственны главным образом перед президентом.[166]166
  В современной путинской России можно обнаружить такие ее составляющие: «передача власти действующим президентом назначенному преемнику; устранение неопределенности, связанные с выборами; автономность и самодостаточность президентской власти, ее господство как в политике, так и в обществе; формирование партии власти, концентрирующей и монополизирующей все административные ресурсы, и поглощение или политическая морганализация всех остальных партий; полный контроль исполнительной власти над законодательной; этатистский национализм как идеологическая основа режима и партии власти» (Ворожейкина Т. Е. Государство и общество в России: исчерпание государственной матрицы развития // Полис. 2002. № 4. С. 64). Современная (2017 года) политическая практика в целом подтверждает выводы, сделанные Т. Ворожейкиной.


[Закрыть] Проблема усугубляется тем, что государство или его часть и предприниматели действуют как единое целое в направлении формирования неформального поля своей деятельности.[167]167
  Барсукова С. Ю. Государство и бандиты: драма с пологом и эпилогом // Общественные науки и современность. 2013. № 1. С. 26.


[Закрыть]

Важно отметить и иную, позитивную, сторону исследуемой проблемы президентской власти. В переходных обществах чаще всего глава государства и правительство выступают в качестве стратегов, архитекторов и координаторов всех преобразований. В основном это относится к главе государства. Глава государства является не только символом нации, он моделирует и контролирует всю политическую систему. Однако нередко сам глава государства в этих условиях выходит за рамки своих широких конституционных полномочий, что может приводить к еще большей неустойчивости системы общественных отношений.

Вместе с тем в обществе, где еще не устоялись гражданские институты, нет стабильных, имеющих свой устойчивый электорат политических партий, как и партийных харизматических лидеров, оно само находится в стадии становления. Поэтому достаточно большое значение имеет политическая культура государственного лидера, его умение моделировать общественно-политические настроения, предлагать в данных условиях оптимальные модели для реализации тактики и стратегии развития общества и государства. Другими словами, одна из проблем реформирующихся обществ заключена в обеспечении управляемости этим обществом главой государства. Неуправляемость нередко усугубляется в результате неточного выбора тактики и стратегии преобразований.

Вот почему в ситуации «старой» и «новой» неопределенности имеет место незначительный потенциал представительных органов власти в выработке и проведении единой и целостной стратегии преобразования общества и государства.[168]168
  См.: Милецкий В. П. Российская модернизация: предпосылки и перспективы эволюции социального государства. СПб., 1997. С. 17–18; а также: Гельман В. Я. «Сильная исполнительная власть»: президент и его правительство. С. 196–201.


[Закрыть] В парламенте представлены самые разнообразные силы, которые на некоторое время (в настоящем «Единая Россия») способны договориться о направлении реформ и согласованно проводить их в жизнь.

В последние время усилия, предпринимаемые центральной властью, привели к тому, что народ видит изменения в структурах, принимающих решения, то есть уход от институтов «крупного бизнеса» и преступных группировок в направлении президента и власти представительной, Федерального собрания ― Парламента России. Соответственно легитимность принимаемых законов постепенно возрастает. Имеет место и иная сторона проблемы: и крупный бизнес и бюрократия (включая силовую) не сдают своих позиций и утверждать, что они утратили влияние на социально-политический процесс, на институты государства и общества пока преждевременно. В данном случае речь идет не об эффективности управления, а о формировании неформальных отношений со стороны официальных институтов. Эту данность подтверждают как население России, так и ее эксперты.

Сказанное не предполагает, что российскую политическую систему необходимо быстро и радикально изменить. Радикализм конца 80-х, а так же 90-х годов XX века не только не разрешил многих проблем прежней системы власти, но и породил массу новых. Новые «глубокие» изменения не решат тех вопросов, которые остались от прежнего режима и умножат проблемы современные. Идею парламентской республики необходимо оставить для небольших стран, осуществляющих преобразования. Эта идея, собственно, не может получить широкой массовой поддержки в нашей стране, учитывая прежние традиции российской государственности, а также обширность территории и многонациональный состав населения и др. Эти особенности требуют сильной централизованной власти. Однако подчеркнем, что сила власти большинством россиян все настойчивее связывается одновременно как с негативными свободами, так с порядком и предсказуемостью.

Жизненная ситуация требует разрешать наличные вопросы институциональных изменений не при помощи глобальных проектов, а методами совершенствования режима. Следует, например, продумать меры постепенного сужения власти президента в одних видах деятельности (формирование и отставка правительства), но ее расширения в других областях. В рамках российской Конституции имеет место непоследовательность решения вопроса о наследовании власти президента, процедуры отрешения его от должности. В деятельности нижней палаты российского парламента, несмотря на многообразные ее составляющие, нет более или менее действенных рычагов влияния на власть правительства и президента.

Российскому президенту следует сохранить непосредственный контроль над всеми институтами, которые имеют отношение к безопасности и государственному правопорядку. Однако его функции должны быть четко зафиксированы: президент отвечает за безопасность и правопорядок, а не за все (и ни за что конкретно), как в настоящем. Подобным образом необходимо очертить и сферу ответственности главы правительства. Премьер должен получить независимость от президента во всех вопросах, которые относятся к социальной и экономической сферам. Он обязан отвечать преимущественно перед нижней палатой российского парламента. Соответственно, политический статус премьер-министра повысится, а его реальная роль возрастет. Это произойдет не за счет ослабления власти президента, так как глава государства, чья легитимация сегодня в значительной степени зависит от состояния экономики, передав ее в ведение независимого премьера, также реально усилится.[169]169
  См.: Клямкин И. Российская власть на рубеже тысячелетий. С. 83–84.


[Закрыть]

Необычная «коллизия» или «политическая неясность» возникла в осмыслении развития института президентства в нашей стране в период с 2008 по 2012 год. Интерес различных исследователей вызвало существование в политической системе России этого времени такого неформального института, как «тандем», объединяющий в себе понятие «президент и председатель правительства».

Г. К. Холодковский указывал, что следует говорить не о «дуумвирате» или «двоевластии», а именно о «тандеме», поскольку здесь есть ведущий (Владимир Путин) и ведомый (Дмитрий Медведев). Существование такой формы при осуществлении политической власти приводит к тому, что процесс принятия политических решений становится более трудоемкой процедурой. К тому же нельзя исключать возможность конфликтов, если не между ними, то между их окружением. Исследователь акцентировал внимание на том, как дальше будет развиваться политическая система Российской Федерации, что зависит в большей степени не от «отношений внутри тандема, сколько от развития общей социально-экономической и международной ситуации, а также от неизбежно предстоящего процесса пересмотра Конституции, начало которому положено продлением полномочий президента и Государственной Думы. Политические институты России за последние годы не только не укрепились, но стали еще более размытыми и амбивалентными по своей сути».[170]170
  См.: Холодковский К. Г. К вопросу о политической системе современной России // Полис. 2009. № 2 (110). С. 17.


[Закрыть]

И. Э. Стрелец полагал, что в тандеме не существует каких-либо идеологических и властных столкновений, поскольку Д. А. Медведев, во-первых, является первым президентом, избранным после прекращения полномочий предыдущего, но в то же время по установившемуся сценарию, который условно можно назвать «преемник». Во-вторых, он выступает в амплуа не «технического президента», а политика, который находится рядом со своим народом, поддерживает его и не боится сказать правду, он не инициирует реформы, а объясняет их значение, выступая в роли своего рода психотерапевта. Таким образом, их удачно сложившийся тандем выступает своего рода «подушкой безопасности» для страны и ставит ее в более выгодное, по сравнению с другими странами, положение.[171]171
  См.: Стрелец И. Э. Личность президента Медведева в условиях мирового кризиса // Полис. 2009. № 5. С. 124–125.


[Закрыть]

М. Рогожников перевел проблему взаимодействия президента и председателя правительства из области их личных взаимоотношений в сферу политического лидерства как такового. В данном контексте наличный тандем рассматривался как исключительно положительное явление, поскольку дальнейшее развитие института политического лидерства в Российской Федерации предполагает его расширение по вертикали снизу-вверх. При этом увеличение числа политических лидеров является профилактикой авторитаризма и тоталитаризма.[172]172
  См.: Рогожников М. В. Введение и основные выводы [Электронный ресурс] // Ежегодный доклад ИнОП «Оценка состояния и перспектив политической системы России». URL: www.inop.ru/files/Doklad_2009_mr.pdf (дата обращения: 13.01.2011).


[Закрыть]

В. Б. Пастухов считал, что «тандем» не имеет положительных тенденций развития. Сама идея такого положения власти является не политической, а политтехнологической. Их положение весьма двусмысленно, поскольку у действующего политика не может быть преемника. Можно говорить лишь о том, что они олицетворяют два культурных типа, существующих в современной политической России, которую Пастухов сравнивает с пустыней: городской и деревенской. Изменить что-то в политической жизни возможно только сменив эту культурную парадигму: «Восстановление русской государственности возможно только после смены культурных парадигм».[173]173
  См.: Пастухов В. Б. Медведев vs. Путин: двоемыслие как альтернатива двоевластию. Послесловие политического циника к дискуссии о либеральном повороте // Полис. 2009. № 6 (114). С. 133.


[Закрыть]

В последующем некоторыми исследователями эта ситуация характеризовалась, как период не столько «тандема», сколько неким «пируэтом», в результате которого Медведев, будучи президентом, остался фактически не удел, поскольку прежняя путинская команда осталась на местах, что, в конечном счете, привело не к стабильности, а к «застою».[174]174
  См.: Иноземцев В. Л. Перспективы развития России в новом политическом цикле // Полис. 2012. № 3. С. 7.


[Закрыть]

Учитывая третье президентство В. Путина, сегодня не следует утверждать, что «тандем» был чем-то бо́льшим, нежели средством «узаконить» сложившуюся на протяжении первой путинской «восьмилетки» ситуацию в том же политическом русле или направлении. «Модернизационная повестка дня» премьера[175]175
  См. о «модернизационной» и «консервативной» повестках дня подробнее: Шестопал Е. Б. Политическая повестка дня российской власти и ее восприятие гражданами // Полис. 2011. № 2. С. 11.


[Закрыть] слилась с «консервативной» и в настоящем не приходится ее считать политикой противостояния. С начала третьего «срока» президентства Путина происходит искоренение коррупции в системе государственной власти и в обществе в целом, которое нельзя не оценить как положительный шаг в сторону оздоровления общества и власти.

Итак, место формальных правил в системе правительства, направление действия последних в обществе, эволюция режима, направление выбора реформ во многом зависят от интересов (материальных, профессиональных и др.) администрации и структурных ее образований.

Возможностей влиять, как отмечалось выше, на процесс законотворчества у бюрократии и без экстремальных условий достаточно. Это и лоббирование в парламенте, и прямые советы главам государства через специалистов и экспертов, и, наконец, посредством личных, частных контактов. В кризисных ситуациях возможно и прямое игнорирование уже принятых законов, вплоть до прямого отказа от их выполнения под предлогом отсутствия финансирования, малочисленности аппарата и т. д.

Вполне можно допустить, что управление улучшается и укрепляется правовой системой, которая упрочняет положение бюрократии, но только до определенного предела. Предел достигается тогда, когда влияние чиновников перерастает в бюрократическое господство. Это такая форма правления, которая осуществляется преимущественно силами назначенных служащих государства ― «служащих-клиентов». В результате такого правления качество администрирования существенно снижается. Снижение уровня бюрократического управления связано с тем, что администрация не мыслит свое существование без иерархической соподчиненности людей друг перед другом, управляющих над управляемыми, без обладания обязательными привилегиями на высшем и среднем уровне. Сами эти качества являются необходимыми для функционирования любой бюрократической структуры в обществе, но чиновники, мыслящие в таких категориях, могут довести иерархические стороны их деятельности до требований обязательных для всей общественной жизни.

Если бюрократию в современном обществе не ограничивает по меньшей мере сильный политик, политика или суд, средства массовой информации, заинтересованные группы, то возникает ситуация или такой государственный порядок, когда чиновники подчиняют своему «руководству» и политику, и экономику, и многие другие стороны социального действия. Поэтому возникает проблема, заключающаяся в том, что чиновники, опираясь на механизм государственной власти, могут игнорировать, например, права человека. Бюрократия является не только сторонником иерархии, но еще и противником творчества в других видах деятельности без ее санкции, в силу присущей бюрократам «иерархической» консервативности, связанной с особенностями профессиональной деятельности.

Еще раз отметим, что иерархическое качество бюрократии должно рассматриваться как положительное, так как неограниченная свобода человека, не регулируемая формой, законом, формальными принципами, может привести к анархии и хаосу в социальной жизни. Пример тому революции и революционные ситуации, которые могут вызвать тяжелые последствия в большинстве стран современного мира из-за наличия оружия массового уничтожения. Однако имеется и иная сторона рассматриваемого вопроса. Если нет сдерживающих факторов в виде институтов гражданского общества или сильной политической власти, бюрократия посредством своих возможностей влияния на формирование правовой структуры в обществе способна нивелировать даже предусмотренные конституцией свободы, например, в сферах экономики, культуры, науки.

Вне зависимости от наличия соответствующих норм в Конституциях современных стран, чиновники играют важную политическую роль. Но когда радикально изменяется установленная правовая и политическая системы, администраторы становятся как бы «остаточными» ее наследниками, создавая тем самым бюрократический абсолютизм, и это явно выраженный «современный» феномен.[176]176
  См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира». С. 104.


[Закрыть] Апологеты бюрократического абсолютизма нередко преувеличивают его роль и сферу действия вплоть до обоснования нарушений правовых нормы индивидов и групп людей и злоупотреблений своей властью. Бюрократическое господство всесильно и вместе с тем бессильно. Оно всесильно негативно, то есть по возможностям безнаказанно делать зло. Оно бессильно позитивно, то есть по возможностям делать добро ― служить человеку, обществу, государству. Оно имеет большую разрушительную силу и небольшую созидательную. Разрушительность вызывается существованием самодовлеющей власти, облекающейся в форму руководства всем.[177]177
  См.: Ильин И. А. О грядущей России: избранные статьи. С. 295; Зиновьев А. А. Коммунизм как реальность. М.: Центрполиграф, 1994. С. 157.


[Закрыть]

Таким образом, в жизненном российском пространстве при реформировании общества и его политической системы необходимо учитывать много факторов, потому что наша действительность отягощена многими проблемами.

В процессе «ускорения», а затем «перестройки» предпочтение было отдано политическим реформам перед экономическими преобразованиями «застойного времени». Политические преобразования, во-первых, не способствовали формированию карьерного чиновничества, во-вторых, ослабили и без того слабую экономическую систему общества. Следствием же этих преобразований стало еще большее ослабление государства. Вместо функций руководства и управления государство стало прибегать к установлению договорных отношений с не оформившимися субъектами рыночных отношений. Однако политическая реформа была осуществлена по формуле неопределенности для основной части народа и одновременно российское руководство реализовало форсированную приватизацию.

Можно отметить, что невозможно осуществление в чистом виде ни одной из наличных политических систем, включая и западные «демократии». Это же относится и к рыночной системе, учитывая ее привлекательность в качестве управления экономическими структурами, так как «идеально» рыночных экономик до настоящего времени в современном обществе не создано. Государственные институты, которые стремятся стать «ответственными перед народом», обязаны использовать рынок в структурах нерыночных отношений (изъяны рынка, социальная сфера). «Хотя социальная, как и экономическая, деятельность государства развивалась в пределах определенных рациональных границ, говорить о его “невмешательстве” в экономику не приходится. Следует признать, что концепция невмешательства никогда не имела реального аналога в жизни».[178]178
  Социально-экономическая эффективность: опыт США. Роль государства. М.: Наука, 1999. С. 78.


[Закрыть]

Примечательно, что как мнения ученых, так и официальная идеология находят свое отражение в изменениях восприятия российских социально-политических реалий в нашем государстве широкими слоями народа. Тенденция к сокращению системы, как полной неопределенности, свидетельствует о том, что некоторые элементы неопределенности уступают более четким и понятным закономерностям социально-политического процесса.

Поэтому фактор радикальной формы политизации и приватизации «по либеральной формуле» и вместе с тем деполитизации современного российского общества, и особенно чиновничества, не являются действенным условием перехода к «старым» формам демократии. Бюрократия может быть политизированной и одновременно компетентной в осуществлении своих функций. Она может отрицать политизированность и компетентность, но не быть работающей организацией. Применительно к нашему обществу, эти два фактора не могут действовать в единстве, так как российские чиновники, имея неплохую профессиональную подготовку, в настоящее время функционируют на базе клиентальных отношений. Вот почему проблема управляемости нашего государства и общества непосредственно связана с привязанностью бюрократии к форме или закону.