Текст книги "Российская бюрократия: проблемы и перспективы"

§ 3. Влияние бюрократии на эволюцию политического режима

В ХХ ― начале ХХI веков эволюция политического режима оказывается под влиянием самых разных факторов. Эта эволюция зависит от уровня изменяющихся форм индустриализации (постиндустриализации), степени включенности государства в международное сообщество и т. д. Данное время обусловило особое место бюрократии в системе или в структуре власти: не только с помощью расширения, но и усложнения административного сектора, сосредоточения в нем большинства функций управленческой машины, и тем самым укрепления зависимости политического режима именно от этого сектора.

Российские и зарубежные ученые, исследуя современные процессы перехода к демократии в различных странах мира, признают по меньшей мере важность трех факторов, которые оказывают значительное влияние на этот процесс:

• правовые основы перехода к демократии;

• тип режима, в котором начались процессы перемен;

• последовательность демократических изменений и др.

Правовой подход предполагает анализ формальных структур правительства и государства, основанных на предписаниях и формулах конституции. Формально-правовые отношения важны всегда, вне зависимости от того, следует ли правительство предписанным конституцией законам или нарушает их. Если происходит нарушение писаных законов и неписанных правил, то необходимо знать, почему это случается. Поэтому политическая наука рассматривает формально-правовые, процедурные элементы функционирования общественных систем в качестве надежного и методологически корректного инструмента разграничения авторитарных и демократических режимов, но не всегда достаточного для понимания специфики этих режимов.

Сегодня, когда речь заходит о правовых отношениях, обычно имеется в виду официально-правовая система, то есть система, управляемая государством. В таком значении право ― это правительственный социальный контроль. Существует и более широкое определение права, которое определяется как институт подчинения поведения человека власти правил (формальных и неформальных).[148]148
  См.: Фридмен Л. Введение в американское право. С. 22.


[Закрыть]

Сложность социальных структур современного общества, вовлечение значительной части людей в относительно демократические процессы и необходимость в организационно-посреднической роли бюрократии увеличили вероятность достижения общественной стабильности, правомерности действий государственного аппарата, соответствия ожиданиям, вызванными процессами формального правотворчества. «Концепция права начинает означать постоянство, предсказуемость и равенство в применении правил и решений. Вне зависимости от политического типа правления принцип верности закону в том или ином виде становится в передовых индустриальных демократиях общенародным требованием».[149]149
  Рейсмен В. М. Скрытая ложь. С. 23.


[Закрыть] Из чего, собственно, вытекает взаимосвязь между правом и государством, политическим режимом и, в частности, правом и бюрократией. Однако государственные структуры власти не всегда следуют естественному праву и не всегда опираются на закон, регулирующий и ограничивающий деятельность остальных граждан. Современность дает нам немало примеров в функционировании государств, когда внутренне приемлемая обществом формула власти оказывается непрочной, и появляется возможность, что вместо нее будет утверждено неконституционное, неправовое правление, установлен бюрократический режим.

Современный бюрократический режим ― это самодовлеющее и самодостаточное правление, во многом игнорирующее частное и позитивное право, и ориентирующееся в основном на скрытую систему правил. Такое правление пытается поглотить общество, опираясь на бюрократический аппарат идеологического и физического принуждения человека и общества, преимущественно власти «волевых правил». Имея возможность при помощи современных технических средств моделировать массовое сознание и поведение, бюрократическая власть стремится превратить общество в свой придаток. Право в этих условиях становится произвольным творением политбюрократической элиты, которая возвышается над человеком, обществом или даже государством. Политика и правосудие выступают слугами политбюрократии, но не слугами «масс».

По форме политбюрократическое право выстроено вполне рационально (все во имя человека и для блага человека), но по существу оно чаще всего иррационально и немногим отличается от религиозного средневекового права. Оно целесообразно, но несмотря на целесообразность, крайне несовершенно не столько по цели, сколько по методам ее достижения, характеризующимся крайне субъективными стремлениями к рационализации общественной жизни и воплощению в ней абстрактно-иерархической истины. Рациональные идеи трансформируются политбюрократическим правом в иррациональные планы, цели, концепции и программы. Бюрократическое право исходит из необходимости стимулировать общественное развитие в нужном направлении, и поэтому всегда ориентировано на приказ, поддерживаемый лозунгом, скачком или чем-то подобным. Оборотной стороной правового процесса является не вхождение или отражение, а нередко насилие над историческим процессом.

Почему же при бюрократическом правлении малодейственно частное и формальное право, а приоритет отдается скрытой системе права? Прежде всего потому, что в условиях «целевой» организации правовая (политическая) и судебная системы сами оказываются составными частями чиновничьего аппарата. Они подчиняются инструкциям и предписаниям единственного во всех отношениях «высшего интеллекта» ― политбюрократической элите (законотворчество, контроль, исполнение, суд). Положение политика и суда объективно противоречиво. Как «орудия» формализации права и контроля над функционированием закона они должны действовать в соответствии с формой. Но как элементы «целевой» организации вынуждены действовать «целесообразно». В силу того, что цель это не есть закон (цель еще необходимо достигнуть), а средство использования, по существу ― подчинения закону, то и целесообразное не всегда оказывается правовым.[150]150
  Макарин А. В. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах современной России // Вестник С.-Петерб. ун-та. Сер. 6: Философия. Политология. Культурология. Право. Международные отношения. 2008. Вып. 4. С. 33–42.


[Закрыть]

Здесь для бюрократического творчества возможны разные варианты применения формального права. Во-первых, существующие нормы можно интерпретировать применительно к целям самой бюрократической организации. Вспомним, например, закон, запрещающий заведомо клеветнические высказывания в адрес советской власти и советского государства, который в период «застоя» часто использовался для устранения любого рода критики. Во-вторых, взаимодействие целей организации и законодательных норм проявляется и в выработке новых законов и установок, соответствующих целям организации, но не соответствующих конституционным нормам («особые совещания» 30-х годов).

Российская практика 90-х годов ХХ века также подтверждает этот факт. Многие элементы законодательства не соответствовали новой Конституции (различного рода указы Президента, акты правительства, нормотворчество парламента). В таких случаях господствуют организационные отношения в форме целесообразности или бюрократического произвола. Данные понятия близки по своему значению. В недалекие советские времена, в условиях дефицита, организационные решения диктовались соображениями целесообразности, как ее понимали конкретные организации, лица (распределение жилья, дач, путевок, привилегий). В настоящем (начало ХХI века) немного что изменилось, изменились лишь масштабы целесообразности, прежде всего при распределении всей «государственной собственности», ныне ― перераспределения между конкретными органами и лицами. Именно так целесообразность естественным образом вырождается в произвол по отношению к конкретному индивиду, классу, сословию, с их особыми, частными, с позиции бюрократической организации, созидающей на благо всех, интересами. Произвол начинает господствовать там, где отсутствует возможность обратиться к частному и позитивному праву.[151]151
  См.: Ионин Л. Конец бюрократической утопии? // Знание – сила. 1988. № 10. С. 4; Воротников А. А. Бюрократия и государство: история взаимоотношений // Вестник Саратовской гос. юридической академии. 2014. № 4 (99). С. 112.


[Закрыть]

Печальным фактом, но закономерностью, бюрократической деятельности является то, что чиновники не защищены от своей власти. Они, как и «масса», страдают от своего собственного произвола, а тем более от произвола немногочисленной высшей политбюрократической элиты. Бюрократический режим не устанавливает правовых пределов ни для человека, ни для общества, ни для себя, чем собственно подготавливает свое разложение, вызревающее внутри этого режима. Преимущественное господство частного права на номенклатурном уровне приводит к появлению тайных неформальных центров власти внутри самой бюрократической организации, по сути, действующих разрушающе по отношению к этой власти. Кроме того, властные полномочия позволяют части элиты приобретать значительный экономический капитал. Обособляясь экономически, она стремится действовать на политику сначала в соответствии с весом капитала, затем, укрепившись в структурах власти на экономической основе, готовит почву для уравновешивания власти и капитала. Во внутреннюю структуру бюрократического правления вплетены и другие факторы, разрушающие его, действующие наряду с внешними силами.

В последние десятилетия многие страны современного мира переходят или уже перешли от бюрократического господства (недемократических режимов) к «либеральным демократиям». В ходе политических перемен имеют место и общие черты и различия. Современные исследователи процесса перехода к демократическому правлению Х. Линц и А. Степан (Стефан) различают три типа недемократических режимов, от которых начинаются процессы демократических изменений.

Тоталитарный режим характеризуется отсутствием социального, экономического и политического плюрализма. Правящая партия подчиняет себе всю систему общественных отношений и не допускает независимых гражданских институтов. Рыночная экономика заменяется плановой. Правящие структуры опираются на одну идеологию и осуществляют политическую мобилизацию посредством привлечения широких групп народа в такие организации, как партия, комсомол и др. Рядовые граждане способны выражать свою волю в форме «единства партии и народа». Во главе такого режима находится харизматический лидер, наделенный всей полнотой власти и реализующий ее произвольно как по отношению к правящему слою, так и по отношению к остальной массе (фашистская Германия, СССР времен Сталина).

Посттоталитарный режим не признает плюрализма в политической системе, но допускает некоторое многообразие в экономической и социальной областях общественной жизни. Возникают негосударственная экономика и «вторая культура». Господствующая идеология постепенно ослабевает. Политическая мобилизация становится формальной. Массы постепенно уходят в частную жизнь, а политические элиты добиваются своей собственной безопасности и все большей автономии (СССР эпохи «застоя», Восточная Европа). В рамках посттоталитаризма различаются ранняя и поздняя его формы.

Авторитарный режим допускает определенную долю плюрализма в различных сферах жизни общества. Авторитарное правление не отрицает капиталистического хозяйства, но предполагает вмешательство и контроль над ним со стороны государства. Имеют место независимые от государства общественные и политические институты, однако свободные выборы отрицаются. Государственные лидеры, обладая огромной властью, реализуют эту власть вполне предсказуемо (франкистская Испания, салазаровская Португалия, диктатуры в Латинской Америке).[152]152
  См.: Моисеев С. Искушение суперпрезиденской системой // На путях к демократии. М.: Pro et Contra, 1998. С. 75–76.


[Закрыть]

Считается, что степень сложности перехода в демократическую стадию зависит, от какого типа режима начинаются преобразования. Менее болезненная форма производна от авторитарного правления. Это связано с тем, что реформируются главным образом политические институты, а эффективная бюрократия, развитая рыночная экономика и законность уже имеют место (например, Испания). Но и в условиях Испании не все протекало гладко. Демократические процессы первоначально привели к ухудшению положения в экономике, что обусловило напряженность в обществе. Наиболее сложен переход от тоталитарных и посттоталитарных форм режимов. В этих случаях вся система общественных отношений проходит путь изменений. Отсюда выверенный путь и темп реформ приобретает особое звучание.

Несколько иную классификацию недемократической системы правления, из которой произрастает демократический режим, и возможных проблем, которые будут порождаться их бюрократией, предлагает Б. Гай Питерс.

Коммунистические режимы (страны Восточной Европы и бывших республик СССР). Демократическое развитие этих стран скованно, во-первых, чрезмерной властью государства в экономической и политической областях, во-вторых, политическим конформизмом высших чиновников, не всегда обусловленным их компетентностью. Поэтому государства по советскому образцу сталкиваются с двумя основными проблемами в системе государственного управления. Во-первых, необходимостью смены политически скомпрометированных и нередко коррумпированных чиновников. Во-вторых, в сфере управления имеет место относительный недостаток соответствующего новым требованиям чиновников-профессионалов. Политические и кадровые вопросы обостряются одновременно с процессом приватизации. Рыночная экономика имеет такую же потребность в государственном регулировании, как и плановая, но уже в условиях конкуренции и тесной связи с мировым рынком. Следующей проблемой, с которой сталкивается реформируемый режим, ― это принцип ответственности государственного служащего. Он отвечает перед политической властью, но не перед законом, и не отчитывался перед народом, что является основным качеством демократии. Процесс рекрутирования и совершенствования чиновничества осложняется также межэтническими конфликтами.

Государства, ориентированные на развитие (Тайвань, Сингапур и Южная Корея). Данные государства находятся на противоположном конце спектра эффективности управления. Как правило, в этих регионах властью владели авторитарные элитарные слои. Но им удалось успешно использовать бюрократические структуры в экономическом прогрессе. В основном названные режимы демократизируются в результате сознательного выбора, сделанного правящими группами. Как следствие, осуществляется постепенное ослабление политических ограничений тех организационных структур, которые не связаны с правящей партией. Экономические достижения позволили правящим режимам узаконивать и свое собственное сохранение в обществе и постепенный переход к демократии. Бюрократия в этих государствах в своей основе не порождает особой проблемы для правительств. Чиновники представляют собой прежде всего технократов, сохраняющих в большей мере приверженность своей организации, нежели тому или иному режиму. Важным преимуществом южно-азиатских государств, в сравнении с коммунистическими режимами, является то, что демократия была в целом сфокусирована на политическую сферу. В экономической области роль правительства практически не менялась. Значение правительства весьма важно в экономике этих стран, но это означает, что оно выполняет функцию регулятора и покровителя, а не собственника.

Право-авторитарные режимы. Это режимы, находящиеся между описанными выше политическими системами (преимущественно страны Латинской Америки). В период до начала демократизации данные режимы характеризовались как «бюрократически авторитарные». Последнее обусловливалось тем, что большая часть политической элиты происходила из армейских кругов и государственного аппарата. Она использовала военную машину для обеспечения контроля над обществом и более открыто вмешивалась в экономику. Для того чтобы обеспечить более усиленный контроль над обществом, бюрократический режим использовал клиентские отношения. В эти отношения включались профсоюзы и бизнес, которые в иной ситуации могли бы конкурировать с правительством за влияние в обществе и политическую власть. Если государство, ориентированное на развитие, стремилось формировать технократов-управленцев, находящихся на службе у партии, стоящей у власти, то бюрократически авторитарная система формировала руководящую элиту из представителей государственного аппарата или военных структур. Поэтому в странах Латинской Америки ключевая роль в начале процесса демократизации принадлежит бюрократии. Бюрократия ― основной гарант в обеспечении успеха реформ. Одновременно имеют место процессы, связанные с тем, что избыток власти при прежнем режиме превращается в дефицит управления возникающего нового режима.

Некоммунистические однопартийные режимы. Различия между некоммунистическим режимом, где доминирует одна партия, и государством, ориентированным на развитие, нередко условны. Поэтому властные структуры ряда стран могут быть отнесены к любому из названных типов (например, гоминдановское правительство Тайваня). Основным критерием различия между политическими системами является масштаб применения насилия или степень потенциальной угрозы применения насилия в целях укрепления позиций господствующей элиты. Имеют место также различия между режимами в факторе вмешательства правящей группы в частный сектор промышленности с целью его стимулирования. Однопартийные режимы более склонны как укреплять свое положение при помощи силы, так и наделять правительственные структуры функциями непосредственного управляющего промышленностью (Мексика, Индия).

Ряд индустриально развитых стран также может соответствовать некоторым критериям, которые определяют специфику однопартийных режимов, одновременно существенно отличаясь от последних систем (Япония, Швеция, Италия).

Бюрократия при однопартийном режиме нередко становится препятствием для осуществления углубления демократических изменений, по причине развитости патронажной системы назначения на государственные должности.

Традиционные режимы. Процесс деколонизации, который начался в 50-е годы в Африке, привел к широким политическим изменениям. Именно в бывших колониях к началу движения к демократии режим характеризуется как традиционный. Одни страны (Саудовская Аравия, Таиланд) не изменили традиционную форму правления со времени попытки (60-е годы) осуществить демократические перемены. Другие государства в процессе демократических перемен вновь возвращались к традиционной форме личной власти, нередко на этнической базе (большинство стран африканского континента). Эти страны периодически предпринимают новые попытки демократизации. Новые попытки перемен приводят к различным результатам. В одних странах не обнаруживаются позитивные результаты (Нигерия). В других ― проявляются экстремальные модели, когда относительно устойчиво функционирующие режимы могут эволюционировать до стадии безвластия.

В традиционных режимах бюрократия и военные ― наиболее образованный и профессионально компетентный слой общества. Однако они нередко находятся в условиях межэтнических конфликтов и политическом расколе обществ по расовым и племенным признакам. Именно бюрократия и военные для традиционных режимов являются основными субъектами, которые способны обеспечить процесс перемен. Последнее обстоятельство связано не только с фактом большей образованности и профессиональной компетентности, но и имеющимися связями с другими странами, а также неправительственными институтами, которые могут в этом оказать помощь. Эти связи и институты стимулируют поддержку бюрократией и военными процессов демократизации.[153]153
  См.: Питерс Гай Б. Гражданская служба в условиях укрепления демократии // Международный журнал социальных наук. 1997. № 10. С. 158–164.


[Закрыть]

К концу ХХ века во всем мире набрала силу тенденция функционирования «больших правительств». Если в начале века на 300 американцев приходился один федеральный служащий, то сегодня это соотношение составляет 15:1. В Англии количество сотрудников центральной администрации за 100 последних лет увеличилось десятикратно. Еще более наглядный количественный рост чиновников имел место в авторитарных режимах (по типу СССР), при этом радикальные изменения последних 25 лет в системе социальных отношений (как правило. ― А. М.) не привели к сокращению бюрократических структур. Более того, они возросли. В большинстве стран так называемого «третьего мира» основной статьей государственных расходов является содержание бюрократии.[154]154
  См.: Голосов Г. В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. С. 173.


[Закрыть]

Власть бюрократии, конечно, не измеряется количеством служащих. Ее власть зависит от свободы действий «назначенных официальных лиц, то есть возможности самостоятельно выбирать путь действий и определять меры, которые заранее не установлены законом. Объем издаваемых инструкций и правил и суммы истраченных средств растут значительно быстрее, нежели число пишущих инструкции и тратящих деньги».[155]155
  Уилсон Дж. Американское правительство. С. 317.


[Закрыть]

Без сомнения, назначенные служащие располагают широким кругом полномочий. Однако, для того чтобы выявить характер управления обществом, необходимо определить, по крайней мере, как используется эта власть. В широком плане, по мнению Дж. Уилсона, существует четыре фактора, объясняющие поведение официальных лиц.

«1. Как они нанимаются и вознаграждаются». ― Интервал «формальная ― неформальная система назначения». Фактор, при помощи которого выявляется зависимость линии поведения чиновников в управленческих структурах различных уровней от количественного соотношения приятельской системы найма, с одной стороны, и конкурсным испытанием и персональным наймом ― с другой.

«2. Их личные качества и атрибуты, например социальное и материальное прошлое и политическая позиция». ― Интервал «профессионализм ― непрофессионализм в системе административной власти». Профессиональные ценности ― это то личное качество, которое значительно влияет на поведение бюрократа. Фактор, который отражает уровень подготовки и способы мышления чиновника, необходимые для принятия тех или иных решений.

«3. Характер их работы: роли и мнения». ― Интервал «престижная ― не престижная сфера управленческой деятельности». Данный фактор необходим для объяснения влияния на поведение чиновника типа учреждения, в котором он работает.

«4. Как внешние силы ― вышестоящие политические руководители, законодатели, заинтересованные группы и журналисты влияют на поведение чиновников». ― Интервал «контролируемая ― неконтролируемая административная власть».[156]156
  Там же.


[Закрыть]

Характер управления обществом зависит также от внутренней структуры администрации. Подразделения внутри бюрократии можно представить в отношении следующих пар чиновников: гражданские чиновники и офицеры армии; карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты (временщики); выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей; служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники; чиновники ― «функционеры» и чиновники «мандарины».[157]157
  См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира». С. 104.


[Закрыть] Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации представленных типов чиновников способны приводить к изменениям в политической системе: во взаимоотношениях выборной законодательной власти, судебной власти, партий и избирательной системы.

Бюрократы ― «назначенцы-клиенты», сохраняющие свои посты в течение длительного времени, имеют возможность создавать мощные внутриправительственные связи, для того чтобы обеспечить себе преимущества как государственным служащим. Они способны противостоять усилиям политиков ввести в иерархическую систему зависимость продвижения по административной лестнице от успехов на службе, и тем самым ограничить влияние как политиков над бюрократией, так и возможности способных администраторов ― профессиональных карьерных чиновников ― «мандаринов» (специалистов общего профиля) и функционеров (узких специалистов). Преобладание «назначенцев-клиентов» в административной иерархии снижает управленческие возможности любого политического режима.

Карьерные чиновники также способны потеснить политиков, но на такой шаг они идут значительно реже, нежели назначенцы-клиенты, предпочитая сохранить свой статус профессионала. Следует обратить внимание, что большую пользу в структуре управления приносят функционеры в президентских режимах, а мандарины ― в парламентских. Такая данность обусловлена спецификой взаимодействия различных ветвей власти и избирательной системой. Напротив, политические «назначенцы-временщики» более безвластны. Они не способны создать силовые структуры, как правило, внутри правительственных структур, но «обрастают» неправительственными связями, которые нередко им помогают после ухода с государственной или политической службы. В силу временного характера своей деятельности «временщики» наиболее необходимы в высших эшелонах власти для ограничения силового потенциала бюрократии на этом наиболее опасном уровне, где возможна административная монополизация всей управленческой системы.

Определенное влияние на эффективность функционирования правительственных структур оказывает также социальное происхождение чиновников. По социальному происхождению государственные служащие в условиях либеральной демократии почти всегда являются выходцами из «аристократических» слоев населения.

Таблица 2

Социальное происхождение профессиональных бюрократов (в %, по данным Роберта Патнэма)[158]158
  Голосов Г. В. Сравнительная политология. С. 174.


[Закрыть]

В продолжение изложения вопроса рассмотрим влияние интересов бюрократии, ее структуры в соотношении прошлого и настоящего, доиндустриальных и индустриальных эпох. Для такого подхода в анализе административных структур достаточным является деление политических режимов на традиционные и современные системы. В этой ситуации не имеет значения, как определяют режим в ХХ веке ― авторитарным или тоталитарным, демократическим или либеральным, конституционным или неконституционным, плюралистическим или не плюралистическим, однопартийным или многопартийным.

Структура служащих традиционного общества была проста и однолинейна. Она не имела сложных пересекающихся взаимозависимых линий. Чиновники прошлого зависели в основном от своей принадлежности к определенному сословию или от своего отношения к высшей правящей элите, но были автономны как элементы разных административных видов деятельности. Патримониальная бюрократия, как правило, не лишала монархов и высшие сословия их власти. Корона и чиновники выступали в качестве единого целого по отношению к зависимому от них населению. Такая данность чиновничества и их отношение к политическим элитам произошли, во-первых, от простоты их схемы, во-вторых, от способа получения необходимых средств для своего существования. Политический строй не имел возможности оплачивать труд чиновника, и предполагалось, что государственные служащие имеют право приобретать средства для жизни или на основе «кормления» или от принадлежности к аристократическим сословиям. Таким образом, чиновник был независим от государства в материальном отношении и имел возможность легко улучшить условия своей жизни.

Деятельность современной бюрократии зависит, с одной стороны, от материальных возможностей государства по оплате труда его служащих, а с другой ― от взаимосвязанных и взаимозависимых операций всей управленческой системы. Бюрократия ― это многочисленная и сложная организация, состоящая из назначаемых служащих. Понятие «сложная» подразумевает то, что компетенция поделена между рядом управляющих и ни одно лицо не имеет возможности исполнять все решения. Нынешний чиновник не в состоянии действовать самостоятельно в системе власти. Его выживание в качестве получающего средства для жизни от государства определяется способностью политического режима эффективно функционировать. Если государство не способно обеспечить своих служащих необходимыми ресурсами жизнеобеспечения, то данное обстоятельство нередко приводит к тому, что бюрократия, занимающая высшие посты в административной иерархии, приходит к выводу о необходимости переложить на себя власть политиков (прежде всего правотворчество), а затем и другие виды властных функций.

Современная политическая теория придает большое значение также выбору политических институтов, при помощи которых осуществляются преобразования. При этом необходимо учитывать несколько взаимосвязанных факторов: во-первых, проблемы, с которыми сталкиваются не только страны «третьего мира», но и бывшие социалистические страны (этим странам приходиться соприкасаться с множеством новых вопросов, которые породила мировая система капитализма); во-вторых, то положение, которое занимает в политической системе бюрократия. Кроме того, становление поставторитарной политической системы связано с «наследством» авторитарного режима (в форме сохранения той или иной доли политического влияния прежней правящей элиты) и характером оппозиционных сил. Соотношение названных факторов в период перехода к либеральной форме демократии и является определяющим обстоятельством будущего институционального порядка, включая распределение полномочий между различными властными институтами. Вместе с этим та или иная институциональная особенность, как то: распределение властных полномочий, характер избирательной системы или тип бюллетеня для голосования, указывают на существование влиятельного центра власти, заинтересованного именно в таком положении вещей.[159]159
  См.: Щевченко Ю. Д. Политические институты и избиратели // Политическая социология и современная российская политика. СПб.: Борей-принт, 2000. С. 175.


[Закрыть]

Среди политических режимов необходимо проводить существенные различия. Одни системы следуют за различными парламентскими моделями, другие ориентируются на тип президентской власти в том виде, который она получила развитие в США или в других странах.

Ф. У. Риггс, анализируя «прочность» или «непрочность» режимов «третьего мира» с начала ХХ века по 90-е годы XXI века, пришел к выводу, что в первом случае парламентские системы приводили к катастрофе треть режимов, в то время, как во втором случае, режимы пережили по меньшей мере одно крушение, обычно вызванное государственным переворотом. Случалось и так, что глава исполнительной власти, то есть президент, находился в неопределенном положении и узурпировал всю полноту государственной власти.

Поэтому ряд западных и российских представителей политической науки отдают предпочтение парламентской системе перед президентской. Президентская форма эффективно функционирует в специфических условиях США и не подкрепляется успешной деятельностью в других странах. Страны с парламентской системой политически и экономически оказываются более стабильными.

В соответствии с классификацией переходных систем на монархические, конституционные, однопартийные, парламентские и президентские, по Риггсу, режимы обнаруживают определенную тенденцию в их развитии. Тенденция заключается в том, что одни режимы являются более устойчивыми, другие менее устойчивы.

Таблица 3

Крушение различного типов режимов (данные к 1985 г.)

Монархические режимы выявляют высокую степень разрушения, но не всегда по причине переворотов. В ряде случаев имеют место дворцовые революции, которые организуют назначенные политические руководители. Эти перевороты не вписываются в классическую схему переворота, когда его осуществляют карьерные (военные) чиновники.