Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Новой составляющей преобразований начала XIX века (при Александре I) явилась реформа всей системы правительственных учреждений, в том числе центральных органов управления. Был создан Непременный совет (позже переименованный в Государственный совет), министерства, Комитет министров. В 1801–1809 годах происходило определение общих основ построения системы министерств и переход к новому устройству центрального управления с поисками путей отладки его внутреннего устройства. Опыт деятельности отдельных министерств позволил концептуально проработать варианты совершенствования министерской системы, получившие оформление в предложениях М. М. Сперанского в 1809 году, и др.[276]276
  Красняков Н. И. Эволюция имперской иерархии бюрократии в начале XIX в. // Вестник Кемеровского гос. университета. 2014. № 2–2 (58). С. 283–284.


[Закрыть]

Отмена крепостного права обусловила необходимость нового реформирования системы местного управления, и были проведены земская реформа (1864) и реформа городского управления (1870).

Основу земских учреждений составляли Земские собрания и Земские управы, избиравшиеся на уровне губерний и уездов. Высшими распорядительными органами местного управления были Земские собрания. Процедура их избрания была следующей: на уровне уездов созывались уездные Земские собрания, состоявшие из уездных земских гласных, избиравшихся по трем куриям: землевладельцы, городские общества, крестьянские общества.

Председательствовал в уездном Земском собрании предводитель дворянства. Уездное Земское собрание избирало гласных в соответствующее губернское Земское собрание, образовывало уездную Земскую управу ― исполнительный высший орган уезда. В свою очередь, губернское Земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую Земскую управу ― исполнительный высший орган губернской власти. Председателя уездной Земской управы утверждал губернатор, а губернской ― министр внутренних дел Российской Империи. Местный губернатор имел право наложить «вето» на любое решение земских учреждений. В случае несогласия с действиями губернатора земские учреждения могли обжаловать его распоряжения в Сенате, которому принадлежало право окончательного решения вопроса, то есть формально было положено начало разделению трех ветвей власти.

Уездная и губернская управы состояли, соответственно, из 3-х и 6-ти человек, включая председателя. Членами управы могли стать не все гласные собраний: чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не имели такого права, а остальные чиновники могли занять должность в управе с разрешения своего начальства. Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства, руководствуясь при этом решениями и постановлениями земских собраний. Был законодательно определен перечень обязанностей управ и предусматривался их ежегодный отчет перед собраниями. Особое внимание законодательством было уделено финансовой деятельности управ. Управы должны были строго придерживаться утвержденных смет, отступление от них было возможно только в установленных собранием границах. Основную работу по управлению отраслями земского управления осуществляли наемные специалисты (медики, учителя, инженеры, агрономы и т. д.).[277]277
  См.: Лаптева Л. Е. Земские учреждения России. М.: Лань, 1993. С. 50–56.


[Закрыть]

У земств был свой бюджет, доходная часть которого формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной земству. Обложение земель, лесов, производств и торговли, сборы от местных налогов расходовались на местные нужды. Доходная часть бюджета формировалась также за счет государственных дотаций на осуществление конкретных программ (содержание народных училищ, распространение сельскохозяйственного опыта). Расходование дотационных средств контролировалось правительством. Значительна была в бюджете и доля от частных пожертвований. Земства занимались и торгово-промышленной деятельностью, прибыль от которой входила в доходную часть бюджета.

Компетенция земских учреждений была законодательно определена в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года и распространялась на всю сферу хозяйственных местных дел в пределах территории земства. «Положение…» ограничивало компетенцию земств, указывая, что они не имеют права вторгаться в сферу полномочий сословных обществ, правительственных и общественных учреждений. В компетенцию местного земского управления входили содержание местной полиции и чиновничества, арестантских домов, контроль над состоянием путей сообщения.

В «Положении…» разграничивалась компетенция уездных и губернских земств. Но решения губернских земств были обязательны для уездных земств. Разработчики земской реформы исходили из негосударственной природы земств, поэтому земства не были наделены государственно-властными полномочиями. Последними были наделены только государственные структуры местного управления, прежде всего полиция, которая при этом содержалась из земских средств. Полиция не подчинялась земству, и когда земские власти обращались к ней в случае необходимости осуществления мер принуждения, то за полицией оставалось право решать вопрос о целесообразности применения таких мер.[278]278
  См.: Лаптева Л. Е., Ефимова М. А. Организация и практика земских учреждений в России // Государство и право. 1993. №. 2. С. 58.


[Закрыть] Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям, и должностные лица не считались государственными служащими, вознаграждение им выплачивалось из земских средств. Неполитический и неправительственный характер земств был закреплен законодательно. В «Положении…» указывалось: «Земские учреждения, имея характер, местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных ― губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест».[279]279
  См.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 39. Отд. 2. СПб., 1886.


[Закрыть]

Реформирование городского управления определялось «Городовым положением» 1870 года. Органами городского управления были городская Дума и городская управа, соответственно, один ― распорядительный, а другой ― исполнительный орган. Дума избиралась городским обществом, а управа ― Думой. Возглавлял работу обоих органов городской голова, назначаемый на должность губернатором (в Петербурге ― царем) из двух кандидатур, предложенных Думой. Дума и управа избирались на 4 года, причем половина состава Думы должна была обновляться каждые два года.

Согласно «Городовому положению», правом избирать и быть избранным обладал любой обыватель без различных званий, если он являлся русским подданным, достиг 25 лет и имел в городе недвижимое имущество, занимался торговлей или промыслом, то есть платил налоги в казну. Исходя из размера уплачиваемых налогов, все избиратели делились на три разряда, и из каждого разряда избиралось равное количество гласных в Думу.

Органы городского управления были относительно независимы, поскольку члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой, и это не требовало утверждения центральной администрации, за исключением городского головы. Большинство дел, в том числе и городские бюджеты, утверждались окончательно Думой, а на губернатора возлагалась лишь функция контроля над законностью деятельности органов городского самоуправления. В случае конфликта с губернатором гласные могли обратиться в Сенат.

Реформа городского управления существенно расширила компетенцию органов городского управления, а именно: в сферу ведения городского управления вошли строительное дело, санитарные мероприятия, больницы, начальное образование, дома призрения, надзор за торговлей, ремеслами и уличным передвижением. Дума имела право устанавливать и взимать следующие налоги и сборы: с недвижимости, за право торговли с аукционов, трактиров. Доходная часть городского бюджета формировалась за счет собственной хозяйственной деятельности муниципальных предприятий.

Расходы города подразделялись на обязательные, предписываемые местным органам из центральных учреждений, ― содержание городского общественного управления, мировых учреждений, полиции, пожарных, улиц, уплата городских займов, а также факультативные, устанавливаемые самой Думой, которые должны направляться на функционирование городского общества.

Очевидно, что разработчики земской и городской реформ находились под воздействием общественной теории, о чем свидетельствует и развернувшаяся в период реформ дискуссия по вопросу о природе местной власти. В основании общественной теории местного управления лежит идея независимости местной власти от государства, поскольку местные органы ― это учреждения народа и должны быть ответственны перед народом. Местная власть отличается, согласно этой теории, от государственной тем, что она всегда только выборная.

Отечественные ученые уже тогда, на этапе зарождения местной выборной власти в России, понимали невозможность перенесения на русскую почву подобных систем с Запада. Причину видели в укорененности в России традиций государственной централизованной системы управления (А. И. Васильчиков),[280]280
  См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. М.; Пб., 1869–1871. Т. 2. С. 234.


[Закрыть] но при понимании своеобразия российского пути, считали, что прогрессивное развитие будет обеспечено лишь в направлении становления системы выборной власти. Так, Б. Н. Чичерин полагал, что при самодержавной государственной системе управления, склонной к жесткой бюрократизации, местные выборные учреждения внесут свежую струю в систему управления, которая благодаря им будет лучше удовлетворять общественные потребности.[281]281
  См.: Гнатюк О. Л. Б. Л. Чичерин о проблемах самоуправления в России // Административные реформы и парламентские процессы в России и СНГ. СПб.: НИЭР, 1995. С. 54–57.


[Закрыть]

В России периода земской и городской реформы 60-х годов ХХ века был большой круг оппонентов не только среди консервативной части высшего чиновничества, но и среди ученых, которые придерживались противостоящей общественной теории ― государственной. Государственники, справедливо считая, что по своей природе местное самоуправление ― феномен политический, отрицали право местных органов на автономию и считали целесообразным их включение в государственную систему управления и, значит, под строгий контроль государства. Сторонники государственной теории обосновывали свои установки тем, что народная власть на местах имеет двойственную природу (с чем, кстати, соглашался и Чичерин), поскольку она выполняет ряд делегированных ей государственных полномочий, и поэтому, как утверждал, например, А. Градовский, оно и действовать должно на правах государственных властей.[282]282
  См.: Градовский А. Система местного самоуправления на Западе Европы и в России // Градовский А. Собр. соч. СПб., 1904. С. 13.


[Закрыть]

Государственная теория, как теоретическое обоснование, лежит в основе тех «контрреформ» земского и городского управления, что были проведены в 90-х годах XIX века Александром III. Так, один из главных идеологов контрреформ граф Д. Толстой в докладной записке писал, что главные причины недостатков в работе земских и городских учреждений заключаются в обособленности этих учреждений от государственных.[283]283
  См.: Лаптева Л. Е. Земские учреждения России. С. 86–87.


[Закрыть]

В отношении земств «контрреформа» заключалась в том, что было повышено значение дворянства в земствах. В первую курию могли входить только потомственные и личные дворяне, для них снижался имущественный ценз, крестьяне же вообще лишались права избирать гласных, крестьянских гласных назначал губернатор из представленных ему крестьянским обществом кандидатов. Правительственным чиновникам предписывалось не только контролировать законность деятельности земских учреждений, но определять по своему усмотрению целесообразность этой деятельности. Земские учреждения в целом были лишены самостоятельности и поставлены в зависимость от государственной власти.

В 1892 году в силу вступило новое Городовое положение, согласно которому уменьшалось число обладающих избирательным правом горожан в 3–4 раза, а привилегированным положением и здесь пользовалось дворянство. Было уменьшено число думских гласных в два раза, и избираемая Думой управа практически перестала быть ей подконтрольной, поскольку были расширены права, назначаемого губернатором городского головы, во-первых, и, во-вторых, губернатор получил право отстранять от должности членов управы.

Итак, несмотря на непродолжительный срок действия земской и городской реформ, они были значительны не столько в практическом плане, сколько как первый национальный историко-политический опыт демократии в эпоху Империи, важнейшими моментами которой были следующие:

• децентрализация системы управления, выразившаяся в отделении земской и городской системы управления от государственной;

• перенесение ответственности за местные дела на сформированные местным сообществом органы власти;

• зарождение демократических институтов выборов и представительства;

• законодательное оформление полномочий местных властей;

• повышение значимости судебной власти (споры между высшими государственными чиновниками ― губернаторами и местной властью разрешались в Сенате, и последний институт часто решал их в пользу местных властей).

Земские и городские учреждения власти можно считать лишь попыткой демократизации системы управления сверху.[284]284
  Земства, распространенные лишь на некоторые области европейской части Российской Империи, были ликвидированы после Октябрьской революции.


[Закрыть] Ибо пореформенное время было отмечено не только процессами созидания, но и разрушения. Реформы Александра II породили «революцию» традиционной крестьянской России. «Чем больше сближались мы с Западной Европой, ― отмечал В. О. Ключевский, ― тем труднее становились у нас проявления народной свободы, потому что средства западноевропейской культуры, попадая в руки немногих тонких слоев общества, обращались на их охрану, не на пользу страны, усиливая социальное неравенство, превращалось в орудие разносторонней эксплуатации культурно безоружных масс, понижая уровень их общественного сознания и усиливая сословное озлобление, чем подготовляли их к бунту, а не к свободе».[285]285
  Ключевский В. О. Письма. Дневники. Афоризмы и мысли об истории. М.: Наука, 1968. С. 315. См. также: Энгельс Ф. Может ли Европа разоружиться? // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 22. С. 406; Ленин В. И. Л. Н. Толстой // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 20. С. 21.


[Закрыть]

В этот период внутри российского общества начались процессы дифференциации, накапливались противоречия, развивался аграрный кризис. Углублялись противоречия между крестьянами и поместным дворянством, между либеральной земской «общественностью» и чиновничеством, между новыми слоями русского общества ― пролетариями и буржуазией. Если прежде эти противоречия или не имели социально-политических основ, или загонялись внутрь, то после начала осуществления реформы они вышли на поверхность, накладывались и усиливали друг друга.

Становлению «патримониального бюрократического господства» в России, как уже отмечалось, способствовали многие факторы: обширность территории, рассредоточенность населения, хозяйственные нужды, отсутствие тесных связей с Западной Европой и т. д. Но они же сдерживали и развитие бюрократии. Традиции рациональной бюрократической централизации так и не получили необходимого развития. Российский бюрократический аппарат был сравнительно невелик и малоэффективен.

Во второй половине ХIХ века в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12–13 чиновников, то есть в 3–4 раза меньше, чем в странах Западной Европы того же периода. Незначительными были и бюджетные расходы на содержание бюрократического аппарата.

Функции западноевропейского чиновничества значительно отличались от функций русской бюрократии. Для того чтобы более точно представить и понять специфику русских служащих, необходимо определить некоторые из социально-политических и экономических факторов, которые способствовали расширенному воспроизводству западного чиновничества и не имели основы у русской бюрократии.

Так, французский историк-экономист Ф. Бродель использует термин «незавершенное государство», когда исследует политические образования нового времени. По мнению Броделя, государство вообще не выделялось как отдельная сфера политической жизни до того времени, пока не было представлено в такой социальной группе как профессиональное чиновничество. Под «незавершенным государством» Бродель понимает особое сословие людей. В таком государстве правитель опирается главным образом на определенное сословие, и его власть была властью данного сословия, несмотря на то, что эта власть ограничивалась в той или иной мере, а природа ее не была одинаковой в различных территориальных образованиях. Так как во многом такая власть связывалась с привилегиями определенной социальной группы, являвшейся ее носителем, но не отождествлявшейся с ней, поскольку, как определенной внесословной социальной организации, государства не существовало. Только с усилением высших кругов торгового капитала (финансовой аристократии) происходило становление современного территориального государства с единой системой налогов и пошлин, с законом, действующим на всей территории. Соответственно, появляется и бюрократия, как относительно автономный слой людей, минимальная функция которого определялась обслуживанием государственного бюджета, «государство выделяется как отдельная сфера политической жизни».[286]286
  См.: Гончаров И. А. Методологический аспект решения кадровых вопросов в сфере государственного управления // Вестник КРАСиУ. Управление и кадровая политика. 2000. № 2. С. 90–91.


[Закрыть] Специфика русской государственности состояла не только в том, что политика и управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественных союзов и самоуправления не получили развития и пришли в упадок на неопределенное время. Особенность российской государственности была также в том, что управление строилось по своеобразной откупной системе, имевшей мало общего с бюрократической централизацией. Прообразом ее являлся существовавший в Удельном и Московском государстве институт «путей», «жалования» или «кормления», который воспроизводился впоследствии империей. Чиновники жили не за счет государства, не имевшего на них средств, а за счет зависимого от них населения.

Вообще вопрос об имущественном положении и денежном довольствии является одним из важнейших в характеристике исследуемой нами бюрократии. Он может быть правильно разрешен лишь при дифференцированном анализе данных по двум группам чиновников, значительно отличавшихся друг от друга в этом отношении на протяжении веков. Имущественное положение первой группы ― правящего класса, или, точнее, «престижной элиты», существенно отличалось от второй группы ― центрального и местного управления (преимущественно «средний» и «низший» класс чиновничества).

В первой четверти ХIХ века правящая элита ― это члены Государственного совета, сенаторы, директора департаментов в министерствах, генерал-губернаторы, гражданские и военные губернаторы. 35 % высших представителей власти ― крупные землевладельцы в основном обладали тысячами крепостных крестьян, и только 9 % из них владели мелкими имениями с населением до 100 душ. Крупные и средние помещики вместе составляли 60 % этой категории чиновников. Совершенно по-другому выглядят данные об имущественном положении (количество душ мужского пола) по остальному чиновничеству (примерно 2/3 ― центральному и местному). 70 % чиновников или вообще не имели земельной собственности (44 %), или принадлежали к мелкопоместному дворянству (26,3 %) и, более того, в преобладающей части (19 % из 26 %) имели 50 душ. Только лишь 13,3 % относились к крупным помещикам, а крупные и средние вместе составляли 28,9 %.[287]287
  См.: Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале ХI Х века. М., 1989. С. 57–58.


[Закрыть]

Теперь рассмотрим вопрос с денежным довольствием. Мелкий чиновник получал в первой половине ХIХ века от 7 до 16 рублей в месяц, а один действительный тайный советник (2-й ранг генерал или адмирал) ― 43 рубля 78 копеек в день при «казенной квартире с дровами», экипажом «с кучером», кухаркой и горничной за казенное содержание. В 1906 году 90 % чиновников получали от 1 тысячи до 5 тысяч жалованья в год (из них 53,5 % ― не более 1 тысячи), тогда как 9 % ― от 10 до 20 тысяч рублей, а 1 % ― до 50 тысяч и выше.[288]288
  См.: Сироткин В. Г. Номенклатура в историческом разрезе. С. 318.


[Закрыть]

Приведенные данные во многом в определенном значении противоречат утвердившемуся в России после 1917 года и привычному еще в конце 80-х годов (в СССР) представлению о правящей царской бюрократии как представительной части экономически господствующего класса ― дворян-землевладельцев. Действительно, большая часть верхнего эшелона правительства отличалась от средних чиновников и от «канцелярских» низов имущественным положением, а главное ― финансовыми возможностями, но именно для самого многочисленного слоя исполняющей решения бюрократии служба должна быть основным источником дохода. А когда его не было или он был невелик?

Ответ на этот вопрос уже давно дан в замечаниях о взяточничестве Екатериной II или Николаем I русской литературой ХIХ–ХХI веков, крупными политиками и учеными этого же времени. Вот одна из характеристик бюрократии, представленная Н. М. Карамзиным. «Везде грабят, ― писал Карамзин, ― и кто наказан? Ждут доносов, улик, посылают сенаторов для исследования, и ничего не выходит! Доносят плуты ― честные терпят и молчат, ибо любят покой. Не так легко уличить искусного вора-судью, особенно с нашим законом, по коему взяткобратель и взяткодатель равно наказываются. Указывают пальцем на грабителей ― и дают им чины, ленты, в ожидании, чтобы кто-нибудь на них подал просьбу. А сии недостойные чиновники в надежде на своих, подобных им, защитников в Петербурге беззаконствуют, смело, презирая стыд и доброе имя, которого они условно лишились. В два или три года наживают по нескольку сот тысяч и, не имев ничего прежде, покупают деревни!»[289]289
  Карамзин М. Н. Записка о древней и новой России. СПб.: Bing images, 1914. С. 121.


[Закрыть]

Правительственные структуры не имели возможности выплачивать достаточное денежное довольствие за службу, исключая высших чиновников, поэтому предполагалось, что должностные лица должны приобретать себе средства путем получения подарков, комиссионных или при помощи получения платежей от людей, находящихся в их подчинении. По существу, чиновникам предоставлялась неограниченная свобода обирать страну. Взамен от них требовалось лишь отдавать государству установленную правительством долю. Самодержавие почти не заботило, что происходит с излишком, изъятым у народа. Таким образом, известное лихоимство, взяточничество, коррупция русских чиновников являлись частью установившейся системы управления и не были особенностью «русского» национального характера.

Российская история сложилась так, что «служилый» слой Московского государства, с которого следует исчислять начало той бюрократии, с которой преемственно связаны не только чиновники эпохи империи, но даже и бюрократия времен СССР ― России, представляют собой «уникальное» явление в истории институтов управления. Собственно говоря, никакое определение этого слоя понятиями «чиновники» и «бюрократия» или политические деятели и законодатели не будет адекватно отражающим сущность этого социального слоя. Он являлся той подсобной силой, которую государство использовало для выполнения самых разнообразных функций ― административной, военной, законодательной, судебной, дипломатической, торговой и промышленной.

В иных условиях российское «служилое» сословие вполне могло стать предтечей современной «рациональной» бюрократии, продвигавшейся по службе в зависимости от своих заслуг. Однако в российских реалиях бюрократический аппарат овладел многими функциями ― политической, исполнительской и др. Приобретенные значительные полномочия объединили малочисленную бюрократию не на базе автономности и зависимости от политики, профессионализма и компетентности, а на основе власти над всем остальным населением. В нашей стране чаще всего не наличие богатства даровало власть, а наоборот, власть давала возможность приобрести богатство. Ибо тот, кто стоял у власти, получал исключительные возможности оперировать ресурсами: денежными средствами, землей, тягловой силой.

Например, в эпоху Петра I один только А. Меншиков перевел в английские банки около 5 млн. руб. Весь государственный бюджет в начале царствования Петра равнялся 5 млн., в середине ― несколько больше, а к концу ― около 10. Таким образом, сумма, которую приобрел Меншиков, равнялась в среднем годовому бюджету империи.[290]290
  См.: Солоневич И. Л. Народная монархия. М.: Феникс, 1991. С. 457.


[Закрыть] Наряду и вслед за Меншиковым крали, брали, наживались и другие. Сколько будет и есть Меншиковых в последующей и настоящей истории России?

Российские чиновники имели возможность увеличивать свой статус и богатство, используя личную власть, причем они действовали автономно, так как в сложившихся тогда финансовой и организационной системах отсутствовали взаимоответственное управление и политический контроль. Должностные лица «не имели» жалованья или оно было небольшим, и они от него почти не зависели, поэтому «служащие государства» в своем большинстве мало заботились о рациональном функционировании государства. Чиновники, которых назначали управлять, более всего выступали в роли сборщиков налогов и менее всего в роли слуг народа, поскольку именно от их роли в качестве мытарей зависело и их личное благополучие. «Государевы служащие» самоорганизовались в отдельный класс со своими нравами, чинопочитанием, иерархией ценностей, согласно которой их основной функции ― службе царю и государству ― отводилось не первое место. Тем не менее честные чиновники, видевшие в государственной службе служение обществу, тоже встречались, но почти всегда только в центральных учреждениях.[291]291
  См.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М.: Независима газета, 1993. С. 374.


[Закрыть]

Неопределенное осознание чиновничеством идеи «служения народу» имело под собой и другую основу. Во времена Киева, Москвы и Империи, вплоть до реформ Александра II (последний Император Николай II так и не решил эту проблему), не признавалась значимость договорных отношений на основе контракта как взаимных прав и обязанностей. Реформы Александра II обеспечили не только демократизацию социальной среды,[292]292
  См.: Пантин И. К. Демократия в России: проблемы выбора // Полис. 2003. № 1. С. 143.


[Закрыть] но и внесли смуту в Российское общество и обеспечили новый застой. Александр III преодолел фактор неустойчивости, но путем усиления централизованной государственности.

В политической системе России, как и прежде, доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные интересы, отсутствовала адекватная социальная и экономическая дифференциация, ведущая к появлению групп давления с взаимодополняющими интересами. Чтобы найти выразителя интересов или требований, влекущих пересмотр соглашений об условиях правления, требования эти должны были быть достаточно определенными. В российской политической системе государь и правящий класс и бюрократия связаны были взаимными обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, ибо только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемыми, могла бы предотвратить беспорядки и анархию. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением.[293]293
  См.: Ледонн Д. П. Правящий класс России: характерная модель. С. 179.


[Закрыть]

Неразвитость договорных отношений проявилась в слабости общественных союзов, юридической и судебной систем, что, разумеется, давало большие преимущества чиновникам. Самодержавие и его старая бюрократическая элита до конца своего существования оказались неспособными создать новую легитимность для ряда нарождавшихся либеральных и социал-демократических элит. Кормление, местничество и вотчинность (патримониальность) как идеологическая догма в политическом сознании и политическом поведении основополагающих элементов политической системы ― царя и бюрократии на протяжении столетий так и не была преобразована.

Воспринимая себя как единое и не расчленяемое целое, бюрократия и царь строили свои взаимоотношения с некоторыми временными видоизменениями, но в основе было незыблемое соглашение о господстве над зависимым населением. А сам процесс преобразований «сверху», растянувшийся на два столетия, непоследовательность в принятии политических решений по реформированию общества и государства породили источники будущих социальных конфликтов.[294]294
  См.: Озерная М. Российская бюрократия как перпетуум мобиле реформ // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития. М.: Аспект-Пресс,1995. С. 358–363.


[Закрыть]

Такую систему властных отношений можно понять, используя отличие европейского абсолютизма от российского «консолидированного самодержавия». «Первый в соответствии с логикой раннего Модерна утверждал себя, порождая собственную антитезу ― гражданское общество, чтобы затем путем компромисса или революции консолидировать нацию и скрепить конституционным строем. Самодержавие же представляло собой вполне патримониальную (по своей эволюционной природе империю) концентрацию власти и упрощение, унификацию разнородных способов ее функционирования (вотчина, церковь, общинность, а точнее патриархальная «семейственность», дружина в своей основе «служба» и т. д.). Итогом была «экспроприация субъективности» этих и иных «состояний», что превращало власть не просто в абсолютную, а в тотальную, хотя не тоталитарную».[295]295
  Ильин М. Политическое самоопределение России // Три века отечественных реформ. Т. 4. 1999. № 3. С. 77.


[Закрыть]

За российскую тысячелетнюю историю формировались системы государственной власти, которые обеспечивали «определенную» устойчивость режима. Однако это были преимущественно мобилизационные системы, которые организовывали массы в противостоянии внешней угрозе. В то же время системы государственного управления общественными институтами почти всегда были малоэффективными. Перманентные преобразования видоизменяли государственные институты, но не мобилизационные принципы власти государства. Но и эти принципы, учитывая климатические и иные условия, последовательно можно было изменить только на индустриальной или, точнее, постиндустрианой, основе.

Так как российская бюрократическая система в силу присущих ей властных институтов была консервативна в патримониальном смысле, она не могла изменяться демократическим путем. В России периодически происходили реформы и революции, за которыми следовал определенный «застой». Роль бюрократии в российских реформах и революциях весьма значима. Она заключается в том, что ни одно радикальное преобразование не упразднило институты «кормления», «вотчинности» и «местничества» (номенклатуры). Менялись формы этих институтов, но не их суть. Вот почему понимание будущего нашей страны зависит от правильного анализа того, как изменялась и изменяется бюрократическая власть.