Текст книги "Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации"

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время бюджетное законодательство делит бюджетный контроль[32]32
  Заметим, что в бюджетном законодательстве вместо термина «бюджетный контроль» используется понятие «финансовый контроль». Между тем некорректность данного подхода неоднократно отмечалась в науке. В частности, А. Б. Пронин отмечает: «неправильно само использование в бюджетном законодательстве термина «финансовый контроль». Пронин А. Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 81.


[Закрыть] на внутренний и внешний. Внешний государственный финансовый (бюджетный) контроль осуществляется системой контрольно-счетных органов и в первую очередь Счетной палатой Российской Федерации. Очевидно, что субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия внешнего государственного аудита не подчинены и не подведомственны контрольно-счетным органам. Это прямо предопределено сутью внешнего финансового (бюджетного) контроля – он проводится независимым органом. Кроме того, деятельность контрольно-счетных органов не сводится исключительно к проверке целевого характера бюджетных средств.

Равным образом и внутренний государственный финансовый (бюджетный) контроль Федерального казначейства, не всегда проводится в отношении лиц, находящихся в организационной подчиненности к рассматриваемому федеральному органу исполнительной власти. В частности, это относится к случаям проверки предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования[33]33
  Приказ Минфина России от 03.10.2018 № 203н «Об утверждении Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля “Проверка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования”» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 18.12.2018.


[Закрыть].

При разграничении понятий «контроль» и «надзор» также часто отмечают, что надзор носит «надведомственный» характер. В то же время, по справедливому замечанию Е. Ю. Грачевой, «этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т. е. тоже носит «надведомственный» характер в отличие от страхового и банковского надзора, который носит скорее «ведомственный», отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе»[34]34
  Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 251–252.


[Закрыть].

Таким образом, из всего вышеперечисленного можно заключить, что предложенные в науке административного права критерии разграничения контроля и надзора не вполне применимы для финансового права.

Полагаем, что разрешение рассматриваемой проблемы требует всестороннего рассмотрения и анализа, обусловливающие применение лингвистического, исторического и сравнительно-правового метода научного исследования.

Слово «контроль» пришло в русский и иные европейские языки из Франции. Французское contrôle происходит от латинских contra – против и rotulus – свиток (contrarotulus – копия свитка). Как отмечается в Оксфордском словаре, в средневековой Англии рассматриваемое слово, происходящее из англо-нормандского французского, означало проверку счетов, особенно посредством дубликатов регистров (свитков)[35]35
  Definition of control in English. URL: https://www.lexico.com/en/definition/control (дата обращения: 28.08.2019).


[Закрыть].

В свою очередь, «надзор» имеет русские корни. Данное слово образовано в результате слияния слова «взор», означающего устремленность взгляда в определенную сторону или на что-либо, и приставки «над», указывающей на положение выше чего-то или кого-то. Следовательно, надзор – это наблюдение вышестоящего лица. Интересно, что сходным образом были образованы многие иностранные аналоги рассматриваемого слова. Так, в английском и французском используется слово supervision – от лат. super– «над» и videre – «видеть», а немецкое Aufsicht – от глагольной приставки «auf», указывающей на движение вверх, и Sicht – видение, вид, зрительный контроль.

Вышеперечисленное позволяет констатировать, что, во-первых, рассматриваемые понятия разграничиваются и в других европейских языках, а во-вторых, контроль – более унифицированный, интернациональный термин, в то время как «надзор», хотя морфологически и имеет сходную структуру, испытывает на себе влияние национальных языковых особенностей.

Анализ законодательства англоязычных стран позволяет заключить, что слово «контроль» в первую очередь используется для обозначения: а) различного рода ограничений; б) ситуации, когда одно лицо осуществляет управленческий контроль, т. е. влияет на действия и решения другого лица. Для обозначения деятельности по проверке деятельности субъектов финансовых правоотношений используется термин «надзор». Так, в Великобритании Закон о финансовых услугах и рынках 2000 г. (Financial Servicesand Markets Act 2000) говорит о надзоре на финансовых рынках. Так, например, в США администрирование, управление, проведение, выработка направлений и надзор за исполнением и применением законов о внутренних доходах (налогового законодательства. – А. С.) возлагается на Службу внутренних доходов (Internal Revenue Service)[36]36
  См.: IRC §§ 7802(a), (c)(1)(A).


[Закрыть].

Данный подход во многом был воспринят немецким законодателем. Заметим, что применительно к налоговой сфере немецкий закон о налогах в основном оперирует термином «внешняя проверка» (Außenprüfung)[37]37
  § 193 «Außenprüfung», Abgabenordnung (AO) vom 1. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61).


[Закрыть]. В то же время шестой раздел четвертой части Закона о налогах регулирует проведение «налогового надзора в особых случаях» (Steueraufsichtin besonderen Fällen). Следует, однако иметь в виду, что на основании § 209 Закона о налогах налоговый надзор – это деятельность по проверке перемещения товаров через границу и в свободные зоны, свободные склады, а также производства, хранения, транспортировке и коммерческому использованию подакцизных товаров, а также торговле подакцизными товарами, т. е. это таможенный надзор (zollamtlichen Überwachung).

В рамках финансового рынка также осуществляется государственный надзор (Staatsaufsicht). Так, например, в настоящее время действуют Закон о федеральном органе финансового надзора (Gesetzüberdie Bundesanstaltfür Finanzdienstleistungsaufsicht[38]38
  Gesetzüber die Bundesanstaltfür Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) vom 22. April 2002 (BGBl. I S. 1310).


[Закрыть]), Закон о надзоре за платежными услугами (Gesetzüberdie Beaufsichtigungvon Zahlungsdiensten[39]39
  Gesetzüber die Beaufsichtigung von Zahlungsdiensten (Zahlungsdiensteaufsichtsge-setz – ZAG) vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2446).


[Закрыть]), Закон о надзоре за страховыми компаниями (Gesetzüberdie Beaufsichtigungder Versicherungsunternehmen[40]40
  Gesetzüber die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen (Versicherung-saufsichtsgesetz – VAG) vom 1. April 2015 (BGBl. I S. 434).


[Закрыть]). Между тем в официальных заявлениях и разъяснениях Федерального Конституционного Суда Германии[41]41
  BVerfG 1 DvR 1215/07vom 24/4/2013 Rn 205 ff. URL: http://www.bverfg.de/e/rs20130424_1bvr121507.html (дата обращения: 23.11.2019).


[Закрыть] можно встретить такой оборот как «надзорный контроль» (aufsichtliche Kontrolle).

Как уже было отмечено выше, слово контроль пришло в русский язык из французского. Полагаем, что ситуация с разграничением контроля и надзора в российском законодательстве, наиболее близка подходу, реализуемому во Франции. Так, Словарь Ларусс определяет контроль как действие, направленное на контроль чего-либо, кого-либо, в целях проверки соответствия статуса или ситуации стандарту (норме)[42]42
  Contrôle. URL: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/contr%c3%b4le/18932?q=contr%c3%b4le#18822 (дата обращения: 01.09.2019).


[Закрыть]. В свою очередь, на французском лексическом портале Национального центра текстовых и лексических ресурсов контроль, помимо всего прочего, определяется как проверка законности и закономерности чего-либо[43]43
  Contrôle. URL: https://www.cnrtl.fr/definition/contr%C3%B4le (дата обращения: 01.09.2019).


[Закрыть]. Юридический словарь Сержа Браудо указывает на то, что контроль – это операция, в соответствии с которой орган власти, суд или судебный эксперт проверяет наличие факта, оценивает целесообразность решения или действия контролируемого лица, или обеспечивает соответствие ситуации нормативному акту, например, закону или подзаконному акту[44]44
  Définition de Contrôle. URL: https://www.dictionnaire-juridique.com/definition/controle.php (дата обращения: 01.09.2019).


[Закрыть]. При этом словарь Ларусс определяет надзор (supervision) как контроль надзирающего лица[45]45
  Supervision. URL: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/supervision/75504?q=supervision#74645 (дата обращения: 01.09.2019).


[Закрыть].

Как отмечает профессор Л. Г. Ефимова, во Франции «государственное регулирование финансового сектора получило название надзора (le supervision)»[46]46
  Зарубежное банковское право (банковское право Европейского союза, Франции, Швейцарии, Германии, США, КНР, Великобритании): монография / отв. ред. Л. Г. Ефимова. М., 2016. С. 193.


[Закрыть]. При этом, органом банковского надзора (la surveillance des établissements bancaires) во Франции является Управление пруденциального контроля и реструктуризации (L’Autorité de contrôle prudentiel et de resolution) Банка Франции[47]47
  L’Autorité de contrôle prudentiel et de resolution. URL: https://acpr.banque-france.fr/ (дата обращения: 01.09.2019).


[Закрыть].

В свою очередь, Свод фискальных процедур (Livre des procédures fiscales) регулирует порядок проведения налогового контроля (Le contrôle de l’impôt). Равным образом и в Общем налоговом кодексе (Code général des impôts) содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы налогового контроля. Здесь же следует отметить, что в названии главы I bis данного нормативного правового акта содержится упоминание о мерах контроля за операциями с наличными, и переводами денежных средств и переводами ценных бумаг (titres ou valeurs). Данный контроль осуществляется в соответствии со статьей L152-1 Денежного и финансового кодекса Франции (Code monétaire et financier). Он, помимо всего прочего, закрепляет организационную структуру и полномочия упомянутого Управления пруденциального контроля и реструктуризации.

Таким образом, законодательство зарубежных стран демонстрирует различные подходы к разграничению понятий «контроль» и «надзор». При этом исторически Россия в большей степени тяготеет к подходу, характерному для французского законодательства.

Говоря об истории, следует отметить, что обращение к дореволюционным доктринальным источникам показывает, что вопрос разграничения понятий «контроль» и «надзор», не носил сколь бы то ни было актуального характера для финансово-правовой науки конца XIX – начала XX в. Более того, он вообще не ставился ведущими представителями финансового права.

Можно заключить, что в работах дореволюционных ученых словосочетание «государственный контроль» использовалось в двух значениях. При написании с прописных букв – Государственный Контроль – обозначал особый государственный орган, действовавший на правах министерства. Данный орган был образован в 1811 г. и первоначально носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов». В 1837 он был переименован в Государственный Контроль, которое и носил вплоть до Февральской революции. Наиболее близким аналогом Государственного Контроля является современная Счетная палата. В то же время рассматриваемый орган нельзя считать независимым.

Во втором значении государственный контроль – это деятельность указанного органа. При этом следует понимать, что вследствие неразвитости теории финансового контроля, государственный контроль сводился исключительно к бюджетному контролю. Как отмечал профессор И. Х. Озеров, «развитие идеи закономерного бюджета создает идею государственного контроля, и последний – продукт исторического развития»[48]48
  Озеров И. Х. Основы финансовой науки: бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. М., 2008. С. 48.


[Закрыть].

Представители науки финансового права того периода используют слова «контроль» и «надзор» как взаимозаменяемые. Например, профессор Д. М. Львов полагал, что «задача государственного контроля – не только ревизия кассовой деятельности, но еще – надзор за тем, чтобы по отношению к доходам государство действительно получало все, что взято с подданных»[49]49
  Львов Д. М. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 484.


[Закрыть]. В свою очередь, профессор Э. Н. Берендтс указывал на то, что «высшее контрольное учреждение подчиненные ему местные органы распространяют свой надзор не только на кассы, исполняющие приказы о платежах, но и на те учреждения, которые выдают эти приказы»[50]50
  Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 144.


[Закрыть]. Далее автор употребляет словосочетание «надзор контроля»[51]51
  Там же.


[Закрыть], т. е. надзор Государственного Контроля.

В нормативных правовых актах того времени имелись примеры, когда для обозначения того или иного вида деятельности использовалось слово «надзор». В частности, 6 июня 1884 года Высочайшим повелением императора Александра III было утверждено Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ и штата Страхового Комитета и Отдела[52]52
  Полное собрание Законов Российской империи. Собранье третье. Т. XIV. 1894. № 10765.


[Закрыть]. Для надзора за деятельностью страховых учреждений и обществ при Хозяйственном Департаменте Министерства Внутренних дел был образован Страховой комитет.

Следует отметить, что к концу XIX – началу XX в. так и не сложилось полноценной системы банковского надзора. Так, Государственный контролер мог проверять только расходы коммерческих банков, осуществлявшихся за счет казны. Как отмечает И. В. Винникова, в данный период времени «не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу»[53]53
  Винникова И. В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 17.


[Закрыть]. Между тем раздел X «О кредитных установлениях частных и общественных» Устава кредитного[54]54
  Устав Кредитный // Полный свод законов Российской империи. СПб., 1904. Т. XI. Ч. 2.


[Закрыть], содержал Главу V «О надзоре за производством кредитными учреждениями, банкирскими заведениями и меняльными лавками операций на золотую валюту». Соответствующие полномочия осуществлялись Министерством финансов.

В современной науке финансового права предлагаются различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор», а также критерии их разграничения.

Следует особо подчеркнуть, что среди видов государственного финансового контроля традиционно выделяют «бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный»[55]55
  Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2009. С. 145; Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2019. С. 65.


[Закрыть] контроль. При этом столь же традиционно контроль в банковской и страховой сфере именуется надзором. В свою очередь, профессор Е. Ю. Грачева, считает, что «близость данных категорий (контроль и надзор. – А. С.) <…> позволяет рассматривать, в частности, страховой и банковский надзор как разновидности государственного финансового контроля»[56]56
  Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис… д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 252.


[Закрыть].

В науке финансового права также предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Данный подход признает диалектическое единство контроля и надзора – они могут быть рассмотрены как однопордяковые явления, которым присущи специфические отличия, и как явления разного порядка, когда контроль является обобщающим понятием и включает в себя надзор.

Как отмечает профессор А. Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемой субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы»[57]57
  Гузнов А. Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 27.


[Закрыть]. Надзор, по его мнению, отличается от надзора в последнем (узком) смысле. Автор полагает, что в рамках надзора вмешательство в вопросы организации бизнеса являются недопустимыми.

Профессор Т. Э. Рождественская допускает «рассмотрение надзора и контроля как однопорядковых правовых и управленческих явлений»[58]58
  Рождественская Т. Э. Банковский надзор в Российской Федерации: теоретико-правовые основы. М., 2012. С. 18.


[Закрыть]. На основе проведенного сравнения банковского надзора и валютного контроля, автор заключает, что «надзор осуществляется за видом, за направлением деятельности с целью предупреждения нарушения прав и законных интересов; контроль – за конкретными действиями (операциями в валютном контроле) с целью выявления несоответствия этих действий требованиям законодательства»[59]59
  Там же.


[Закрыть]. Это, в частности, объясняет тот факт, что валютный контроль, проводимый Банком России в отношении уполномоченных банков, осуществляется в рамках процедур банковского надзора (для кредитных организаций операции с иностранной валютой являются видом банковских операций). Между тем надзор за тем или иным направлением деятельности в конечном счете все равно сводится к контролю конкретных действий (в том числе операций).

Кроме того, автор подчеркивает, что цели контроля и надзора не противопоставляются друг друга. Так, например, контроль также преследует цель предупреждения прав и законных интересов физических лиц и организаций при проведении, например, предварительного контроля.

По мнению С. В. Мирошник, «на современном этапе развития общества и государства контроль стал составной частью надзора, его первым этапом»[60]60
  Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти // Северо-Кавказский юридический вестник. 2012. № 4. С. 91.


[Закрыть]. Автор, в частности, указывает на то, что:

– цель надзора шире, чем у контроля, и помимо проверки законности включает в себя обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов;

– надзор – это функция исключительно органов публичной власти, а контрольные полномочия могут передаваться иным субъектам (в частности, банкам);

– объектом надзора является система, а контроля – отдельные элементы системы[61]61
  Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти. С. 91–92.


[Закрыть].

Относительно всего вышеперечисленного хотелось бы отметить следующее. Во-первых, «обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов» не является целью надзора – это цель самого «поднадзорного объекта». Справедливость данного вывод может быть проиллюстрирована примером из современной практики. Так, на 1 января 2009 года в России насчитывалось 1128 кредитных организаций (в том числе 1172 банков и 56 небанковских кредитных организаций)[62]62
  Бюллетень банковской статистики. 2009. № 2 (189).


[Закрыть], в то время как на 1 января 2019 года – 484 кредитных организаций (из них банков – 448, небанковских кредитных организаций – 42)[63]63
  Статистический бюллетень Банка России. 2019. № 2 (309).


[Закрыть]. Изменение числа кредитных организаций происходит по разным основаниям, в том числе в связи со слиянием юридических лиц. Между тем основной причиной уменьшения количества кредитных организаций стал отзыв лицензий по результатам мероприятий банковского надзора. Таким образом, можно заключить, что регулятор не ставил перед собой задачу обеспечить стабильное развитие поднадзорных объектов.

Во-вторых, тезис о том, что объектом надзора является система, также представляется сомнительным. Любая система – это совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии. В связи с этим возникает вопрос: как можно осуществлять надзор, минуя отдельные элементы системы? Например, банковская система, помимо всего прочего, включает в себя совокупность кредитных организаций. Банковский надзор осуществляется за каждой отдельной кредитной организацией, а не за абстрактной банковской системой. Только через контроль отдельных элементов можно обеспечить стабильность всей системы. В то же время согласимся в том, что надзор, помимо всего прочего, включает в себя оценку состояния системы.

Интересный подход к разграничению контроля и надзора в системе финансового рынка предложен в трудах профессора А. Г. Гузнова. По мнению автора, рассматриваемые направления деятельности контролирующих органов осуществляются в разных парадигмах[64]64
  Так, в частности, отмечается, что для контроля характерна парадигма: «правило – оценка состояния объекта на основании полученной информации – сопоставление этой оценки с правилом – принятие мер в случае расхождения между правилом и состоянием объекта – контроль за исполнением мер», а для надзора действует парадигма: «цель (принцип) регулирования и надзора в системе в системе финансового рынка – оценка состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, – выявление, предупреждение, купирование “зон риска” – принятие специальных мер воздействия – контроль их исполнения». Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 220.


[Закрыть]. При этом применительно к надзору на финансовых рынках отмечается, что он включает в себя оценку состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, а также выявление, предупреждение, купирование «зон риска»[65]65
  Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 220–221.


[Закрыть]. В то же время внедрение риск-ориентированного подхода является общей тенденцией для всех видов финансового контроля. В частности, это характерно для внутреннего государственного финансового (бюджетного) контроля[66]66
  Приказ Казначейства России от 26.12.2018 № 433 «Об утверждении Методики отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере» // Документ официально не опубликован. См.: СПС «КонсультантПлюс»; приказ Казначейства России от 29.09.2017 № 259 «Об утверждении Стандарта управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе» // Документ официально не опубликован. См.: СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], налогового контроля[67]67
  Примером может служить внедрение системы АСК НДС, направленной в том числе на выявление рисков, связанных с необоснованным возмещением налога на добавленную стоимость.


[Закрыть], финансового мониторинга[68]68
  Постановление Правительства РФ от 30.06.2012 № 667 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальными предпринимателями, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3901; Информационное письмо Росфинмониторинга от 01.03.2019 № 59 «О методических рекомендациях по проведению оценки рисков ОД/ФТ организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом и индивидуальными предпринимателями» // http://www.fedsfm.ru/, 04.03.2019; Информационное письмо Росфинмониторинга от 12.12.2017 № 53 «О Методических рекомендациях по выявлению иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, а также российских публичных должностных лиц при идентификации клиентов, принятию их на обслуживание и управлению рисками при работе с указанными лицами» // http://www.fedsfm.ru/, 27.12.2017.


[Закрыть], валютного контроля[69]69
  Рекомендации по выявлению сомнительных операций и оценке рисков нарушения требований валютного законодательства Российской Федерации по репатриации денежных средств от внешнеторговой деятельности в случаях замены денежных обязательств нерезидентов по внешнеторговым сделкам долговыми обязательствами, выраженными в ценных бумагах, утв. ФТС России 10.12.2015 // http://www.customs.ru/, 10.12.2015.


[Закрыть] и т. д.

В целом полагаем, что действующее законодательство не позволяет рассматривать финансовый контроль и финансовый надзор как однопорядковые явления. Все вышеперечисленное дает основание говорить о том, что контроль – более широкая категория, чем надзор. Последний обладает определенными специфическим особенностями, позволяющими выделить его среди других видов контрольной деятельности. Однако несмотря на это, надзор остается контролем. Таким образом, любой надзор в финансовой сфере – это контроль, но не любой контроль можно назвать надзором.

Представляется, что специфика надзора обуславливается кругом подконтрольных субъектов, и обусловленных этим особенностях контроля за их деятельностью. Так, банковский, страховой и иные виды надзора на финансовом рынке осуществляются за особой группой субъектов, осуществляющих профессиональную деятельность на указанном рынке. В силу своей социальной важности государство в публичном интересе устанавливает повышенные требования к указанным субъектам. Соответствие данным требованиям удостоверяется выдачей разрешения (лицензии, регистрацией и т. д.), в силу чего рассматриваемые организации приобретают специальную правоспособность. В дальнейшем уполномоченный орган осуществляет проверку соответствия данных организаций требованиям действующего законодательства, предъявляемым к определенному виду деятельности на финансовом рынке.

Справедливость нашего вывод может быть подтверждена ссылкой на законодательство. Так, например, ч. 2 ст. 31 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»[70]70
  СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.


[Закрыть] (далее – Закон о национальной платежной системе, Закон о НПС) определяет надзор в НПС как деятельность Банка России по контролю за соблюдением субъектам НПС требований данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Кроме того, ст. 73-1 Закона о Банке России содержит упоминание о проведении контрольных мероприятий. В целом в рамках финансового надзора применяются такие методы финансового контроля как проверки, анализ, мониторинг и т. д.

Основная цель надзора заключается в обеспечении устойчивости системы (в частности, системы финансового рынка, национальной платежной системы и т. д.). Между тем объектом надзора является не сама система, а деятельность отдельно взятых субъектов.

Что же касается употребляемого в нормативных правовых актах словосочетания «контроль и надзор», то его можно рассматривать как устоявшееся выражение. Например, как отмечалось, налоговый орган, осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Но тогда возникает резонный вопрос: когда ФНС реализует функции по контролю, а когда – по надзору? Законодательство о налогах и сборах лишь упоминает о «федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном по контролю и надзору в области налогов и сборов», однако налоговый надзор не регулирует. Сравнение налогового контроля и банковского надзора также рождает ряд сложноразрешимых вопросов. Так, указанные виды финансового контроля фактически строятся по одной схеме: в рамках налогового контроля и банковского надзора применяются дистанционные и контактные методы контроля, можно выделить предварительный, текущий и последующий налоговый контроль и банковский надзор, в их рамках внедряются инструменты оценки существующих рисков и т. д. Когда же ФНС осуществляет налоговый надзор, а Банк России – банковский контроль?

В любом случае до тех пор, пока законодатель не даст четкий ответ на вопрос о соотношении данных терминов, не закрепит легальные определения соответствующих понятий, любая их трактовка может рассматриваться лишь как попытка поиска глубокого смысла (которого, возможно, нет), вложенного законодателем в тексты зачастую противоречивых нормативных правовых актов. Полагаем, что проблема разграничения контроля и надзора в ближайшем будущем продолжит оставаться еще одним пунктом в перечне неразрешенных вопросов, по которым законодатель сохраняет квалифицированное молчание (наравне, например, с вопросом о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации).

Вместе с тем, исходя из всего вышеперечисленного, в дальнейшем в рамках настоящей работы под финансовым контролем и финансовым надзором будут пониматься:

Финансовый контроль – это деятельность специально уполномоченных органов по проверке субъектов финансовых правоотношений на предмет ее соответствия финансовому законодательству и подзаконным нормативным правовым актам, а в установленных случаях также ее целесообразности, эффективности и выявлению рисков данной деятельности для финансовой системы.

Финансовый надзор – это форма контроля за субъектами финансовых правоотношений, обладающих в силу имеющегося у них разрешения (лицензии, регистрации, аккредитации) специальной правоспособностью, на предмет соответствия требованиям, предъявляемым законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами к осуществляемым ими видам деятельности.

Возвращаясь к непосредственному объекту настоящего исследования, заметим, что в науке финансового права предлагаются различные подходы к определению финансового контроля в сфере денежного обращения. Например, Е. Е. Фролова предлагает понимать «под государственным финансовым контролем в сфере денежного обращения… комплекс форм и методов организации и управления денежным оборотом в рамках национальной экономики в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, стабильного и сбалансированного осуществления всех платежей и расчетов, предотвращения нецелевого использования публичных и частных денежных фондов, соблюдения требований государственной финансовой дисциплины и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем»[71]71
  Фролова Е. Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 13.


[Закрыть]. Между тем представляется, что данное определение является чрезвычайно широким. «Организация и управление денежным оборотом в рамках национальной экономики» осуществляется посредством целого комплекса мер правового и экономического характера. В качестве примера можно привести систему мер валютных ограничений – они служат указанной цели, однако не предполагают проверку законности деятельности резидентов и нерезидентов – она осуществляется в рамках валютного контроля. Таким образом, можно говорить, что организация и управление денежным оборотом является одной из целей контроля в сфере денежного обращения, но не его содержанием.

Представляется, что более точное определение рассматриваемого понятия было дано профессором И. И. Кучеровым, по мнению которого контрольно-надзорную деятельность в сфере денежного обращения можно определить как «самостоятельное комплексное направление финансового контроля, включающее в себя организованную определенным образом деятельность уполномоченных государственных органов и иных субъектов по проверке платежеспособности и подлинности денежных знаков, порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций, а также соблюдения законодательства о национальной платежной системе, валютного законодательства и законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в части обязательного контроля за денежными операциями»[72]72
  Кучеров И. И. Законные платежные средства: монография. М., 2016. С. 327.


[Закрыть].

Очевидно, что приведенные определения носят диаметрально противоположный характер. В первом случае автор заостряет свое внимание на глобальных целях, связанных с поддержанием устойчивости денежного оборота, в то время как во втором определении основной упор делается на проведении проверки определенных действий и операций, связанных с использованием валюты и т. д.

Как можно заметить, первое определение по своему содержанию близко к понятию регулирования. Безусловно, контроль всегда является частью регулирования. Между тем, в соответствии с законами формальной логики каждое определение должно как можно более точно отражать особенности определяемого явления. Первое определение не в полной мере отражает контрольный характер рассматриваемой деятельности.

В то же время, на наш взгляд, оба подхода имеют право на существование, поскольку отражают различные проявления финансового контроля в сфере денежного обращения. Следует говорить о том, что контроль в сфере денежного обращения может осуществляться на разных уровнях экономики. В связи с этим можно выделить финансовый контроль в сфере денежного обращения, осуществляемый на макро– и микроэкономических уровнях экономики. Данные виды финансового контроля преследуют различные цели и задачи.

Понимание финансового контроля в его юридическом смысле может трактоваться по-разному, исходя из чего его можно рассмотреть в широком и узком понимании. С точки зрения широкого подхода, контроль в сфере денежного обращения включает в себя контрольную деятельность уполномоченных государственных органов и хозяйствующих субъектов, которая связана с обращением наличных и безналичных денежных средств в национальной и иностранной валюте, а также цифровых расчетных инструментов. В качестве примера можно привести проверки налоговыми органами расчетных документов налогоплательщиков. Несмотря на то, такая проверка проводится в рамках налогового контроля и имеет своей целью подтверждение факта полноты и своевременности выполнения налоговых обязательств перед государством, тем не менее, она затрагивает в том числе вопросы денежного обращения. Более того, проверяемые налоговыми органами платежи между контрагентами не являются налогами, хотя они и влияют на налоговую обязанность налогоплательщика.

Продолжая данную цепь рассуждений, можно отметить, что в соответствии со статьей 8 НК РФ налоги, сборы, страховые взносы являются платежами. Само же слово «платеж» показывает вовлеченность соответствующих денежных средств в денежное обращения, демонстрирует процесс перехода права собственности на деньги между различными субъектами правоотношений, их движение (перераспределение) между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств. Платеж – это денежные средства, существующие между двумя субъектами – они уже не являются собственностью плательщика, но еще не являются собственностью получателя. Таким образом, платеж – это денежные средства в движении.

Исходя из этого, контроль за любыми платежами есть контроль в сфере денежного обращения. Такой подход безусловно является неоправданно широким, поскольку не позволяет провести отграничение между контролем в сфере денежного обращения и другими видами контрольной деятельности в финансовом праве. В то же время он позволяет, с одной стороны, подчеркнуть взаимосвязь между различными видами финансового контроля, а с другой – демонстрирует важность информации о денежных операциях для осуществления всех видов финансового контроля.

В узком понимании контроль в сфере денежного обращения представляет собой самостоятельный вид финансового контроля, который связан с проверкой соблюдения физическими лицами и организациями правил проведения операций с денежными средствами в национальной и иностранной валюте, иных расчетных инструментов, выполняющих денежные функции, учета и отчетности по данным операциям, платежеспособностью и подлинностью денежных знаков. Представляется, что именно такое понимание финансового контроля в сфере денежного обращения наиболее четко отражает его суть и содержание. В связи с этим далее мы будем исходить именно из данного понимания рассматриваемой категории – это поможет более четко очертить предмет исследования и исключить из него лишнее.

Подводя итоги настоящего параграфа можно заключить, что финансы – суть денежные отношения, они опираются на денежную систему и выполняют в ее рамках распределительную и контрольную функции. При этом контрольная функция осуществляется «через посредство денег»[73]73
  Гурвич М. А., Ровинский Е. А. Лекции по советскому финансовому праву для студентов ВЮЗИ. М., 1953. С. 5.


[Закрыть]. Одновременно в рамках финансовой деятельности государство организует денежную систему и денежное обращения, а посредством финансового контроля, как направления указанной деятельности, выражающей контрольную функцию финансов, обеспечивает стабильность денежной системы.