Текст книги "Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации"

Профессор Е. Ю. Грачева разграничивает объект контрольного правоотношения применительно к различным субъектам – «лидирующим» и «ординарным». Для имеющих непосредственный интерес в результатах подконтрольных субъектов таким объектом является «то, по поводу чего складывается данное правоотношение» (внешний объект), то есть это объект материального правоотношения. Для действующих в «чужом» материальном интересе контролирующих субъектов таким объектом является «то, на что направлено» правоотношение – «само правовое воздействие контролирующего субъекта на подконтрольный субъект»[170]170
  Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук, 2003. С. 286–287.


[Закрыть].

Исходя из всего вышеперечисленного можно выделить следующие виды объектов финансово-контрольных правоотношений, складывающихся в сфере денежного обращения.

Материальным объектом рассматриваемых правоотношений выступают деньги. Как было подчеркнуто Г. С. Гуревичем, «…материальным объектом финансовых отношений выступают лишь денежные средства, а не какие-либо иные виды имущества»[171]171
  Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. М., 1985. С. 41.


[Закрыть]. В свою очередь, Е. Ю. Грачева указывает на то, что финансовые правоотношения «возникают по поводу денег – денежного платежа в доход государства, муниципального образования, государственных или муниципальных доходов, расхода и т. п., т. е. являются разновидностью имущественных отношений, носящих публичный характер»[172]172
  Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина, С. О. Шохин. М., 2009. С. 56.


[Закрыть]. Таким образом, по нашему мнению, в большинстве случаев деньги как объект финансовых правоотношений характеризуются дополнительным признаком. Так, доход – означает увеличение экономических выгод в результате поступления активов[173]173
  Приказ Минфина России от 06.05.1999 № 32н «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету “Доходы организации” ПБУ 9/99» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 26.


[Закрыть], т. е. это денежные средства, поступающие определенному субъекту и увеличивающие его фонд денежных средств. Расход – это денежные средства, которые субъект выплачивает другому лицу и которые уменьшают его фонд денежных средств. Налоги и иные обязательные платежи – денежные средства, выступающие в качестве, как было указано выше, «платежа в доход государства».

В то же время только в рамках финансовых правоотношений в сфере денежного обращения (и в том числе контрольных) объектом могут выступать сами деньги (например, банкноты и монеты). Это, например, характерно для контроля за платежеспособностью денежных знаков. Между тем чаще всего объектом будут выступать не просто деньги, а «деньги в движении», т. е. различные операции с денежными средствами.

Кроме того, в предусмотренных законом случаях объектом рассматриваемых правоотношений будут выступать отдельные активы, не являющиеся деньгами, но выполняющие ряд денежных функций, в первую очередь – средства обращения и платежа. Сюда, в частности, следует отнести ценные бумаги, которые будут выступать в качестве объекта валютных правоотношений, электронные денежные средства и др.

Таким образом, материальным объектом финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения выступают денежные знаки в наличной и безналичной форме в национальной и иностранной валюте, а в предусмотренных законом случаях иные виды активов, не являющиеся деньгами, но выполняющие отдельные денежные функции.

Кроме того, объектом финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения является поведение обязанного, подконтрольного субъекта. Сюда относятся действия данных субъектов и «воздержание от действий»[174]174
  Кучеров И. И. Валютно-правовое регулирование в Российской Федерации: эволюция и современное состояние: монография. М., 2013. С. 72.


[Закрыть], в частности, операции с денежными средствами, в том числе перевод денег, валютно-обменные операции, операции по ввозу денег на территорию Российской Федерации и их вывозу с территории Российской Федерации, использование денег в качестве средства платежа и т. д., а также отказ от совершения незаконных операций.

И, наконец, можно говорить, что в конечном итоге финансово-контрольные правоотношения в общем и финансово-контрольные правоотношения в сфере денежного обращения в частности складываются по поводу поддержания финансового правопорядка, финансовой дисциплины организаций и физических лиц, в целях обеспечения стабильности национальной денежной системы и устойчивости национальной валюты.

Своими особенностями обладает и субъектный состав контрольных правоотношений в сфере денежного обращения.

Контролирующими (лидирующими или активными) субъектами рассматриваемых правоотношений выступает государство, а также уполномоченные им органы и их должностные лица. В настоящее время функции по контролю в сфере денежного обращения распределены между различными государственными органами. При этом множественность и специализация органов финансового контроля в целом присуща контрольным правоотношениям[175]175
  См.: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 160.


[Закрыть].

Как уже было отмечено, денежное обращение – многоаспектное явление, имеющее различные проявления. Очевидно, что один орган не может охватить все области денежного обращения. Это, в свою очередь, обуславливает специализацию контрольных органов в рассматриваемой сфере.

Одним из основных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере денежного обращения является Центральный банк Российской Федерации. Ведущая роль Банка России предопределяется целями его деятельности: защита и обеспечение устойчивости рубля, а также обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы (ст. 3 Закона о Банке России). Именно Центральный банк Российской Федерации определяет основные направления денежно-кредитной политики (совместно с Правительством РФ), осуществляет эмиссию денег и т. д. Банк России осуществляет финансовый контроль в областях, связанных с функционированием национальной платежной системы, деятельностью кредитных организаций (в том числе по вопросам применения законодательства в сфере денежного обращения), проведением валютных операций резидентами и нерезидентами[176]176
  Пункты 4.1, 9 и 12 ст. 4 Закона о Банке России.


[Закрыть].

Банк России обладает полномочиями по регулированию отдельных аспектов ПОД/ФТ и ФРОМУ, в частности, устанавливает в отношении кредитных организаций и некредитных финансовых организаций порядок предоставления сведений и информации в соответствии с законодательством о ПОД/ФТ и ФРОМУ, определяет требования к внутреннему контролю и квалификационные требования к специалистам, выполняющим функции по ПОД/ФТ и ФРОМУ и т. д.[177]177
  Указание Банка России от 17.10.2018 № 4936-У «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений и информации в соответствии со статьями 7, 7.5 Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма”» // Вестник Банка России. 2019. № 5; Указание Банка России от 17.10.2018 № 4937-У «О порядке представления некредитными финансовыми организациями в уполномоченный орган сведений и информации в соответствии со статьями 7, 7.5 Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма”» // Вестник Банка России. 2019. № 5; Указание Банка России от 20.07.2016 № 4078-У «О требованиях к кредитным организациям, которым может быть поручено проведение идентификации или упрощенной идентификации, а также к микрофинансовым компаниям, которые могут поручать кредитным организациям проведение идентификации или упрощенной идентификации» // Вестник Банка России. 2016. № 76; Положение о требованиях к правилам внутреннего контроля некредитных финансовых организаций в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утв. Банком России 15.12.2014 № 445-П // Вестник Банка России. 2015. № 14; Указание Банка России от 05.12.2014 № 3470-У «О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за реализацию правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в некредитных финансовых организациях» // Вестник Банка России. 2014. № 117–118 и др.


[Закрыть]

В свою очередь, Федеральная налоговая служба осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения, функции органа валютного контроля, осуществляет контроль и надзор за полнотой учета выручки денежных средств у хозяйствующих субъектов, а также исполнением отдельными субъектами законодательства о ПОД/ФТ и ФРОМУ[178]178
  См.: п. 5.1.6, 5.1.7, 5.1.10. Положения о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.


[Закрыть]. Здесь же следует упомянуть о Федеральной службе по финансовому мониторингу осуществляющей функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма[179]179
  Пункт 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. Указом Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2012. № 25. Ст. 3314.


[Закрыть], и Федеральной таможенной службе, являющейся органом валютного контроля и обеспечивающей меры по ПОД/ФТ и ФРОМУ при осуществлении таможенного контроля[180]180
  Пункты 5.3.3 и 5.52 Положения о Федеральной таможенной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4823.


[Закрыть].

Несмотря на то, что вышеперечисленные органы осуществляют свои функции в различных финансовых сферах, анализ их полномочий со всей очевидностью свидетельствует об их взаимосвязи. Точки пересечения могут быть прослежены применительно к различным видам финансового контроля в сфере денежного обращения. Так, например, Банк России, ФНС и ФТС, осуществляя функции органов валютного контроля, обмениваются информацией и предоставляют друг другу необходимые документы[181]181
  Постановление Правительства РФ от 26.09.2017 № 1160 «Об утверждении Правил представления органами и агентами валютного контроля в уполномоченные Правительством Российской Федерации органы валютного контроля (Федеральную таможенную службу и Федеральную налоговую службу) необходимых для осуществления их функций документов и информации и внесении изменений в Правила представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций уполномоченным Правительством Российской Федерации органам валютного контроля» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 28.09.2017.


[Закрыть]. Помимо этого, Банк России определяет правила работы с денежной наличностью и порядок ведения кассовых операций, надзор за соблюдением которых входит в круг обязанностей ФНС России.

Основным органом, осуществляющим ПОД/ФТ и ФРОМУ является Росфинмониторинг. При этом, ФТС обеспечивает меры по ПОД/ФТ при осуществлении контроля за перемещением через таможенную границу, а ФНС – следит за соблюдением установленных требований отдельными организациями, деятельность которых связана с проведением игр, основанных на риске[182]182
  В частности, ФНС России следит за «исполнением организациями, содержащими тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующими и проводящими лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме… в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля».


[Закрыть].

Банк России, как уже было отмечено, также наделен отдельными полномочиями по регулированию рассматриваемой сферы. Помимо этого, он обязан предоставлять Росфинмониторингу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций[183]183
  В порядке, согласованном Центральным банком Российской Федерации с уполномоченным органом. Равным образом и ФНС и ФТС обязаны предоставлять Росфинмониторингу информацию в порядке определенном Постановлением Правительства РФ от 08.07.2014 № 630 «Об утверждении Положения о предоставлении информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу органами государственной власти Российской Федерации, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, государственными корпорациями и иными организациями, созданными Российской Федерацией на основании федеральных законов, организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2014. № 28. Ст. 4070.


[Закрыть]. Кроме того, Банк России принимает в отношении кредитных организаций, нарушивших правила ПОД/ФТ и ФРОМУ меры, предусмотренные Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[184]184
  Статья 13 Закона № 115-ФЗ.


[Закрыть].

Обозначенные связи между вышеперечисленными органами лишний раз подчеркивают наличие оснований рассматривать отдельные направления контроля в сфере денежного обращения в их системной взаимосвязи.

Следует также отметить, что функции по контролю в сфере денежного обращения осуществляют и иные органы, в частности правоохранительные.

Одна из особенностей контрольных правоотношений и финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения в частности, заключается в появлении особого субъекта, осуществляющего функции посредника между контролирующим и подконтрольным субъектом, которого можно условно назвать агентом финансового контроля.

Агент (от лат. agens, род. п. agentis – действующий) согласно определению, содержащемуся в Словаре русского языка под редакцией С. И. Ожегова означает: лицо, уполномоченное кем-чем-нибудь (учреждением, предприятием) для выполнения служебных, деловых поручений; тот, кто действует в чьих-нибудь интересах, служит чьим-нибудь интересам[185]185
  Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1986. С. 19.


[Закрыть].

Энциклопедический Словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона также указывает на то, что агент – это деятель, лицо, действующее по поручению или полномочию другого. При этом составители словаря выделяют две основные группы агентов – официальные (представители публичной власти) и частные[186]186
  Энциклопедический словарь. СПб., 1890. Т. I. С. 139.


[Закрыть].

Следует отметить, что в науке финансового права достаточно давно был признан факт существования субъектов, которым государство делегировало часть публичных функций в рамках финансовых правоотношений. Так, например, А. И. Худяков выделял так называемых финансовых агентов. В то же время он полгал неправильным рассматривать их в качестве самостоятельных субъектов финансовых отношений: «в материальных финансовых отношениях финансовые агенты выступают в роли представителя государства, т. е. действуют от его имени. Субъектом таких отношений выступает само государство. Финансовые агенты являются субъектами организационных финансовых отношений, выстроенных по схеме «государство – юридическое или физическое лицо, выполняющее функции финансового агента государства»[187]187
  Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 131.


[Закрыть].

Вместе с тем в отношении вышесказанного представляется необходимым отметить следующее.

Во-первых, в настоящее время термин финансовый агент не употребляется в финансовом законодательстве, однако используется в рамках гражданского оборота для обозначения стороны договора финансирования под уступку денежного требования[188]188
  Исходя из положений п. 1 ст. 824 и ст. 825 ГК РФ, финансовый агент – это коммерческая организация, которая передает или обязуется передать другой стороне (клиенту) денежные средства в счет денежного требования клиента (кредитора) к третьему лицу (должнику), вытекающего из предоставления клиентом товаров, выполнения им работ или оказания услуг третьему лицу.


[Закрыть]. Таким образом, возможно возникновение путаницы при употреблении идентичных терминов, имеющих разное содержание.

В то же время в приведенной выше цитате профессор А. И. Худяков предусмотрительно и совершенно обосновано употребляет термин «финансовый агент государства», отграничивая таким образом соответствующего субъекта, действующего в качестве стороны договора финансирования под уступку денежного требования, и лица, действующего в публичном интересе.

Опираясь на теорию финансового права можно утверждать, что гражданское законодательство неправильно оперирует термином, имеющим иную отраслевую принадлежность. Традиционно финансы предполагают обязательное участие публично-правового субъекта (государства или муниципального образования)[189]189
  Справедливость нашей точки зрения подтверждается и историческим материалами. Так, например, в учебнике С. И. Иловайского можно встретить упоминание об агентах Министерства финансов заграницей (Иловайский С. И. Учебник финансового права / под ред. Н. П. Яснопольского. Одесса, 1912. С. 372), которых нередко именовали финансовыми агентами. Они являлись должностными лицами Министерства финансов, которые собирали в ведущих европейских промышленных центрах и предавали в Россию информацию, необходимую для «технического оснащения отечественного производства и финансового оздоровления страны» (Смирнов А. Е. Агенты Министерства финансов Российской империи за границей (С. С. Татищев в Лондоне): автореф. дис. … канд. ист. наук. М., 2003. С. 3). Данных лиц можно отнести к категории «официальных» агентов.


[Закрыть]. По смыслу же гражданского законодательства финансовый агент – участник частно-правовых отношений.

Между тем для того, чтобы не создавать ненужной путаницы, по нашему мнению, финансового агента, действующего в финансовых правоотношениях, можно именовать «публичным финансовым агентом» или «финансовым агентом публичного права» – это позволяет подчеркнуть тот факт, что указанный субъект действует в публичном интересе.

Во-вторых, такой агент не является представителем государства и не действует от имени последнего. Государство возлагает на него определенные обязанности, которые он осуществляет в публичном интересе. Финансовый агент публичного права действует от своего имени и несет ответственность за должное и своевременное осуществление возложенных на него функций. Он выступает в качестве посредника между государством и третьим лицом. Все вышеперечисленное характерно, например, для налогового агента.

Кроме того, по нашему мнению, необходимо разграничивать такие понятия как финансовый агент публичного права и агент финансового контроля. Последнего следует рассматривать в качестве частного случая финансового агента публичного права.

Нужно, однако подчеркнуть, что действующее финансовое законодательство выделяет целый ряд «агентов» (налоговые агенты, банки-агенты, агенты валютного контроля), многие из которых, однако, не наделяются полномочиями по проведению финансового контроля. Так, например, те же налоговые агенты осуществляют функции по исчислению, удержанию и перечислению налогов за налогоплательщика – никаких контрольных мероприятий в отношении последнего они не проводят.

Функции агентов финансового контроля осуществляются не только субъектами, прямо названными в законе «агентами». Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 03.06.2009 № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»[190]190
  СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2758.


[Закрыть] оператор по приему платежей обязан осуществлять контроль за соблюдением платежным субагентом, с которым у него заключен договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц, требований данного федерального закона. Интересно, что платежного агента нельзя признать агентом финансового контроля, поскольку он осуществляет исключительно деятельность по приему платежей физических лиц.

Профессор И. И. Кучеров называет данную группу «агентами государственного финансового контроля» и указывает на то, что данные субъекты «призваны оказывать содействие государственным органам, осуществляющим контроль и надзор в сфере денежного обращения»[191]191
  Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М., 2013. С. 205.


[Закрыть]. Следует признать, что указание на то, что соответствующие лица являются агентами именно государственного финансового контроля является в полной мере обоснованным, поскольку свою деятельность данные субъекты выполняют в публичном интересе.

Анализ действующего финансового законодательства позволяет заключить, что агенты финансового контроля действуют в рамках всех видов финансового контроля и надзора в сфере денежного обращения:

– валютное законодательство прямо выделяет агентов валютного контроля, к которым относятся уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг и государственная корпорация «ВЭБ. РФ»;

– агентами финансового контроля в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ являются организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, перечисленные в ст. 5 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Несмотря на то, что закон прямо не называет поименованных лиц агентами финансового контроля, совокупность их прав и обязанностей в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ дает основание относить их к рассматриваемой группе субъектов финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения. Заметим, что в науке данная точка зрения также нашла свое обоснование[192]192
  Например, М. М. Прошунин и М. А. Татчук выделяют такую группу субъектов, как агенты финансового мониторинга, к которым, по мнению авторов, следует относить «хозяйствующих субъектов, на которых на законодательном уровне возложены функции по осуществлению процедур в рамках финансового мониторинга». Прошунин М. М., Татчук М. А. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма): учебник. Калининград: Изд-во БФУ им. И. Канта, 2014. 417 с. // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

– к числу агентов финансового контроля в сфере безналичного денежного обращения, в частности, надзора и наблюдения в национальной платежной системе, можно отнести следующих лиц:

• оператор по переводу денежных средств – осуществляет контроль за соблюдением банковским платежным агентом условий его привлечения[193]193
  Так, на основании ч. 21 ст. 14 Закона о НПС несоблюдение банковским платежным агентом условий его привлечения, требований ст. 14 Закона о НПС и законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма является основанием для одностороннего отказа оператора по переводу денежных средств от исполнения договора с таким банковским платежным агентом.


[Закрыть];

• банковский платежный агент – контролирует соблюдение банковским платежным субагентом условий его привлечения;

• оператор платежной системы – осуществляет контроль за соблюдением участниками платежной системы, операторами услуг платежной инфраструктуры правил платежной системы;

– агентом финансового контроля также может быть признан оператор фискальных данных, наделенный отдельными полномочиями по проверке соблюдения пользователями контрольно-кассовой техники действующего законодательства.

Таким образом, по нашему мнению, участие особой группы посредников можно отнести к одной из особенностей финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения.

Следует отметить, что до недавнего времени было достаточно сложно сформулировать непротиворечивое определение понятия «агент финансового контроля». Связано это с тем, что валютное законодательство наделяло функциями агентов валютного контроля две группы субъектов – государственные органы (ФТС и ФНС), а также уже названных частных субъектов. Так, осуществление валютного контроля не явилось основной функцией ФНС и ФТС. Указанные государственные органы не осуществляли функции по привлечению подконтрольных субъектов к ответственности, однако были вправе составлять протоколы об административном правонарушении (если такое право закреплено в нормативных правовых актах) и передавать информацию органам и другим агентам контроля.

Между тем на основании Указа Президента РФ от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере»[194]194
  СЗ РФ. 2016. № 6. Ст. 831.


[Закрыть] была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, осуществлявшая до этого времени функции органа валютного контроля. На основании п. 2 данного Указа функции органа валютного контроля были переданы Федеральной таможенной службе и Федеральной налоговой службе.

Вместе с тем передача полномочий органа валютного ФНС и ФТС выявляет одну из основных организационно-правовых проблем валютного контроля. Так, Н. М. Артемов в диссертации на соискание ученой доктора юридических наук указывал на тот факт, что в России «не выработана принципиальная линия относительно государственного органа, специального представляющего исполнительную власть – главного проводника государственной политики в валютно-экспортной сфере»[195]195
  Артемов Н. М. Валютное регулирование в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 6.


[Закрыть]. По прошествии более чем пятнадцати лет с момента написания данных строк, обозначенная проблема остается актуальной, а анализ изменений валютного законодательства в период с 1992 г. по настоящее время позволяют прийти к выводу о ее системном характере.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Закона РФ от 09.10.1992 № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»[196]196
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 45. Ст. 2542. Документ утратил юридическую силу.


[Закрыть] органами валютного контроля в Российской Федерации признавались Банк России и Правительство Российской Федерации. Для реализации функций Правительства РФ в области валютного контроля потребовалось создать особый орган исполнительной власти – Федеральную службу по валютному и экспортному контролю России (ВЭК России). В соответствии с Положением о данной федеральной службе[197]197
  См.: постановление Правительства РФ от 15.11.1993 № 1157 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47. Документ утратил юридическую силу.


[Закрыть] ВЭК России являлся органом федеральной исполнительной власти, образованным для реализации функций Совета Министров – Правительства Российской Федерации по валютному и экспортному контролю. Основная задача ВЭК заключалась в проведении единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. В рамках своей компетенции служба обеспечивала контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, организациями, предприятиями, банками, физическими лицами, участвующими в регулировании и осуществлении валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. Между тем, несмотря на наличие довольно обширных полномочий по осуществлению валютного контроля[198]198
  См.: п. 6 Положения о Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю.


[Закрыть], Законом о валютном регулировании 1992 г. ВЭК не признавался органом валютного контроля, что было обусловлено делегированным характером его полномочий. На основании этого, зачастую, ставилось под сомнение полномочие ВЭК России по применению санкций за нарушение валютного законодательства.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[199]199
  СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168. Документ утратил юридическую силу.


[Закрыть] ВЭК России была упразднена, а ее полномочия частично переданы Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации. Между тем действовавшими на тот момент нормативными правовыми актами, определявшими правовой статус данных министерств, их полномочия, как органов валютного контроля, фактически не закреплялись. Это, в свою очередь, позволило профессору Н. М. Артемову справедливо отметить, что «упразднение Федеральной Службы России по экспортному и валютному контролю ослабило систему, превратив ее в комплекс разноплановых контрольных инстанций, деятельность каковых не скоординирована должным образом, а административно-правовой статус которых не может считаться определенным. Все это негативно сказывается на механизме практической реализации государственной валютной политики»[200]200
  Артемов Н. М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект): монография. М., 2002. С. 41.


[Закрыть]. Все вышеперечисленное в полной мере справедливо и сегодня.

Множественность органов валютного контроля ведет к распылению государственных финансовых ресурсов, а закрепление их за федеральными органами исполнительной власти, имеющими иную специализацию, снижает эффективность валютного контроля. Здесь же можно отметить тот факт, что та же Федеральная таможенная служба в соответствии с п. 5.52 Положения о данном органе обеспечивает меры по ПОД/ФТ при осуществлении контроля за перемещением через таможенную границу. Между тем ФТС России не признается органом финансового мониторинга в соответствии с Законом № 115-ФЗ. Аналогичным образом и функции валютного контроля осуществляются ей факультативно – в процессе таможенного контроля. В связи с этим следует поставить вопрос о передаче соответствующих полномочий субъекту, чей профиль в большей степени соответствует специфике валютного контроля как вида финансового контроля в сфере денежного обращения.

Возвращаясь к агентам финансового контроля, отметим, что на сегодняшний день особенности их правового статуса наиболее полно изучены в кандидатской диссертации В. В. Кораблина. По мнению автора, «агентом финансового контроля признается лицо (уполномоченный государством орган или организация), на которое законом возложена обязанность сбора информации по нескольким направлениям финансового контроля и ее представления в уполномоченные органы для обеспечения совершенствования нормативного регулирования в финансовой сфере и для поддержания законности в целях последующего применения мер к нарушителям»[201]201
  Кораблин В. В. Уполномоченный банк как субъект валютного контроля: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 22.


[Закрыть]. Между тем не следует сводить функции агентов финансового контроля исключительно к сбору информации и ее предоставлению в уполномоченные органы – они также осуществляют иные действия, направленные на поддержание финансовой дисциплины. Аналогичную точку зрения высказывают и иные авторы[202]202
  Так, Л. Л. Арзуманова отмечает: «в целом соглашаясь с появлением в правоотношениях особого субъекта – агента финансового контроля, … можно констатировать, что агент финансового контроля является субъектом, который наделен в соответствии с законодательством уполномоченными на то органами правами и обязанностями по осуществлению финансового контроля (надзора) в целях поддержания единой финансовой дисциплины». Арзуманова Л. Л. Контрольно-надзорные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере денежного обращения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 9–10.


[Закрыть].

Анализ положений действующего финансового законодательства, позволяет заключить, что правовое положение агентов финансового контроля в сфере денежного обращения как субъектов финансовых правоотношений отличается следующими особенностями:

– обязанность по осуществлению финансового контроля возлагается на данных лиц на основании положений закона;

– агенты финансового контроля действуют в публичном интересе, оказывая содействие государственным органам при осуществлении финансового контроль и надзора в сфере денежного обращения;

– осуществляют контроль в отношении лица, которое является его контрагентом по гражданско-правовому договору;

– аккумулируют информацию об операциях с денежными средствами;

– в установленных законом случаях передают данную информацию органам финансового контроля;

– сообщают органу финансового контроля о выявленных ими фактах нарушения финансового законодательства;

– вправе применять в случаях, предусмотренных законом, меры принуждения;

– государство, как правило, прямо не компенсирует агенту финансового контроля понесенные им издержки, связанные с осуществлением финансового контроля. Исключением является, например, право уполномоченных банков, как агентов валютного контроля, взимать комиссию за выполнение соответствующих функций;

– не вправе привлекать нарушителя к юридической ответственности;

– несут ответственность за выполнение возложенных на них функций.

Подконтрольными (ординарными или пассивными) субъектами финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения будут выступать физические лица и организации, совершающие операции с денежными средствами. В силу своего подчиненного состояния, основу правового статуса подконтрольных субъектов в первую очередь составляют обязанности, которые они несут в связи с осуществлением контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Такие обязанности связаны с предоставлением необходимой для контроля информации, сведений и документов, доступа в свои помещения, содействием сотрудникам контролирующих органов и т. д. В то же время полномочия контролирующих органов не безграничны и для обеспечения защиты прав и законных интересов подконтрольных субъектов, а также баланса публичных и частных интересов, проверяемые лица наделяются правами по ознакомлению с актами проверок, обжалованию решений контролирующих органов, действий (бездействия) их должностных лиц и др.[203]203
  Следует особо подчеркнуть, что на основании ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», положения данного закона не распространяются в отношении валютного контроля, банковского надзора, надзора в НПС, контроля за соблюдением требований законодательства о ПОД/ФТ и ФРОМУ.


[Закрыть] Перечень прав и обязанностей подконтрольных лиц разнится в зависимости от вида финансового контроля в сфере денежного обращения.

Следует также отметить, что индивидуальные предприниматели и организации осуществляют внутрихозяйственный контроль, объектом которого, выступает деятельность самого хозяйствующего субъекта и его работников. Данный контроль осуществляется руководителем организации, бухгалтерией и иными структурными подразделениями. Так, внутрихозяйственный контроль затрагивает вопросы правильности оформления платежных документов, обоснованности операций с денежными средствами, своевременного и полного отражения в учетных документах информации об операциях с денежными средствами, соблюдения порядка хранения наличных денег и т. д. Применительно к сфере безналичного денежного обращения к формам внутрихозяйственного контроля можно отнести самообследование субъектов НПС, которое осуществляется в процессе проведения Банком России наблюдения, и внутренние процедуры проверки платежей. Внутрихозяйственный контроль также может быть направлен на проверку соблюдения хозяйствующим субъектом требований валютного законодательства и законодательства о ПОД/ФТ и ФРОМУ.

В качестве отдельной группы участников финансово-контрольных правоотношений в науке также выделяют обеспечивающих (факультативных) субъектов. К таким лицам можно отнести экспертов, специалистов, свидетелей, понятых, переводчиков и других лиц, «чьи процессуальные действия служат лишь средствами доказывания»[204]204
  Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2013. С. 161.


[Закрыть].

В целом анализ правового положения перечисленных выше групп субъектов, позволяет заключить, что их взаимодействие строится на общих для финансовых правоотношений основах. Так, в частности, метод власти и подчинения, преимущественно применяемый для регулирования финансовых отношений, предопределяет «доминирующее неравенство участников финансовых правоотношений»[205]205
  Рукавишникова И. В. Метод финансового права: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 12.


[Закрыть]. Это, в частности, обуславливает ведущую роль в финансово-контрольных правоотношениях в сфере денежного обращения активных, властвующих субъектов, к которым относятся федеральные органы исполнительной власти и Банк России. Кроме того, по справедливому замечанию профессора И. В. Рукавишниковой, «отличительной особенностью метода финансового права является возможность “перенесения” части властных полномочий на юридических и физических лиц, не являющихся государственными органами (органами государственной власти) и должностными лицами соответственно»[206]206
  Там же.


[Закрыть]. Указанное в полной мере характерно и для рассматриваемых в настоящем параграфе правоотношений – государство наделяет ряд субъектов (в первую очередь кредитные организации) полномочиями, не характерными для их частноправовой природы, связанными с осуществлением контроля за лицами, вовлеченными в операции с денежными средствами. Такие субъекты действуют в качестве посредников между государством и подконтрольными лицами, выполняя возложенные на них функции в публичном интересе и, таким образом, выступая в качестве агентов государственного финансового контроля.

Посредством реализации финансово-правовых полномочий, органы и агенты финансового контроля обеспечивают надлежащее осуществление государством финансовой деятельности, направленной на организацию денежного обращения в стране. Основываясь на этом, можно заключить, что изменения в характере финансовой деятельности приведет к трансформации финансовых правоотношений, изменению их содержания. В связи с этим особый интерес представляет исследование вопроса о влиянии процесса цифровизации экономики на финансово-контрольные правоотношения в сфере денежного обращения.