Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

Таким образом, государство призвано взаимодействовать с обществом гражданским. Институты гражданского общества ― политические партии и политические объединения, группы интересов и субъекты избирательного процесса могут оказывать влияние на формирование государственных органов и на выработку политики этих структур. Но их деятельность способна реализовываться при условии, если институты гражданского общества обладают определенными властными возможностями по отношению к государственным институтам. Эти возможности и составляют содержание термина «политическая власть», но уже на уровне гражданского общества.

Различие между государственной и политической властью можно обнаружить, во-первых, в составе субъектов, которые обладают соответствующими властными полномочиями. Непосредственными субъектами государственной власти являются государственные структуры, а субъектами политической власти выступают политические партии, политические общественные образования, группы интересов, органы местного самоуправления. Во-вторых, государственная и политическая власти имеют различные сферы приложения своих полномочий. Власть государства должна распространяться на гражданское общество в форме установления правовых норм, которые регулируют режим функционирования этого общества. Соответственно, сферой политической власти выступает в основном гражданское общество. Политическая власть выходит за рамки гражданского общества в том случае, когда необходимо оказывать влияние на процесс формирования государственных институтов или осуществления давления на них. Наконец, названные виды власти различаются между собой методами достижения поставленных целей и объемами своих полномочий.[198]198
  См.: Дмитриев Ю. А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. № 7. С. 33–34.


[Закрыть]

В процессе взаимоотношений гражданского общества и бюрократии важно учитывать, соответственно, наличие принципов правового государства ― подчинение власти праву, которое бы ограничивало ее возможности и защищало независимость этих организаций от возможностей администрации взять их под свой контроль. Другими словами, само существование гражданского общества возможно лишь при функционировании правового государства, ограничивающего свои притязания на охват всех общественных проблем, на полное подчинение общества государству и бюрократии. Только такое самоограничивающее себя государство, защищающее не только свои и своей бюрократии интересы и взгляды, допускающее наличие общественного мнения и демократических свобод граждан, может сосуществовать с гражданским обществом. С этим связан процесс взаимозависимости и взаимодополняемости гражданского общества и правового государства.

Поэтому либеральные политико-правовые теории предъявляют государству и закону целый ряд требований, а именно: 1) соответствие государственных законов принципам правовой свободы и правового равенства, то есть они не должны посягать на жизнь, свободы и собственность индивида; 2) законы, принимаемые государством, должны отвечать формально-юридическим требованиям, то есть закон должен быть обнародован, стабилен и понятен, а также не иметь обратной силы; 3) правом принятия законов наделены только законодательные органы, функционирующие в соответствии с конституцией, и не имеющие права иметь иные полномочия, кроме законодательных; 4) принятые законодательным органом законы реализуются органами исполнительной власти, функционирующими в соответствии с полномочиями, определенными для них конституцией, и поэтому издаваемые ими акты не должны противоречить принятым законодательным органом законам, что реализует принцип приоритета правового закона; 5) для государств с федеративным устройством важно соблюдение принципа вертикального разделения полномочий между центральными и местными органами власти; 6) независимость и открытость суда, обязанного рассматривать все споры по поводу права, как между отдельными гражданами, так и между государством и гражданами, с целью восстановления законности.

Следует обратить внимание на особую значимость суда в системе разделения властей. «Во-первых, он выступает беспристрастным арбитром в спорах между гражданином и государством. Во-вторых, функцией высшего суда страны или специального (конституционного) суда является разрешение споров, возникающих между органами власти, например, по поводу компетенции, и определение конституционности актов государственной власти, в том числе и по поводу конституционности законов, принимаемых представительным органом. Суд проверяет как содержательную сторону закона (не нарушает ли он неотъемлемые права индивида), так и формально-юридическую».[199]199
  Козлихин И. Ю. Современная политическая наука. СПб.: Гангут, 1994. С. 74–75.


[Закрыть]

Формирование отношений между государством и гражданином исключительно на основе закона ведет к тому, что в правовом государстве действует принцип «нет преступления без указания на то в законе». А также граждане правового государства обязаны выполнять только те требования должностных лиц, которые есть в законе, если же должностное лицо превысит установленные законом полномочия и этим будет нанесен ущерб гражданину, то он должен быть компенсирован государством, ответственным за действия своих служащих.

Условием существования современного правового государства является демократия. Такие демократические принципы как всеобщее избирательное право, свобода слова, печати, право на образование партий и свободное присоединение к ним, конкуренция между партийными элитами за голоса избирателей и т. д., безусловно, важны для установления и поддержки правового государства. Поэтому правовым может считаться не любое демократическое государство, а объединяющие в себе все вышеперечисленные принципы, где демократическая легитимация власти сочетается с правовой.

«Любая концепция гражданского общества всегда может рассматриваться как специфическая форма взаимодействия общества и государства. Ведь государство в определенном смысле предшествует обществу. Его специфической целью является поддержание принудительно схемы законного порядка… Только под защитой закона могут создаваться многообразные социальные образования. Правовое государство, следовательно, составляет сердцевину гражданского общества и именно в этом смысле ему предшествует. В этом плане прогресс гражданского общества предопределяется в реальной жизни эволюцией самого государства, а вовсе не степенью развития гражданского общества».[200]200
  Гуторов В. А. Современные концепции гражданского общества // Гражданское общество России: стратегия и тактика формирования (Материалы к научному симпозиуму). СПб.: НИИХ СПбГУ, 2001. С. 12–13.


[Закрыть]

Специфика любого жизнеспособного сообщества людей, в том числе гражданского общества, заключается в его сущностном единстве, представляющем единство не только однозначных, сходных между собой структурных элементов, но и составляющих его людей, общественных групп, отношений, интересов, потребностей во всем их многообразии и различии. Многообразие не является хаотическим плюрализмом, простым множеством разнообразных изолированных начал, лишенных внутреннего субстанционального единства. Единство гражданского сообщества заключается в том, что в его рамках одновременно действуют разнообразные социальные тела, организации, институты, заинтересованные группы, объединенные общим стремлением к совместному существованию.

Признание самоценности личности, ее прав и свобод предполагает и ответственность самой личности как перед отдельными индивидами или группами индивидов, так и перед обществом. Более того, само понятие права непосредственно содержит в себе ограничения, налагаемые на свободу, а формы и уровни такого ограничения в немалой степени зависят от типа режима, реализующего право. Но не вызывает здесь сомнения то, что государство необходимо в качестве гаранта осуществления всеобщего интереса и субъекта реализации этого интереса.

В процессе своего становления и утверждения правовое государство гарантировало права и свободы личности, одновременно усилив власть «национальных» государств как гаранта этих прав и свобод. Правовое государство при помощи права обеспечивает основные условия функционирования гражданского общества, его институтов, принципов и ценностей. Таким образом, правовое государство имеет ряд общих и объединяющих всех членов гражданского общества правовых основ, имеющих, по существу, надсословный, надклассовый, надгрупповой и, может быть, общечеловеческий характер. В «правовом государстве заключено объединяющее начало, в то время как гражданское общество представляет собой комплекс частных, конфликтующих друг с другом интересов».[201]201
  Гаджиев К. С. Гражданское общество: концептуальный аспект // Кентавр. 1991. № 2. С. 28.


[Закрыть]

В классических ссылках идея гражданского общества базируется на идее индивидуализма и свободы. Как раз эти идеи все еще абсолютизируются в российских моделях гражданского общества. Отметим, что установка на свободу и индивидуализм в значительной степени сочеталась в западной культуре с принципом универсализма. В жизни данный универсализм поддерживался религией и христианской этикой, в теории ― принципом «общего блага», который обосновывался со значительным трудом, но всегда провозглашался последовательно. Воспроизводимая индивидуализмом свобода и атомизация системы общественных отношений не делала гражданское общество непонятной «суммой эгоизмов» его членов. «Индивидуализм, эгоизм, свобода, предприимчивость рассматривались как необходимое условие некого общего дела, к которому человек причастен в качестве гражданина и в успехе которого он заинтересован. К этому следует добавить, что с развитием капитализма в западной культуре получили широкое распространение ценности корпоративизма».[202]202
  Орнатская Л. А. Идеи гражданского общества и российская действительность // Гражданское общество России: стратегия и тактика формирования (Материалы к научному симпозиуму). СПб.: НИИХ СПбГУ, 2001. С. 111.


[Закрыть]

В России становление структур гражданского общества происходит по-иному, нежели в Западной Европе, США или других «либеральных демократиях».[203]203
  См.: Красин Ю. А. Политическое самоопределение России // Полис. № 1. С. 126–133; Бляхер Л. Е. Властные игры в кризисном социуме // Полис. 2003. № 1. С. 63–73.


[Закрыть] В нашем обществе социальное поле или пространство представляют отношения публичной власти, тогда как на «Западе» в широком значении ― отношение собственности, а также отношений ряда элитарных корпоративных групп и власти. Там (на Западе) формирование институтов гражданского общества трудно отделить от становления в определенном значении независимого от государства среднего класса собственников и иных категорий людей, входящих в этот класс. В нашей стране этот процесс связан преимущественно с изменениями в официальных институтах власти. То есть со способностью названной властью помочь обеспечить права и свободы отдельного человека, возможностью активно воздействовать на систему общественных отношений. Однако в условиях современного глубокого имущественного расслоения людей, появление многочисленного российского «среднего класса» является вопросом неясного будущего. В этом будущем и можно будет сказать о власти, что она в определенном значении подотчетна обществу.

Специфика государственных отношений в истории России заключается в том, что государственное управление с неразвитостью полиархии (Даль) по существу замещало социальную власть, оно являлось последней инстанцией этой власти. «Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление».[204]204
  Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 7.


[Закрыть] Государство в нашем обществе выступает в качестве универсального механизма общественной власти. Легитимация негосударственных источников общественной власти берется не непосредственно у общества, а у институтов государства: «если институтом власти признан, то поддержан и народом». Партии и организационно оформленные образования ориентируются на власть государства, а не общества. Другими словами, в России слабо выражены альтернативные и конкурирующие с государством гражданские центры власти.

Вместе с этим различные подходы к социально-политической модернизации России на протяжении длительного времени, включая современный этап, обусловливал и обусловливает «дуализм» ее развития. Этот дуализм связан как с сущностью власти, так и своеобразием российского социального организма, где общество и личность в той или иной мере были маргинальными по отношению к власти. Все способы изменений на основе так называемой «догоняющей» модернизации не затрагивали гомогенного (гетерогенность в данном случае не отрицается, но ее следует связывать с другими характерными чертами российского общества, например, многонациональностью и др. ― А. М.) характера общества, не способствовали формированию классовой его структуры. Как правило, правящий класс или слой стремился, и стремится оградить себя от вмешательства и давления со стороны солидарных социальных групп. Возникновение данных групп сдерживали самыми различными методами: сохранением «формы» сословной иерархии (Московское государство), физическим истреблением или закреплением тех групп людей, которые нарушали социальную однородность (Москва, Императорская Россия, СССР), политикой общественного смешения, а также созданием политического режима, который не допускал вмешательства со стороны в отношения власть имущих (Империя, СССР). Ныне такое маргинальное отношение к политическим гражданским институтам осуществлено при помощи отчуждения от собственности и власти «советского среднего класса».

Другая основа этого ― «в России возникло своеобразное гражданское общество со знаком минус, представляющее собой историческую аномалию. Причина возникновения такой аномалии та же, которая привела к возникновению коммунистического тоталитарного строя: попытка резкого разрыва с прежней традицией путем бездумного и преступного внедрения в общественную ткань умозрительного социального проекта. Неизбежная реакция отторжения возвращает общество в результате целого ряда социальных метаморфоз в более архаизированное состояние как по отношению к собственному историческому прошлому, так и по отношению к нормам и социальной практике, сложившимся в либеральных обществах».[205]205
  Гуторов В. А. Гражданское общество: классическая традиция и современная Россия // Формирование гражданского общества как национальная идея России. Материалы к научному форуму 14–16 декабря 2000 г. (Санкт-Петербург). СПб.: НИИХ СПбГУ, 2000. С. 52; Гуторов В. А. Политическая элита и политическое образование в современной России // Власть и элиты / гл. ред. А. В. Дука. Т. 1. СПб.: Интерсоцис, 2014. С. 223.


[Закрыть]

Проблема российских неправительственных образований заключается в том, что они отличаются от западных не только своей численностью, умением действовать, наличием в их распоряжении средств, имиджем. Эта проблема определяется некоторыми чертами:

• незначительным влиянием на государство и общественную жизнь;

• практическим отсутствием сетей;

• как следствие, негражданской ориентацией многих спонтанно образовавшихся групп.

Необходимо подчеркнуть, что российские самоорганизующиеся группы, которые развиваются по иной логике, нежели гражданские общества Запада, обнаруживают сходство с ними в том, что относится к современным формам коммуникации. На основе этих форм в будущем могут возникнуть новые типы самоорганизации общества. Другими словами, сближаясь с западными обществами в том, что имеет технологически опосредованное качество настоящего, российские самодеятельные группы не имеют той гражданской основы, которой обладают современные гражданские институты западных стран.[206]206
  Басина Е. Кривое зеркало Европы // Гражданское общество. М.: Pro et Contra, 1997. С. 98–99.


[Закрыть]

Другая проблема российского общества и государства состоит в том, что не только гражданские институты находятся в неопределенном состоянии, но и система власти и управления не всегда является той системой, которая способна реализовывать возложенные на нее функции. Политическая раздробленность властных институтов (или их единство) нередко не в состоянии обеспечить объявленные этой властью «либеральные» свободы. Отечественный опыт преобразований последних лет требует сосредоточения власти в руках людей, ответственных перед обществом, эффективно пользующихся этой властью, и не следует считать, что это приведет к отказу от либеральных ценностей, поскольку менее всего либеральная идеология предполагает ослабление государства.

Такие политика (власть) и управление формируют гражданское общество, которым легко если не управлять, то манипулировать. Одновременно его реализация способна завести в тупик очередную модернизацию, так как управлять социально-однородным обществом, как показал опыт российской истории, можно до определенного предела: ему присущи особая психология, логика ценностей и поведения. «В подобном социуме преобладают деструктивные настроения. Он способен воспроизводить только традиционные политические стереотипы: либо тотальное отрицание прошлого, разрушение и анархию, либо восторженное мифотворчество при воссоздании исторически привычных авторитарных форм организации жизни. У этих тенденций, проявляющихся в современной России, общая социальная база».[207]207
  Дахин В. Эволюция и революция в российском кризисе // Три века отечественных реформ. М., 1999. С. 140.


[Закрыть] В таком обществе неразвиты субъекты перехода к новому состоянию, а поэтому оба тренда реальны, они способны расколоть общество и предельно ослабить его влияние на характер власти.

Вместе с тем в ситуации многообразия общественных отношений в современной России прослеживается и плюрализация государственных институтов, которые обусловлены различными общественными договорами. Однако в российской действительности имеет место признание установленного порядка, но не в качестве акта формирования порядка общественного. В то же время состояние конкуренции государственных институтов в условиях переходного общества воспроизводит неоднородность и отсутствие универсального общественного договора. При этом границы государственной власти в системе политико-бюрократических отношений в обществе чрезвычайно широки и не ограничиваются собственно областью государственного управления. Неопределенность функций гражданских и государственных институтов является следствием неясного договора между государством и обществом.

Либеральные права не могут быть обеспечены, когда в отношениях между государством и обществом возникает неопределенность. На одном полюсе общественной жизни функционируют «новые русские» и часть «коррумпированных чиновников»,[208]208
  Сформировавшееся общественное пространство в России (начало 90-х годов ХХ века), по мнению американского ученого С. Фиша, более всего способствовало «возникновению преступных альянсов между государственными чиновниками, частными лицами и мафией, чем образованию групп интересов, политических партий, профсоюзов и т. д.». См.: Fish S. Russia's fourth transition // Global Resurgence. 1997. Р. 264–276.


[Закрыть] на другом ― деполитизированные граждане России. Без эффективной государственной власти невозможно обеспечить ни права человека, ни автономность институтов гражданского общества. Эта реальность является естественной для России, хотя она и противоречит некоторым теоретическим обобщениям, основанным на критике советского прошлого. В то же время «внимательный анализ всей мировой практики в области прав человека показывает, что часто права и свободы человека провозглашаются и пропагандируются лишь в догматических целях».[209]209
  Мутагиров Д. З. Природа прав и свобод человека // Политические процессы в России: институциональный, идеологический и поведенческий аспекты. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. С. 11.


[Закрыть] На эту естественную практику взаимоотношений управляющих и управляемых в большинстве стран современного мира следует обратить внимание «новым российским политическим элитам», которые в конечном итоге не должны быть не зависимыми от остальной массы народа.

Также отличны от представлений в духе крайнего классического либерализма реалии российской действительности, обозначаемые терминами «зависимость» и «независимость». Очевидно, что указанное соотношение отлично от распространенного представления о конституционных правах, каким оно формулируется, например, в американском «Билле о правах» с его «кодексом негативных свобод». Несоблюдение или частичное соблюдение конституционных прав в России настоящего времени можно объяснить только тем, что государство должно реализовывать свои функции защиты этих прав, а не находиться в состоянии субъекта, наблюдающего со стороны за процессом неопределенности. Продекларированные конституцией права лишены смысла, если для некоторых членов общества они защищаются чиновником за взятку.

Еще один урок российской трансформации заключается в том, что если не может быть капитализма там, где все планируется, то не может быть капиталистической системы и там, где все продается, в том числе и госслужащие, то есть объектом купли-продажи становятся чиновники. Рыночные отношения предполагают профессионализм и законность в действиях бюрократии.

Развитие капиталистических отношений в слабом государстве обнаруживает несостоятельность такого, безусловно, догматического положения крайних либералов, как автономность или независимость личности. Человек не в состоянии обеспечить себе автономность самостоятельно, находясь вне общины, коллектива или организованных групп. Вот почему либеральные права предполагают зависимость индивида от организованной группы и основного средства, которое находится в распоряжении этой группы, от реализующего и перераспределяющего ресурсы государства.[210]210
  См.: Холмс С. Чему Россия учит нас теперь? // Гражданское общество. М.: Pro et Contra, 1997. С. 128–133.


[Закрыть] Государство, без сомнения, не должно строить гражданское общество «сверху». Но государство способно воздействовать на развитие структур гражданского общества:

• через разработку «правил игры», благоприятствующих спонтанной социальной самоорганизации и подталкивающих человека к совместным действиям и накоплению социального капитала;

• через преодоление традиционного российского «государственного патернализма» и «правового нигилизма» и создание благоприятных условий для появления гражданина ― активной и ответственной личности, преодолевшей «синдром лилипута», освоившей и осознавшей необходимость сотрудничества в достижении общих социальных целей;

• через преодоление вопиющей социальной несправедливости и обеспечение «российской модели социально-справедливого общества = взаимопомощи».[211]211
  См.: Ачкасов В. А., Еремеев С. Г. Десятилетие либеральных реформ и перспективы гражданского общества в России // Гражданское общество в России: стратегия и тактика формирования. Материалы к научному форуму 7 декабря 2001 г. (Санкт-Петербург). СПб.: НИИХ СПбГУ, 2001. С. 31.


[Закрыть]

Неэффективность политической власти и бюрократического управления связана с тем, что исторически присущий нашему государству патернализм, ожидаемый социальными группами от государственной власти, сопряжен со значительными управленческими нагрузками. Общество и в настоящем делегирует (в лице «народных представителей») повышенное число полномочий государству, что способствует неповоротливости бюрократических структур. Поэтому постепенный выход государства из сфер, где решения будут приниматься на частных, гражданских, а не публичных принципах, приведет к изменению структуры государственного административного аппарата и обеспечит рост его эффективности. Вместе с тем в современных условиях России позитивность бюрократических структур проявляется в наличных ее характеристиках. Чиновники в определенной степени способствуют стабилизации, а не только препятствуют развитию социально-политической системы. Политической основой недостаточной управляемости административного сектора является в какой-то мере абсентеиская позиция значительной части российского народа, для которого «новая бюрократия» ― результат «неопределенного договора». Большая часть российских граждан не оказывает влияние на социально-политические институты, а пассивно признает и поддерживает их естественное существование и подчиняется этим институтам. В основе подчинения данным институтам находится иррационально-рациональное осознание того фактора, что государственная система не только генерирует собственные недостатки и привносит неопределенность в общество, но воспроизводит неопределенность самого общества.

Факт существования в России множества действующих «гражданских» институтов сочетается со слабостью их общественного влияния, неразвитостью практически-деятельных и информационных связей с основной массой граждан. Такая противоречивая ситуация не позволяет дать однозначного ответа на вопрос о наличии или отсутствии в нашей стране гражданского общества.

Анализируя перспективы формирования гражданского общества в нашей стране, следует признать исходный факт: гражданское общество в том виде, в каком оно обрисовано в западной традиции общественной мысли, в России либо не существует, либо находится в самом начале своего создания, по меньшей мере в городах-миллионниках. Ибо процесс эволюции гражданского общества отличается существенной временной и пространственной вариативностью. Он подвержен влиянию целого ряда факторов, связанных как с развитием самого общества, так и с действиями государства. Попытки произвольной «имплантации» даже «нормативно идеальных гражданских структур и институтов в еще не готовое или просто недостаточно созревшее для этого общество»[212]212
  Гайнутдинова Л. А. Гражданское общество и процесс глобализации. СПб.: Изд-во РХГА, 2009. С. 6.


[Закрыть] не имеют шансов утвердиться в обществе.

По мнению Е. Н. Мощелкова, западные образцы для нас не подходят и не только потому, что эти образцы изживают себя и на самом Западе, но и потому что Россия никогда не была только частью Запада. Она развивалась на стыке культур и цивилизационных потоков. Поэтому западный путь построения гражданского общества для России является утопией. Так как перед Россией два примера или даже урока: первый – негативно-трагический – с запада и второй – позитивно-оптимистический – с востока. Понятно, что нужно выбирать?[213]213
  Мощелков Е. Н. Дихотомия «государство» ― «гражданское общество» в процессе исторической эволюции общественных систем // Пространство и Время. Альманах [Электронное научное издание]. 2014. Т. 6. № 1.


[Закрыть]

Рассмотрев теоретические подходы постмодернистского понимания феномена гражданского общества в рамках его проекции на политическое пространство современной России, А. О. Кривцов и И. Ю. Гнатышин пришли к несколько отличающимся выводам. Гражданское общество не является основным политическим институтом развития общества ввиду исторических особенностей и дифференциации политико-культурного пространства России; – понятие «гражданское общество» реконструировано (не разрушено, а пересмотрено!) в постмодернистской социальной теории. «Поэтому стоит внимательнее оперировать терминологией конца XIX века при описании феномена гражданского общества и формирования в Российской Федерации его институтов; – при изучении проблем гражданского общества нужно учитывать постмодернистское направление. Во-первых, это сегмент современного общественного дискурса, дающий свое объяснение процессам, происходящим в мире. Во-вторых, постмодернистское понимание проблемы гражданского общества для России дает определенные ответы на дефекты модерна в политическом пространстве. Последнее актуально для современной России ввиду стремления части политической элиты к легкомысленному заимствованию институтов модерна».[214]214
  Кривцов А. О., Гнатышин И. Ю. Гражданское общество в современной России в контексте постмодернистских теорий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2015. № 5–2 (55). С. 90.


[Закрыть]

С. А. Шенгелая считает, что в России баланс институциональных отношений между гражданским обществом является деформированным с явным и существенным сдвигом приоритетов в сторону государства. Значимость гражданского общества недооценивается. «При этом государство фактически не обязано придерживаться собственных правил, даже если формальное законодательство указывает на юридическое равенство всех субъектов права».[215]215
  Шенгелая С. А. Генезис институциональных общества и государства в современной России // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 1. Религиоведение, философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2015. № 3 (163). С. 208–214.


[Закрыть]

В. В. Пылин задается вопросом, каков уровень развития гражданского общества и его местных сообществ и их воздействия на государственные и общественные дела в России? И отвечает следующим образом: «пока этот уровень в целом в стране, в большинстве субъектов Федерации и муниципальных образований… недостаточный».[216]216
  Пылин В. В. Гражданское общество и государство: проблемы и пути развития // Управленческое консультирование. 2015. № 6 (78). С. 19.


[Закрыть]