Текст книги "Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации"

1.2. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращениякак институт права денежного обращения

На сегодняшний день финансовое право, с одной стороны, регулирует денежное обращение, устанавливая правила проведения операций с денежными средствами, с другой – финансовый контроль в рассматриваемой области. В связи с этим представляется необходимым определить то место, которое нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере денежного обращения, занимают в системе финансового права.

Вместе с тем вопрос о системе отрасли финансового права является одним из наиболее дискуссионных в современной науке. Отсутствие единства мнений и взглядов на структуру системы финансового права в первую очередь обуславливается разнообразием направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, постоянным развитием финансовых отношений, а также отсутствием единого нормативного акта, регулирующего указанные общественные отношения.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права представляет собой систему норм, объединяющихся на основе общности предмета правового регулирования. Таким образом, изучение вопроса о системе права в целом и системе финансового права в частности объективно обусловливает необходимость обращения к положениям, выработанным в рамках общей теории систем.

Следует отметить, что в «теории систем» были предложены самые разнообразные определения понятия система. Так, академик В. Г. Афанасьев понимал под системой «целостное образование, обладающее новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах»[74]74
  Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 18.


[Закрыть]. В свою очередь профессор В. Н. Садовский подчеркивал, что «между элементами множества, образующего систему, устанавливаются определенные отношения и связи. Благодаря им набор элементов превращается в связанное целое где каждый элемент оказывается в конечном счете связанным со всеми другими элементами и его свойства не могут быть поняты без учета этой связи. Свойства системы оказываются не просто суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются наличием и спецификой связи и отношений между элементами, т. е. констатируются как интегративные свойства системы как целого»[75]75
  Садовский В. Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. М., 1974. С. 83–84.


[Закрыть]. Таким образом, сумма элементов системы рождает новые свойства, не характерные для каждого элемента в отдельности, а каждый элемент в отдельности и сама система в конечном итоге могут быть более полно познаны только при условии учета связей, образующихся между соответствующими элементами в системе.

Вместе с тем в теории права не раз подчеркивалось, что применительно к правовой материи положения общей теории систем должны применяться с учетом ряда исторических особенностей[76]76
  Например, как подчеркивает Н. М. Марченко, «с одной стороны, системность права исторически и генетически обусловливается системностью самого общества, в рамках которого оно возникает и развивается, а точнее – системным характером тех общественных отношений, которые опосредуются правом, и которые, таким образом, составляют предмет правового регулирования. С другой – системность права обеспечивается усилиями юридически грамотного, высокопрофессионального законодателя, который в своей правотворческой деятельности в максимальной степени стремится отразить и “трансформировать” системность общества, в частности, регулируемых с помощью правовых норм общественных отношений, в системность принимаемых им актов и в конечном счете – в системность всего права». Марченко М. Н. О признаках «системы» и системном характере права // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2010. № 1. С. 42.


[Закрыть].

Развитие теории систем привело к тому, что в настоящее время системный подход рассматривается как одно из основных направлений методологии научного познания, в том числе в юридической науке. На это, в частности, указывают профессора В. В. Лазарев и С. В. Липень, отмечающие, что «системный подход – это направление в методологии научного познания, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем, которое ориентирует исследования на раскрытие целостности объекта, на выявление в нем многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую картину»[77]77
  Лазарев В. В., Липень С. В. История и методология юридической науки: университетский курс для магистрантов юридических вузов / под ред. А. В. Корнева. М., 2017. С. 261.


[Закрыть]. Системный подход «ориентирует исследование на:

– раскрытие целостности объекта;

– выявление существенных элементов;

– выявление многообразия типов связей между элементами;

– сведение совокупности элементов и связей в единую модель»[78]78
  Кудж С. А., Цветков В. Я. Системный подход в диссертационных исследованиях // Perspectives of Science and Education. 2014. № 3 (9). С. 28.


[Закрыть].

Все вышеперечисленное в полной мере относится и к финансовому праву. Так, в паспорте специальности 12.00.04 – финансовое право; налоговое право; бюджетное право, системный подход перечисляется среди общенаучных подходов, применяемых в ходе финансово-правового исследования[79]79
  Паспорт специальности 12.00.04. URL: vak.ed.gov.ru/documents/10179/0/12.00../ 5e0ebee2-ebe8-4f62-84fb-ebd13254d2a5 (дата обращения: 01.09.2019).


[Закрыть].

В то же время, как подчеркивают Н. М. Артемов и И. Б. Лагутин, применительно к финансовому праву необходимо разграничивать:

1) системность развития финансового права как отрасли права;

2) системность как методологический прием, применяемый при изучении финансового права[80]80
  Артемов Н. М., Лагутин И. Б. Системность в финансовом праве: теоретико-методологический аспект // Государство и право. 2017. № 3. С. 70.


[Закрыть].

Финансовое право, как отрасль права, является сложной системой, внутренняя структура и процесс развития которой подвержены влиянию внутренних и внешних процессов, объективных и субъективных факторов. По замечанию профессора Т. Н. Радько, системе права присущи объективные и субъективные начала: «объективность системы предопределяется объективностью существующей общественной системы (экономических, политических, социальных отношений, их состоянием, развитостью и, напротив, неразвитостью, противоречивостью, согласованностью и т. д.). Отражая этот общественный уровень развития, система права формируется адекватно ему и потому она объективна как результат этого отражения. Вот почему она не может быть результатом произвольного конструирования, чьего-либо желания»[81]81
  Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2011. С. 388–389.


[Закрыть]. В то же время, «субъективный фактор в деле построения системы присутствует постоянно… большое значение в анализе и построении системы права играет такой субъективный феномен, как юридическая наука»[82]82
  Там же. С. 389. При этом авторы монографии «Система права: история, современность, перспективы» под редакцией профессора Т. Н. Радько, указывают на то, что «система права характеризуется объективностью ее бытия и структурного строения, в то время как научное отражение системы права в трудах различных ученых (то, что зачастую называлось «классификацией ли «систематикой») – явление субъективное. При этом деление права не носит абсолютного характера и не является единственно верным». Система права: история, современность, перспективы: монография / под ред. Т. Н. Радько. М., 2018. С. 115.


[Закрыть].

Система права не является статичной категорией – она находится в постоянном развитии, которое обуславливается изменением общественных отношений, регулируемых правом. В полной мере данное положение справедливо и для финансового права, являющейся динамично развивающейся отраслью российского права, в которой находят отражение передовые международные практики, затрагивающие вопросы правового регулирования финансовых отношений.

Финансовое право состоит из целого ряда норм, между которыми образуются сложные системные связи. Интенсивность указанных связей влияет на структуру системы отрасли финансового права – находясь под воздействием внутренних и внешних процессов, объективных и субъективных факторов, связи между различными нормами финансового права могут усиливаться или ослабевать, приводя к образованию новых институтов и подотраслей, изменению существующих элементов системы отрасли и т. д. Таким образом, применительно к системе финансового права (равно как и других отраслей российского права) действуют диалектические процессы развития, связанные с дифференциацией и интеграцией внутренних элементов данной системы.

Говоря о месте финансового контроля в системе финансового права, следует отметить, что в науке сложились разные точки зрения по данному вопросу. Так, Г. С. Гуревич относил «правовые основы финансового контроля» к общей части финансового права[83]83
  Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. М., 1985. С. 35.


[Закрыть]. Профессор О. Н. Горбунова также относит «вопросы регулирования финансового контроля в государстве» к общей части финансового права[84]84
  Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2006. С. 33.


[Закрыть]. Такой же точки зрения придерживаются и иные ученые.

Принципиально иной подход к определению места финансового контроля был обоснован Е. Ю. Грачевой, по мнению которой «совокупность финансово-правовых норм, регулирующих проведение финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, в процессе осуществления финансовой деятельности, образуют подотрасль финансового права. Данная подотрасль финансового права имеет сложную структуру, включающую финансово-правовые нормы, которые входят в общую и в особенную части финансового права»[85]85
  Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 16.


[Закрыть].

Профессор К. С. Бельский выделяет в системе финансового права подотрасль, получившую название «финансово-контрольное право». Как отмечает автор, «финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и учреждений всех форм собственности»[86]86
  Финансовое право: учебник / под ред. И. А. Цинделиани. М., 2016. С. 44.


[Закрыть]. К правовым институтам, входящим в состав данной подотрасли К. С. Бельский относит «парламентский контроль; финансовый контроль органов исполнительной власти; негосударственный финансовый контроль в форме аудита; формы и методы финансового контроля»[87]87
  Там же.


[Закрыть].

В науке финансового права существуют и иные подходы к пониманию природы и сущности финансового контроля.

Как отмечают Н. М. Артемов и И. Б. Лагутин, «современной системе финансового права свойственна тенденция к унификации внутренней структуры»[88]88
  Артемов Н. М., Лагутин И. Б. Указ. соч. С. 72.


[Закрыть]. Данная тенденция может быть прослежена на примере финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе денежного обращения.

Вопрос о месте указанных норм в системе права и наименования правового образования, включающего в себя данные нормы, до сих пор остается открытым. Как отмечает И. В. Рукавишникова, «кроме традиционных институтов финансового права существуют отдельные группы правоотношений, имеющие нечетко выраженную отраслевую принадлежность. Место таких правоотношений в системе права становится предметом спора между представителями различных отраслей юридической науки. В частности, вопрос о принадлежности институтов контроля за совершением физическими и юридическими лицами кассовых операций с наличными денежными средствами, контроля за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, организацией денежной эмиссии, валютного права обсуждается представителями научного течения «самостоятельности отрасли банковского права» и финансоведами»[89]89
  Рукавишникова И. В. Метод финансового права / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2011. С. 47.


[Закрыть]. Но и в рамках финансового права рассматриваемые вопросы не имеют однозначного решения.

Следует подчеркнуть, что ряд авторов высказывался против включения института «финансово-правовое регулирование денежного обращения» в предмет финансового права. Так, еще в начале 2000-х гг. профессор А. И. Худяков указывал на то, что финансовое право не знает института «финансово-правовое регулирование денежного обращения» и что категория «денежное обращение» принадлежит исключительно гражданскому праву[90]90
  Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 157.


[Закрыть]. Данной точки зрения в настоящее время придерживаются и некоторые другие авторы. Несмотря на существование указанного подхода, институт «финансово-правовое регулирование денежного обращения» под разными наименованиями и с различным содержанием встречается в большинстве современных учебников по финансовому праву.

Вопрос о выделении так называемого «института эмиссионного права» впервые был поднят профессором К. С. Бельским[91]91
  См.: Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 67.


[Закрыть]. При этом автор изначально рассматривал данный институт в качестве составной части банковского публичного права. В последующем позиция автор получила свое развитие и в настоящее время К. С. Бельский указывает на то, что «эмиссионное право – авангардная категория в системе финансового права… эмиссионное право как подотрасль: это – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию: 1) наличного денежного обращения; 2) безналичного денежного обращения; 3) ведения кассовых операций; 4) обращения ценных бумаг; 5) обращения иностранной валюты»[92]92
  Финансовое право: учебник / под ред. И. А. Цинделиани. М., 2016. С. 42.


[Закрыть].

В целом соглашаясь с автором в возможности и целесообразности объединения норм, регулирующих различные виды общественных отношений, складывающихся в сфере денежного обращения, тем не менее считаем, что включение в названный институт норм, регулирующих общественные отношения в сфере обращения ценных бумаг является не в полной мере обоснованным. Во-первых, деньги и ценные бумаги – разные по своей правовой природе виды объектов. Во-вторых, не все ценные бумаги являются эмиссионными. В-третьих, правовая природа эмиссионной деятельности по выпуску в обращение денег и ценных бумаг носит различный характер[93]93
  Можно, однако заметить, что объектом валютного регулирования является не только валюта (российская и иностранная), но и ценные бумаги. Очевидно, что ценные бумаги и валюта – разные по своей природе виды активов. Значит ли это, что общественные отношения, складывающиеся в процессе совершения валютных операций с использованием ценных бумаг, не входят в предмет права денежного обращения? На наш взгляд, на данный вопрос следует дать отрицательный ответ.
  В соответствии с п. 1 ст. 142 ГК РФ ценными бумагами признаются документы, соответствующие установленным законом требованиям и удостоверяющие обязательственные и иные права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении таких документов (документарные ценные бумаги). При этом необходимо иметь в виду, что ценные бумаги выполняют ряд денежных функций. Ценные бумаги выполняют функцию средства накопления (сбережения), позволяя помимо всего прочего также получать доход от вложения денежных средств. Ценные бумаги также выполняют функцию средства обращения. Особенно ярко это проявляется на примере товарораспорядительных ценных бумаг – на основании п. 3 ст. 224 ГК РФ передача коносамента или иного товарораспорядительного документа приравнивается к передаче вещи. И самое главное – ценные бумаги могут выполнять функцию средства платежа. В качестве примера можно привести дорожные чеки, которые во многих странах принимаются наравне с деньгами.
  Зачастую сложно провести грань между деньгами и ценными бумагами. При этом в деловом обороте ценные бумаги заменяют деньги. Способность ценных бумаг выполнять функцию средства платежа обуславливает стремление государства ограничить их использование первыми двумя функциями – функциями средства накопления (сбережения) и обращения.
  В связи со всем вышеперечисленным, необходимо говорить о том, что ценные бумаги рассматриваются государством как потенциальный денежный суррогат, в связи с чем на них распространяется режим валютных ограничений. Таким образом, ценные бумаги являются объектом регулирования рассматриваемой подотрасли в случае если они используются в качестве расчетного инструмента и средства обращения.


[Закрыть]. В то же время сложно переоценить вклад автора в развитие финансово-правовой теории денежного обращения.

Возможность объединения норм финансово-правовых институтов денежного обращения и валютного регулирования на основе общности предметов правового регулирования обосновывается в трудах профессора Н. М. Артемова. Как отмечает автор, «подотрасль “эмиссионное право” должна изучать вопросы, связанные собственно, с эмиссией денежных средств, регулированием наличного и безналичного денежного обращения, вопросы образования, распределения, накопления и использования средств, выраженных в иностранной валюте, проблемы контроля обращения национальной и иностранной валюты (курсив наш. – А. С.), а также вопросы привлечения к ответственности за совершение правонарушений в указанной сфере»[94]94
  Артемов Н. М. К вопросу о конвертируемости российского рубля // в сб.: «Материалы международной научно-практической конференции “Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)”, тезисы докладов по кафедре финансового права и бухгалтерского учета». М., 2009. С. 18.


[Закрыть].

В дальнейшем термин «эмиссионное право» появляется в работах иных авторов, в том числе И. А. Цинделиани[95]95
  Цинделиани И. А. Комплексные образования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12. С. 37–46; Он же. Система эмиссионного права // Российское правосудие. 2014. № 3 (95). С. 96–104; Он же. Эмиссионные правоотношения в системе финансового права России // Российское правосудие. 2012. № 1 (69). С. 99–103.


[Закрыть], А. Ю. Лисицына[96]96
  Лисицын А. Ю. Систематизация в эмиссионном праве // Реформы и право. 2012. № 4. С. 7–18.


[Закрыть], Ю. И. Фрейдиной[97]97
  Фрейдина Ю. И. Выделение эмиссионного права как подотрасли в системе финансового права // Финансовое право. 2013. № 10. С. 33–35; Фрейдина Ю. И. Исторические этапы, социально-экономические и политико-правовые предпосылки становления эмиссионного права в России (X в. – середина XVI в.) // Право и государство: теория и практика. 2013. № 5 (101). С. 61–67; Она же. Эмиссионное право в России: политико-правовые предпосылки становления и развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 6 (66). С. 645–652; Она же. Правовое и экономическое становление эмиссионного права в России: исторический экскурс // Образование и право. 2013. № 5 (45). С. 211–220.


[Закрыть] и ряда иных ученых.

Кроме того, на современном этапе развития науки финансового права все чаще стали признавать возможность выделения такой подотрасли как «право денежного обращения». Данный термин впервые был использован в диссертации В. П. Васильца, который выделяет три основных института данной подотрасли: институт наличного денежного обращения, институт безналичного денежного обращения, институт обращения иностранной валюты[98]98
  Василец В. П. Денежное обращение в России как объект правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11


[Закрыть]. При этом автор подчеркивает, что «совокупность правовых норм, регулирующих порядок движения денежной массы (денежное обращение) на территории Российской Федерации должна быть признана именно подотраслью, а не институтом, российского финансового права… Общественные отношения, возникающие по поводу денежного обращения, обладают определенным своеобразием и родовой обособленностью в рамках финансовых отношений»[99]99
  Василец В. П. Указ. соч. С. 10–11.


[Закрыть].

Следует отметить, что ранее нами была обоснована возможность объединения институтов денежного обращения и валютного регулирования на основе общности предмета правового регулирования. В качестве дополнительных критериев выделения соответствующей подотрасли можно назвать метод правового регулирования, систему подотрасли и сформировавшуюся правовую базу[100]100
  См. подробнее: Ситник А. А. Финансово-правовое регулирование денежного обращения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.


[Закрыть].

Возможность объединения институтов денежного обращения и валютного регулирования находит все большую поддержку в рамках финансово-правовой науки. Так, например, доктор юридических наук И. Б. Лагутин считает, что «данный подход вполне оправдан, так как иностранная валюта в любом государстве, где разрешен свободный оборот иностранной валюты, фактически выполняет функцию денег, так как за иностранную валюту в этих государствах могут приобретаться товары и оказываться услуги. Именно это условие требует рассмотрения этих двух институтов в комплексе»[101]101
  Лагутин И. Б. Денежное право в системе российского финансового права // LexRussica. 2018. № 6 (139). С. 50.


[Закрыть].

Основные проблемы формирования подотрасли «право денежного обращения» также последовательно были рассмотрены в трудах профессора Л. Л. Арзумановой. В диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, автор отмечает, что «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на организацию денежного обращения в наличной и безналичной форме, выраженной как в национальной, так и иностранной валюте, включая эмиссию денежных средств, в целях обеспечения бесперебойного функционирования и реализации общесоциальных задач и функций государства и муниципальных образований образует подотрасль финансового права – право денежного обращения»[102]102
  Арзуманова Л. Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 12.


[Закрыть].

Правомерность выделения такой подотрасли как право денежного обращения также обосновывается профессором И. И. Кучеровым. При этом автор помимо институтов денежного обращения и валютного права также включает правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе противодействия легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, в связи с тем, что «правовые механизмы противодействия легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, в известной степени служат делу обеспечения безопасности денежной системы, поскольку препятствуют использованию денег в нелегальном обороте в качестве средства формирования доходов, имеющих незаконное происхождение. По этому основанию они смыкаются с правовыми нормами, регулирующими общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за денежным обращением»[103]103
  Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М., 2013. С. 90.


[Закрыть].

Кроме того, Д. В. Кудлаев считает «возможным выделение в рамках права денежного обращения института «Методы регулирования денежной политики» или «Управление денежным обращением», куда входили бы нормы, включающие методы проведения денежно-кредитной политики Банка России, правовой статус золотовалютных резервов Российской Федерации, а также валютные ограничения в широком смысле этого слова»[104]104
  Кудлаев Д. В. Финансово-правовое регулирование обращения драгоценных металлов в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 47.


[Закрыть].

Развитие законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в сфере денежного обращения, остро ставит проблему расширения рассматриваемой подотрасли посредством включения в нее норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в национальной платежной системе. Между тем на сегодняшний день вопрос о месте данных норм в системе российского права также является дискуссионным.

Так, например, Ю. В. Суродеев считает, что «НПС на современном уровне своего развития образует самостоятельный институт, включающий систему юридических норм и механизмов, которые регулируют отношения субъектов НПС с участием Банка России с задачами последнего обеспечивать выполнение публичных целей. В частности, публичной целью стабильного функционирования НПС является бесперебойная работа всей российской финансовой системы»[105]105
  Суродеев Ю. В. Финансово-правовое регулирование национальной платежной системы Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. С. 82.


[Закрыть]. В то же время национальная платежная система не существует автономно в рамках финансовой системы – НПС является одним из звеньев национальной финансовой системы, которое обеспечивает осуществление безналичных расчетов. Таким образом, НПС создает инфраструктуру для осуществления перевода денежных средств. В связи с этим, на наш взгляд, включение норм, регулирующих общественные отношения в НПС в систему права денежного обращения как подотрасли финансового права является в полной мере обоснованным.

Вместе с тем предлагается и иное решение рассматриваемого вопроса. Так, в науке финансового права все чаще стал ставиться вопрос об объединении норм, регулирующих общественные отношения на финансовых рынках в качестве обособленного объединения в рамках системы финансового права.

Как отмечает профессор А. Г. Гузнов, «финансовый рынок – это совокупность экономико-правовых отношений, возникающих между различными субъектами, которые используют денежные средства в качестве средства накопления, платежа, кредита (займа), а также совершают сделки с ценными бумагами, производными и иными финансовыми инструментами, предоставляют (получают) финансовые услуги. Элементами финансового рынка являются отношения по предоставлению услуг инфраструктуры финансового рынка, позволяющего обеспечить оборот финансовых инструментов (переводы денежных средств, ценных бумаг и проч.)»[106]106
  Гузнов А. Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 11.


[Закрыть]. При этом автор указывает на то, что структуру системы финансового рынка образуют институциональная, продуктовая, нормативно-правовая и регуляторно-надзорная (контрольная) подсистемы. В свою очередь, продуктовая подсистема включает в себя все финансовые инструменты и услуги[107]107
  Там же. С. 11–12.


[Закрыть].

В качестве соответствующих финансовых услуг можно рассматривать банковские услуги, страховые услуги, а также платежные услуги. Так, согласно п. 17 ст. 3 Закона о национальной платежной системе платежная услуга – услуга по переводу денежных средств, услуга почтового перевода и услуга по приему платежей.

Категория «платежная услуга» была подробно рассмотрена в работах доктора юридических наук Е. Г. Хоменко, которая отмечает, что платежная услуга характеризуется совокупностью следующих признаков:

– оказывается субъектами национальной платежной системы;

– имеет целью осуществление платежей, в том числе, во исполнение любых обязательств возмездного характера;

– оказывается на возмездной основе;

– опосредуется договорными отношениями[108]108
  Хоменко Е. Г. Финансово-правовое регулирование создания и функционирования национальной платежной системы России: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2017. С. 190–191.


[Закрыть].

Вместе с тем следует отметить, что проблема определения места норм, регулирующих общественные отношения в национальной платежной системе, в диссертациях А. Г. Гузнова и Е. Г. Хоменко, не решается.

По нашему мнению, соответствующие нормы обосновано относить как к подотрасли «право денежного обращения», поскольку они регулируют отношения, связанные с осуществлением безналичных расчетов, так и формирующейся подотрасли «право финансовых рынков», в той мере, в которой безналичные переводы являются финансовой услугой[109]109
  Заметим, что обоснование возможности выделения данной подотрасли не входит в перечень задач настоящей работы.


[Закрыть].

Полагаем, что в рамках права денежного обращения нормы, регулирующие общественные отношения в НПС, могут быть отнесены как к общей, так и к особенной части. В общую часть возможно включить нормы, определяющие правовое положение субъектов НПС, в особенную – нормы, устанавливающие порядок осуществления перевода денежных средств, а также контроля (включая надзор и наблюдение) в рамках НПС.

Подводя итог вышесказанному можно заключить, что право денежного обращения – признанная научным сообществом подотрасль финансового права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе организации обращения национальной и иностранной валюты в наличной и безналичной форме.

Методологически обоснованное объединение норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере денежного обращения, в рамках единой подотрасли финансового права, обуславливает необходимость рассмотрения контроля в сфере денежного обращения как единой целостной системы, состоящей из определенных направлений, которые охватывают все сферы денежного обращения.

На сегодняшний день в науке финансового права чаще всего отмечается, что финансовый контроль в сфере денежного обращения включает в себя:

– контроль за наличным денежным обращением;

– контроль за безналичным денежным обращением;

– валютный контроль;

– контроль в сфере противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (финансовый мониторинг)[110]110
  См., например: Першин М. С. Правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9–10.


[Закрыть].

Представленная классификация полезна с точки зрения иллюстрации основных направлений финансового контроля в сфере денежного обращения. Данный подход отражает внутреннюю структуру права денежного обращения, основанном на действующем финансовом законодательстве. В то же время следует иметь в виду, что с точки зрения формальной логики классификация проведена не по одному основанию. Так, валютный контроль и финансовый мониторинг предполагают осуществление контроля как за наличными, так и за безналичными операциями (которые включаются в первые два вида). Кроме того, в рамках финансового мониторинга в том числе проводится проверка операций с иностранной валютой. Таким образом, можно заключить, что валютный контроль и финансовый мониторинг – смешанные виды контроля, поскольку объектом проверки, проводимой в их рамках, являются операции с наличными и безналичными денежными средствами в национальной и иностранной валюте.

По нашему мнению, применение системного подхода при изучении контроля в сфере денежного обращения является в полной мере оправданным по следующим причинам.

– во-первых, нормы, регулирующие общественные отношения, которые складываются в процессе осуществления контроля за обращением наличной национальной валюты, осуществлением безналичных денежных переводов, противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем и финансирования терроризма, валютного контроля и т. д., по сути, регулируют однородные общественные отношения. При этом, предмет правового регулирования данных норм совпадает сразу по двум направлениям: с одной стороны, такие общественные отношения являются контрольными, с другой – складываются в сфере денежного обращения. Таким образом, названные нормы могут быть объединены на основе общности предмета правового регулирования;

– во-вторых, совокупность вышеперечисленных направлений контрольно-надзорной деятельности позволяет охватить все сферы денежного обращения, т. е. они могут быть рассмотрены в качестве элементов системы контроля в сфере денежного обращения. Выступая в качестве средства обращения и платежа, деньги находятся в постоянном движении, переходя из наличной формы в безналичную, из национальной валюты в иностранную (и обратно), перемещаясь между централизованными и децентрализованными фондами, публично-правовыми образованиями, юридическими и физическими лицами и т. д. Данный процесс во всем его многообразии и составляет денежное обращение;

– в-третьих, элементы контроля в сфере денежного обращения находятся в единстве и взаимодействии, т. е. образуют взаимосвязи. На практике зачастую достаточно сложно разграничить различные виды контроля в сфере денежного обращения. Так, например, информация, получаемая в результате применения контрольно-кассовой техники в рамках контроля за наличным денежным обращением, может быть использована в целях контроля, осуществляемого в целях ПОД/ФТ и ФРОМУ. В свою очередь, в рамках последнего устанавливается ряд требований по идентификации, которые затрагивают, в частности, валютный контроль. Например, ч. 1.1. ст. 7 Закона о ПОД/ФТ и ФРОМУ вводит требование об идентификации клиента – физического лица, представителя клиента, выгодоприобретателя и бенефициарного владельца не проводятся при осуществлении организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, операций по приему от клиентов – физических лиц платежей, страховых премий, если их сумма не превышает 15 000 рублей либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15 000 рублей (за исключением случая, когда у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма). Прямая отсылка на допустимость установления такого требования содержится в ч. 2 ст. 11 Закона о валютном регулировании и валютном контроле.

В свою очередь, установленное Законом о валютном регулировании и валютном контроле требование об обязательном уведомлении резидентами налоговых органов по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов (вкладов) и об изменении реквизитов счетов (вкладов) помимо целей валютного контроля также служит ПОД/ФТ и ФРОМУ.

Кроме того, в рамках контроля в НПС операторы по переводу денежных средств обязаны контролировать соблюдение привлекаемыми ими банковскими платежными агентами (банковскими платежными субагентами) требований законодательства о ПОД/ФТ и ФРОМУ.

Следует также отметить, что валютный контроль направлен на установление законности валютных операций резидентов и нерезидентов. При этом валютные операции могут проводиться как с иностранной, так и национальной валютой в наличной и безналичной форме.

Данную логическую цепочку можно продолжить. В то же время полагаем, что всего вышеперечисленного достаточно для того, чтобы продемонстрировать взаимосвязь различных видов контроля, проводимых в рамках контроля в сфере денежного обращения;

– в-четвертых, все рассматриваемые виды финансового контроля в сфере денежного обращения преследует единую цель – обеспечение стабильности денежной системы Российской Федерации и устойчивости национальной валюты. Как отмечают Н. М. Артемов и И. Б. Лагутин, «важно понимать, в одну систему могут входить не только структурно единые элементы, но и разрозненные, главное, чтобы эти элементы были созданы для реализации единой цели»[111]111
  Артемов Н. М., Лагутин И. Б. Системность в финансовом праве: теоретико-методологический аспект // Государство и право. 2017. № 3. С. 68.


[Закрыть].

Таким образом, основываясь на вышесказанном, можно заключить, что контроль в сфере денежного обращения представляет собой целостную взаимосвязанную систему, включающую в себя различные направления контрольно-надзорной деятельности, затрагивающей вопросы обращения национальной и иностранной валюты в наличной и безналичной форме, устойчивости и эффективности инфраструктуры, опосредующей движение денежных средств между субъектами правоотношений.

Как уже было отмечено, ранее нами было предложено выделение в составе Общей части права денежного обращения норм, определяющих «виды и формы финансового контроля за оборотом денежных средств». Аналогичным образом и профессор Л. Л. Арзуманова включает в состав Общей части права денежного обращения нормы, закрепляющие «виды, формы и методы финансового контроля за оборотомналичных и безналичных денежных средств»[112]112
  Арзуманова Л. Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 13.


[Закрыть].

В свою очередь профессор Е. Е. Фролова считает, что «контроль за денежным обращением представляет собой институт финансового права, включенный в «право денежного обращения» как подотрасль финансового права. Допустимо также включение данного правового института в другую подотрасль финансового права – финансовый контроль»[113]113
  Фролова Е. Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 84.


[Закрыть]. Этот вывод представляется нам в полной мере обоснованным. Более того, считаем, что он может найти свое развитие при условии выделения общей и особенной частей права денежного обращения.

Профессор Е. Ю. Грачева, указывает на то, что финансовый контроль – «подотрасль финансового права со сложной структурой, состоящей из финансово-правовых норм, включенных как в общую, так и в особенную его часть»[114]114
  Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2013. С. 137.


[Закрыть]. Представляется, что данный вывод может быть экстраполирован и на рассматриваемый нами вид контроля: также как финансовый контроль включается в общую и особенную части финансового права, так и финансовый контроль в сфере денежного обращения может быть включен в общую и особенную части права денежного обращения.

Так, в общую часть права денежного обращения, помимо видов, форм и методов контроля в сфере денежного обращения включаются финансово-правовые нормы, регулирующие «организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля»[115]115
  Там же. С. 137.


[Закрыть]. В особенную часть права денежного обращения включаются нормы, регулирующие порядок осуществления контроля в рамках соответствующих институтов.

Таким образом, нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе финансового контроля в сфере денежного обращения, диалектически относятся к двум подотраслям финансового права – «право денежного обращения» и «финансовый контроль». В рамках подотрасли финансового контроля нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления финансового контроля в сфере денежного обращения, относятся к особенной части, а в рамках права денежного обращения – общей и особенной.

Полагаем, что структура рассматриваемого института предопределяется системой финансового контроля в сфере денежного обращения. Вместе с тем профессор С. М. Зубарев справедливо указывает на то, что в различных нормативных правовых актах в понятие «система контроля» вкладывается различный смысл и в юридической науке на сегодняшний день нет единства мнений по данному вопросу[116]116
  Зубарев С. М. Система контроля в сфере государственного управления: монография. М., 2019. С. 36.


[Закрыть]. Автор также отмечает, что чаще всего данное понятие сводится или к совокупности субъектов или охватывает направления контрольной деятельности.

Действительно, институциональный подход к определению системы финансового контроля является наиболее распространенным[117]117
  Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 48.


[Закрыть]. Представляется, что это связано с тем, что в финансовом законодательстве «система» как правило сводится к совокупности субъектов (это, например, справедливо для легальных определений банковской системы, национальной платежной системы и т. д.). Между тем следует понимать, что делается это только для удобства юридической техники – данный подход позволяет очертить круг участников тех или иных правоотношений. Вместе с тем финансовый контроль – это не только совокупность субъектов.