Текст книги "Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации"

Говоря о системе контроля в сфере государственного управления, профессор С. М. Зубарев выделяет три его основных элемента (подсистемы):

– организационно-функциональную структуру контроля – включает цели и задачи, принципы, объект и предмет, виды контроля, субъекты и их компетенция;

– механизм контроля – методы, средства, формы контрольного воздействия;

– процесс контроля – вид юридического процесса, закрепляющий порядок деятельности контролирующих органов, содержанием которого выступают административные процедуры[118]118
  Зубарев С. М. Указ. соч. С. 38.


[Закрыть].

Данный подход, с одной стороны позволяет охватить все существенные элементы системы контроля и продемонстрировать его сложную структуру, а с другой, выделить «статику» (организационная составляющая) и «динамику» (процесс) контроля.

В науке финансового права были предприняты попытки выделить элементы системы отдельных видов финансового контроля. Так, профессор Т. Э. Рождественская, применительно к банковскому надзору выделяет следующие его элементы: субъекты, объекты, отношения, возникающие между субъектами и объектами банковского надзора, регулятивная подсистема, цели и принципы банковского надзора[119]119
  Рождественская Т. Э. Банковский надзор в Российской Федерации: теоретико-правовые основа. М., 2012. С. 87.


[Закрыть]. Представляется, что данная классификация также включает в себя наиболее важные элементы указанного вида финансового контроля.

Доктор юридических наук И. Б. Лагутин полагает, что «система бюджетного контроля и бюджетного аудита включает в себя как теоретические, так и практические элементы»[120]120
  Лагутин И. Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 213.


[Закрыть]. К теоретически элементам автор относит понятийный аппарат, принципы и формы организации контроля, а к практическим – такие организационные элементы, как органы, учреждения и должностные лица. Вместе с тем, по нашему мнению, система финансового контроля является более разнообразной и состоит из большего количества элементов.

Как представляется, целью любого вида финансового контроля, в том числе и в сфере денежного обращения, в конечном итоге является обеспечение законности в процессе осуществления публичной финансовой деятельности. Данная цель обуславливает постановку целого ряда задач, которые будут дифференцироваться в зависимости от вида (направлений) контроля в сфере денежного обращения. В то же время полагаем возможным выделить ряд задач, которые будут характерны для всех видов финансового контроля в сфере денежного обращения:

– превенция неправомерного поведения и выявление фактов нарушения финансового законодательства в сфере денежного обращения;

– обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности денежной системы;

– проверка полноты и своевременности выполнения субъектами финансовых правоотношений финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями;

– определение полноты и достоверности учета и отчетности по операциям с денежными средствами в национальной и иностранной валюте;

– анализ эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе денежного обращения, выявление пробелов и выработка предложений по совершенствованию механизма правового регулирования указанной группы общественных отношений.

Подчеркнем, что круг задач финансового контроля в сфере денежного обращения не исчерпывается вышеперечисленными и они могут иметь свое специфическое преломление применительно к различным направлениям контрольной деятельности в рассматриваемой области.

Следует отметить, что в науке существуют различные точки зрения по вопросу определения объекта финансового контроля. Суммируя имеющиеся позиции, представляется возможным говорить о том, что к объектам финансового контроля в сфере денежного обращения относятся:

– сами денежные средства[121]121
  Это, в частности, относится к контролю за платежеспособностью денежных знаков.


[Закрыть];

– деятельность субъектов финансовых правоотношений, в том числе их отдельные действия (операции).

Соглашаясь с профессором С. М. Зубаревым в том, что в качестве предмета контроля необходимо рассматривать «состояние объекта контроля»[122]122
  Зубарев С. М. Указ. соч. С. 50.


[Закрыть], определим предмет финансового контроля в сфере денежного обращения как степень соответствия деятельности субъектов финансовых правоотношений, а также денежных знаков и процессов, связанных с движением денежных средств, действующему финансовому законодательству и подзаконным нормативным правовым актам Российской Федерации.

В свою очередь, правовые принципы – основополагающие начала, фундаментальные идеи, лежащие в основе правового регулирования и направляющие деятельность субъектов правоотношений. Принципы являются надстройкой всей системы правового регулирования. Они раскрывают сущность права, его ценности и значение. Можно сказать, что принципы права – это философия права.

Принципы финансового контроля в сфере денежного обращения включают:

I. Общеправовые принципы – основные начала, относящиеся ко всем отраслям российского права. К данной группе относятся принципы законности, равенства граждан перед законом, единства прав и обязанностей и т. д.[123]123
  Более подробно см., например: Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2011. С. 313.


[Закрыть]

II. Отраслевые принципы – принципы отрасли российского финансового права. Так, например, профессор Н. И. Химичева выделяла принципы приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан; социальной направленности финансово-правового регулирования; единства финансовой политики и денежной системы; распределения функций в области финансовой деятельности на основе разделения властей и т. д.[124]124
  Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2009. С. 47.


[Закрыть]

III. Принципы подотраслей финансового права – поскольку, как уже было отмечено, рассматриваемый институт можно отнести одновременно к двум подотраслям финансового права – «право денежного обращения» и «финансовый контроль» – на него распространяются и принципы последних:

а) принципы права денежного обращения – монопольность права государства на эмиссию денег; исключительность обращения российского рубля в качестве законного платежного средства; свобода выбора форм расчетов; безлимитность наличных расчетов населения; ограниченность наличных расчетов организаций и индивидуальных предпринимателей и др.;

б) принципы финансового контроля – независимость, объективность, компетентность, соразмерность и эффективность.

IV. Принципы института финансового контроля в сфере денежного обращения:

– единство системы финансового контроля в сфере денежного обращения – различные направления контрольной деятельности, имеющие своей целью проверку соблюдения финансового законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в процессе денежного обращения, находятся в единстве и взаимодействии, дополняя и влияя друг на друга на основе прямых и обратных связей;

– дифференциация финансового контроля в сфере денежного обращения – каждое указанное направление контрольной деятельности направлено на решение специфических задач, обладает особыми механизмами их достижения, имеет собственные источники правового регулирования;

– специализация органов финансового контроля в сфере денежного обращения – многогранность и многоаспектность денежного обращения предопределяет функциональное разграничение обязанностей органов государственной власти по осуществлению контроля в указанной сфере;

– соответствие кредитно-денежной политике государства – финансовый контроль в сфере денежного обращения должен отвечать основным направлениям кредитно-денежной политики, разрабатываемой Банком России совместно с Правительством РФ;

– полноты учета и отчетности по операциям с денежными средствами – информация об операциях с денежными средствами должна своевременно и в полном объеме регистрироваться хозяйствующими субъектами и в установленных законом случаях передаваться в уполномоченные контролирующие органы.

V. Принципы субинститутов финансового контроля в сфере денежного обращения – вышеперечисленные принципы находят свое развитие и дополнение применительно к отдельным направлениям контрольной деятельности в сфере денежного обращения. Например, принципы валютного контроля закрепляются в ст. 3 Закона о валютном регулировании, надзора и наблюдения в национальной платежной системе – в документе действующего при Банке международных расчетов Комитета по платежным и расчетным системам «Принципы для инфраструктур финансового рынка», финансового мониторинга – в рекомендациях ФАТФ и т. д.

Спорным в науке финансового права является и вопрос о разграничении таких важных элементов системы финансового контроля, как виды, формы и методы. Так, ряд авторов выделяет все три категории[125]125
  См.: Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2019; Финансовое право: учебник / под общ. ред. Э. Д. Соколовой; отв. ред. А. Ю. Ильин. М., 2019. С. 107–115.


[Закрыть], другие – виды и методы[126]126
  Финансовое право: учебник и практикум для вузов / под ред. Г. Ф. Ручкиной. М., 2019. С. 83–92.


[Закрыть], третьи – формы и методы[127]127
  Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2006. С. 92–94; Финансовое право: учебник для прикладного бакалавриата / под ред. Е. М. Ашмариной. М., 2019. С. 65–67.


[Закрыть]. Разные точки зрения высказываются и по вопросу содержания каждого понятия. Так, например, традиционно выделяемые по времени совершения контрольных мероприятий предварительный, текущий и последующий контроль в зависимости от позиции автора могут относится к формам[128]128
  Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина, С. О. Шохин. М., 2009. С. 88–89; Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г. Публичное банковское право: учебник для магистров. М., 2016. С. 196–209.


[Закрыть], видам[129]129
  Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2014. С. 50.


[Закрыть] или методам[130]130
  Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права: монография. М., 2017. С. 163.


[Закрыть] контроля. Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день в финансово-правовой науке отсутствует единство мнений по рассматриваемому вопросу.

По нашему мнению, возможно выделить все три категории – виды, формы и методы финансового контроля. В то же время необходимо иметь в виду следующее. С точки зрения формальной логики, при совершении операции деления объем того или иного родового понятия (в нашем случае «финансовый контроль») «разделяется на соподчиненные виды»[131]131
  Кириллов В. И., Старченко А. А. Логика: учебник для бакалавров / под ред. проф. В. И. Кириллова. М., 2015. С. 54.


[Закрыть]. Итогом соответствующей операции является выделение классов, групп, видов[132]132
  Ивлев Ю. В. Логика для юристов: учебник. М., 2018. С. 153.


[Закрыть]. Форма же, как разъясняет Словарь русского языка – это вид, тип, устройство, структура, внешнее выражение чего-нибудь, обусловленные определенным содержанием[133]133
  Словарь русского языка: около 57 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1986. С. 743.


[Закрыть]. В Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона отмечается, что «форма (forma, μορφή) – понятие, игравшее в философии большую роль и обозначающее некоторую противоположность содержанию и субстанции»[134]134
  Энциклопедический словарь. СПб., 1902. Т. XXXVI. С. 273.


[Закрыть]. Вместе с тем там же подчеркивается, что форма, по сути, не отделима от содержания, которая является ее сущностью. Следовательно, форма, с одной стороны является противоположностью содержанию, а с другой – отражает особенности содержания того или иного понятия.

Таким образом, вид и форма – не взаимоисключающие, а существующие параллельно друг другу понятия (например, с точки зрения русского языка допустимо говорить о «видах форм»[135]135
  См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2011. С. 54.


[Закрыть]). «Вид» раскрывает внутреннюю структуру понятия, «форма» – его внешнее выражение. В связи с этим, по нашему мнению, в зависимости от контекста одна и та же категория может быть рассмотрена и как вид и как форма.

Например, предварительный контроль является видом финансового контроля, т. е. его составной частью. В то же время справедливо утверждать, что финансовый контроль проводится в форме предварительного контроля, что позволяет выделить содержательные особенности контрольных мероприятий. Обоснованность данного вывода подтверждается анализом финансово-правовых работ, посвященных финансовому контролю, где одни и те же явления рассматриваются как виды или как формы[136]136
  См., например: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 253–276.


[Закрыть].

Метод финансового контроля – это совокупность приемов, способов контрольной деятельности. При этом метод раскрывает то, как проводится финансовый контроль, т. е. отражает его содержательные особенности. В связи с этим можно говорить о том, что проверка – это метод финансового контроля, а финансовый контроль проводится в форме проверок. В первом значение проверка показывает способ проведения контрольного мероприятия, во втором – раскрывает внешнее выражение финансового контроля.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что соотношение понятий «вид – форма» и «форма – метод» и их содержание будут зависеть от контекста.

Классификацию видов финансового контроля в сфере денежного обращения можно провести по различным основаниям.

В зависимости от объекта можно выделить:

а) контроль за операциями с наличными денежными средствами и контроль за операциями с безналичными денежными средствами;

б) контроль за операциями с национальной и иностранной валютой.

В качестве особых объектов контроля следует признать операции с электронными денежными средствами и виртуальной (крипто-) валютой – они не относятся к безналичным денежным средствам в строгом смысле данного слова и являются частными валютами.

По времени осуществления контрольных действий разграничивают предварительный, текущий и последующий финансовый контроль в сфере денежного обращения.

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, можно выделить:

1) государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения, который подразделяется на контроль:

– государственных органов;

– агентов финансового контроля;

2) негосударственный финансовый контроль в сфере денежного обращения:

– внутрихозяйственный;

– общественный.

В зависимости от того, кто выступает в качестве контролируемого субъекта выделяют финансовый контроль за операциями с денежными средствами:

– организаций;

– индивидуальных предпринимателей;

– физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями.

Финансовый контроль в сфере национального наличного денежного обращения включает в себя:

– контроль платежеспособности денежных знаков;

– контроль за соблюдением порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций;

– контроль и надзор за полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

– контроль и надзор за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения.

Финансовый контроль в сфере безналичного денежного обращения в рамках национальной платежной системы делится на:

1) контроль Банка России:

а) надзор в национальной платежной системе, включающий:

– надзор за кредитными организациями-субъектами национальной платежной системы;

– надзор за иными субъектами НПС;

б) наблюдение в национальной платежной системе;

2) контроль налоговых органов:

а) контроль за деятельностью банковских платежных агентов;

б) контроль за деятельностью платежных агентов;

в) контроль за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике;

3) контроль агентов финансового контроля:

а) контроль операторов платежной системы за участниками платежной системы;

б) контроль операторов по переводу денежных средств за деятельностью банковских платежных агентов;

4) внутрихозяйственный контроль, в частности, контроль кредитных организаций при принятии распоряжений на проведение платежа.

Валютный контроль также может быть классифицирован по различным основаниям:

1) в зависимости от подконтрольного субъекта выделяют валютный контроль резидентов и нерезидентов;

2) по субъектному составу проверяемых операций можно выделить валютный контроль за операциями между резидентами, нерезидентами, между резидентами и нерезидентами;

3) в зависимости от классификации валютных операций по предмету правового регулирования И. В. Хаменушко выделяет валютный контроль международных операций движения капитала; международных текущих операций; валютных операций внутри страны; офшорных (зарубежных) валютных операций[137]137
  Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учеб. – практич. пособие. М., 2013. С. 205.


[Закрыть].

Финансовый мониторинг можно классифицировать:

1) по степени обязательности его проведения на обязательный и инициативный контроль;

2) в зависимости от субъекта на внешний и внутренний контроль в сфере ПОД/ФТ и ФРОМУ.

Кроме того, считаем возможным согласиться с профессором И. И. Кучеровым, выделяющим среди форм контрольно-надзорной деятельности в сфере денежного обращения надзор, наблюдение, проверку и мониторинг[138]138
  Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М., 2013. С. 205.


[Закрыть] (имеется в виду финансовый мониторинг. – А. С.). При этом, как будет показано далее – необходимо различать такие категории как «мониторинг» и «финансовый мониторинг», а также «наблюдение» и «наблюдение в национальной платежной системе» – несмотря на свою схожесть содержательно они значительно отличаются друг от друга.

К методам финансового контроля в сфере денежного обращения следует отнести проверку, наблюдение, мониторинг, анализ, оценку, инвентаризацию и ряд других.

Еще одним важным элементом системы финансового контроля в сфере денежного обращения являются процедуры. По справедливому замечанию профессора Н. М. Артемова, процедура представляет собой «урегулированный нормами права конкретный порядок»[139]139
  Артемов Н. М. Валютный контроль: монография. М., 2001. С. 14.


[Закрыть] деятельности контролирующих субъектов по осуществлению финансового контроля за отдельными видами операций с денежными средствами. Таким образом, процедура отражает порядок и последовательность проведения контрольных мероприятий. Процедуры, с одной стороны, выступают залогом эффективности финансового контроля – они получают методологическое обоснование и вырабатываются на основе правоприменительной практики, что позволяет наилучшим образом организовать работу контролирующих органов и их должностных лиц. Процедуры должны обеспечивать экономию временных и иных ресурсов (за счет стандартизации), а также всеохватность контрольной деятельности. С другой стороны, они являются гарантом соблюдения прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений, поскольку процедуры обеспечивают определенность контрольной деятельности.

1.3. Финансово-контрольные правоотношения в сфере денежного обращения

Финансовый контроль в сфере денежного обращения осуществляются исключительно в рамках правового поля, то есть в случаях, объеме и пределах, которые определяются финансово-правовыми нормами. Результатом организационного воздействия указанных норм является возникновение финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения.

Данный вид финансовых правоотношений является синергетическим результатом регулирования общественных отношений одновременно нормами двух подотраслей финансового права – подотрасли государственного и муниципального финансового контроля (финансово-контрольного права) и права денежного обращения. Следовательно, рассматриваемые правоотношения испытывают на себе влияние обеих указанных подотраслей, при этом приобретая новые качественные свойства.

Правоотношение – одна из центральных категорий юридической науки. Как отмечала профессор Р. О. Халфина, «правоотношение выражает органическую связь права с другими явлениями общественной жизни»[140]140
  Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 25.


[Закрыть]. В свою очередь; профессор Н. И. Матузов подчеркивал, что «именно правовые отношения, взятые в их огромной и сложной совокупности, образуют основу (ядро) правовой жизни общества, определяя ее пульс, динамику, движение, аккумулируя в себе все другие элементы (права, обязанности, ответственность, законные интересы, юридически значимые действия, статус, правотворчество, правореализацию и т. д.)»[141]141
  Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2014. С. 114.


[Закрыть]. В то же время по справедливому замечанию Т. Н. Радько, «проблема правовых отношений в теории государства и права является одной из самых фундаментальных и вместе с тем одной из самых сложных и дискуссионных. Это объясняется неоднозначностью самого правоотношения как правовой реальности»[142]142
  Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2015. С. 430.


[Закрыть]. Многогранность правоотношения как правовой категории приводит к различным трактовкам его содержания и, как следствие, плюрализму определений данного явления.

Одно из наиболее классических определений рассматриваемой категории было дано профессором С. С. Алексеевым, который указывал на то, что правоотношение – «это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства»[143]143
  Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 82.


[Закрыть]. Сходным образом Н. И. Матузов определял «правоотношения как урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг с другом юридических прав и обязанностей»[144]144
  Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2018. С. 512.


[Закрыть]. Академик В. С. Нерсесянц полагал, что «правовое отношение – это требуемая реализуемой нормой права форма взаимоотношений субъектов права в процессе приобретения и использования ими конкретно-определенного субъективного права либо создания или исполнения конкретно-определенной юридической обязанности»[145]145
  Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник. М., 2018. С. 508.


[Закрыть].

В целом представляется необходимым согласиться с профессором Т. Н. Радько, который отмечает, что правоотношение представляет собой отношения между людьми в государственно-организованном обществе, они носят идеологический и волевой характер, устанавливаются и регулируются правом, складываются по поводу субъективных прав и обязанностей субъектов права, имеют связь с государством, подчиняющим интересы участников правоотношений[146]146
  Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2015. С. 434–436.


[Закрыть].

Классификация правоотношений может быть проведена по разным основаниям. Одним из них является отраслевая принадлежность норм, на основе которых возникают соответствующие правоотношения. Исходя из данного критерия, в частности, и выделяются финансовые правоотношения.

Финансовым правоотношениям присущи определенные особенности, обусловленные предметом отрасли. Так, профессор Е. А. Ровинский выделял три «специфические особенности» финансовых правоотношений:

– возникновение из финансовой деятельности государства и их денежный характер;

– одним из субъектов всегда выступает само государство в лице уполномоченного органа (например, финансового органа), осуществляющего от имени и под контролем государственной власти действия властного характера;

– возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений всегда связаны непосредственно с законом (или иным нормативным правовым актом)[147]147
  Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права: монография. М., 2017. С. 124.


[Закрыть].

Данные положения являются краеугольным камнем учения о финансовых правоотношениях. Как отмечает профессор Е.М. Ашмарина, «эти три отличительные черты, рассматриваемые в совокупности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений»[148]148
  Финансовое право: учебник / под ред. Е. М. Ашмариной. М., 2015. С. 62.


[Закрыть]. На это также указывают и другие авторы[149]149
  См., например: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009. С. 130.


[Закрыть].

Все вышеперечисленные особенности в полной мере присущи и финансовым правоотношениям, возникающим в сфере денежного обращения[150]150
  Так, ранее нами было отмечено, что правоотношения в сфере права денежного обращения обладают следующими особенностями: 1) они возникают в процессе финансовой деятельности государства; 2) обязательной стороной таких отношений является государство; 3) они возникают по поводу денег; 4) права и обязанности участников отношений, регулируемых правом денежного обращения, опосредуются не договором, а нормативно-правовым актом, предусматривающим основания возникновения, изменения и прекращения указанных отношений; 5) наличие властных полномочий у органа, выступающего участником правоотношений в сфере права денежного обращения от имени государства. См.: Ситник А. А. Финансово-правовое регулирование денежного обращения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 77–78.
  Аналогичные особенности выделяются и Л. Л. Арзумановой. См.: Арзуманова Л. Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 248–249.


[Закрыть].

Применительно к контрольным правоотношениям профессор Е. Ю. Грачева отмечает, что они строятся на началах субординации, как правило носят вспомогательный характер по отношению к организуемым отношениям и складываются по поводу «реализации “чужого” интереса, заложенного в “организуемых” отношениях»[151]151
  Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 159.


[Закрыть].

Профессор Е. Е. Фролова, в качестве особенностей финансовых контрольных правоотношений выделяет то, что они возникают и развиваются в рамках финансовой деятельности государства, носят имущественный характер, являются экономическими отношениями, формой реализации публичных интересов, а также властеотношением, в котором одной из сторон всегда выступает государство в лице его компетентных органов. Кроме того, автор указывает на то, «помимо названных признаков, контрольные правоотношения часто характеризуются так называемой вторичностью, производностью. Данная особенность проявляется в том, что отношения по финансовому контролю развиваются в рамках сложных финансовых правоотношений»[152]152
  Фролова Е. Е. Финансовые правоотношения в сфере контроля за денежным обращением // Юридический мир. 2011. № 3. С. 38–44 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Представляется, что все вышеперечисленные признаки присущи и финансово-контрольным правоотношениям в сфере денежного обращения. Указанные правоотношения, как уже было определено выше, возникают в процессе финансовой деятельности, направленной на формирование денежной системы и организацию денежного обращения. При этом финансовый контроль следует рассматривать в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства, выражающего контрольную функцию финансов. Право осуществлять контроль в сфере денежного обращения – неотъемлемое право государства, вытекающее из его суверенитета. Данное право реализуется в публичном интересе.

В то же время, являясь по своей сути финансово-правовыми, такие правоотношения могут возникать в сферах, не связанных с собственно финансовой деятельностью государства. В качестве примера можно привести случаи, когда в процессе осуществления расчетов между организациями и/или индивидуальными предпринимателями по гражданско-правовым сделкам, в отношении операций с денежными средствами проводятся мероприятия валютного контроля и финансового мониторинга. Таким образом, организуемые правоотношения могут не быть финансовыми.

Неотъемлемым участником такого правоотношения является государство в лице своих уполномоченных органов. В качестве таких органов могут выступать Банк России, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу и т. д. Кроме того, как будет показано ниже, в финансово-контрольных правоотношениях может участвовать особый субъект – агент финансового контроля, которым как правило выступает лицо, аккумулирующее информацию о денежных операциях субъектов финансовых правоотношений. Указанные субъекты наделяются правом осуществлять надзор с применением различных методов финансового контроля, а также применять меры принуждения. Государственные органы, помимо этого, также вправе привлекать лиц, виновных в нарушении финансово-правовых норм к юридической ответственности.

Финансово-контрольные правоотношения в сфере денежного обращения носят имущественный характер. При этом данный признак приобретает определенные особенности – можно говорить о том, что рассматриваемые правоотношения складываются не просто по поводу денег, а именно по поводу денег. Кроме того, как и иные контрольные правоотношения, они носят факультативный характер[153]153
  Так, например, А. Б. Пронин, отмечает данный признак применительно к контрольно-бюджетным правоотношениям, обосновывая его тем, что «основной целью контроля является обеспечение нормального функционирования бюджетной системы Российской Федерации». Пронин А. Б. Бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: монография / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2016. С. 42.


[Закрыть]: основной целью контроля является поддержание стабильности денежной системы, бесперебойного функционирования национальной платежной системы, устойчивости национальной валюты.

Традиционно в теории права правоотношения в зависимости от степени индивидуализации их субъектов принято делить на относительный и абсолютные. В относительных правоотношениях одному управомоченному субъекту противостоит один конкретный обязанный субъект, в абсолютных – неограниченное количество обязанных субъектов. При этом Е. Е. Фролова подчеркивает, что «любые контрольные правоотношения, в том числе и в сфере денежного обращения, могут быть только относительными, двусторонне индивидуализированными»[154]154
  Фролова Е. Е. Финансовые правоотношения в сфере контроля за денежным обращением // Юридический мир. 2011. № 3. С. 38–43 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Представляется, что это верно для большинства контрольных правоотношений, однако финансово-контрольным правоотношениям в сфере денежного обращения присущи исключения. Это, в частности, относится к такому направлению контрольно-надзорной деятельности в сфере денежного обращения как контроль за платежеспособностью и подлинностью денежных знаков. Как отмечает И. И. Кучеров, «контроль за платежеспособностью и подлинностью денежных знаков нацелен на обнаружение банкнот и монеты, не соответствующих нормативным требованиям, и на исключение их из денежного обращения»[155]155
  Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М., 2013. С. 206.


[Закрыть]. Безусловно, как правило, данный контроль производится при приеме наличных денег от клиентов, однако, достаточно часто возникают ситуации, когда выявляются факты подделки денежных знаков, при том, что лицо, совершившее данное деяние, остается неизвестным.

Структура финансово-контрольных правоотношений в сфере денежного обращения включает в себя объект, субъект и содержание данного правоотношения.

Следует отметить, что в настоящее время в науке финансового права не сложилось единой точки зрения относительно того, что следует признавать объектом финансовых правоотношений. В целом вопрос об объекте правоотношений является дискуссионным во всей юридической науке.

На сегодняшний день сложилось две основные точки зрения на объект правоотношения – монистическая и плюралистическая. При этом в рамках указанных теорий позиции ученых существенно отличаются друг от друга.

Традиционным для монистического подхода является признание в качестве объекта правоотношения только человеческого поведения. Данная позиция была высказана в работах профессора Я. М. Магазинера[156]156
  Магазиннер Я. М. Избранные труды по общей теории права / отв. ред. А. К. Кравцов. СПб.: Издательство Р. Аслинова «Юридический центр Пресс», 2006. 352 с.


[Закрыть] и позднее нашла свое развитие в трудах профессора О. С. Иоффе[157]157
  Здесь, однако следует подчеркнуть, что с течением времени позиция О. С. Иоффе поменялась и в своей работе «Спорные вопросы учения о правоотношении» автор разграничил объект правоотношения на юридический объект – поведение обязанного лица, идеологический объект – воля отдельных лиц как участников правоотношения, подчиненная воле господствующего класса и материальный объект – вещи. Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении. Избранные труды. Т. IV. М., 2010. С. 63–68.
  Вместе с тем и данная позиция нашла критику со стороны Ю. К. Толстого и ряда иных авторов.


[Закрыть]. Подчеркивая бесспорные преимущества данной теории (признание единства объекта правоотношения и научно обоснованное общее определение объекта), профессор Ю. К. Толстой обосновано критикует позицию указанных ученых, указывая на то, что они не определили содержание субъективных прав и обязанностей (в результате чего лишили содержания правоотношение в целом), не разграничили содержание субъективной обязанности и ее объекта, а также не отвели в учении об объекте правоотношения «надлежащего места вещам»[158]158
  Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 56.


[Закрыть].

Ю. К. Толстой полагал, что объектом правоотношения «является общественное отношение в целом»[159]159
  Далее автор подчеркивал, что «было бы неверно выхватить из содержания этого отношения какой-то отдельный элемент, например, поведение одного из его участников, и возвести этот элемент (произвольно выхваченный) в ранг объекта правоотношения. Общественное отношение является общим объектом всякого правоотношения». Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 63.


[Закрыть]. Вместе с тем, и данная позиция нашла свою критику в теории права. Так, по мнению профессора А. Б. Венгерова, следует разграничивать объект (предмет) права и объект правоотношения. К первым автор относит «общественные отношения, которые и регулируются системой норм (правил)… объект правоотношения – это различные блага, которые стремятся получить управомоченные субъекты, это состояния, которых они стремятся достичь, то поведение, которого они ждут от обязанных субъектов, и т. д.»[160]160
  Венгеров А. Ю. Теория государства и права: учебник. М., 2011. С. 470–471.


[Закрыть].

Плюралистическая же теория исходит из множественности объектов правоотношений[161]161
  Парыгина В. А., Тедеев А. А. Финансовое право: учебник. М., 2006. С. 52.


[Закрыть]. Например, профессор Н. Г. Александров разграничивал объект правового воздействия и внешний объект поведения. При этом он указывал на то, что объект присущ лишь имущественным правоотношениям и им являются вещи (имущество), у неимущественных же правоотношений объекта нет[162]162
  См.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 117–118.


[Закрыть]. Между тем данная точка зрения была раскритикована О. С. Иоффе[163]163
  Иоффе О. С. Указ. соч. С. 66–68.


[Закрыть].

А. В. Мицкевич считает, что «под объектом правового отношения следует понимать те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношения»[164]164
  Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 409.


[Закрыть], к которым автор относит предметы внешнего мира, результаты деятельности людей, действия обязанного лица, результат данных действий, личность человека[165]165
  Там же. С. 409–410.


[Закрыть].

Представляется, что именно плюралистическая теория объекта правоотношения в настоящее время нашла наибольшее распространение в финансовом праве. В то же время специфика финансовых правоотношений накладывает свой отпечаток на научные воззрения об их объекте. Так, в первую очередь к объектам правоотношений относят деньги и денежные обязательства[166]166
  Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2014. С. 44.


[Закрыть]. При этом В. А. Парыгина и А. А. Тедеев, придерживаясь плюралистической теории, подчеркивают, что «в качестве объекта финансовых правоотношений выступают разнообразные материальные (например, денежные средства в виде доходов бюджетов) и нематериальные блага (например, публичный правопорядок в финансовой сфере)»[167]167
  Финансовое право: учебник / отв. ред. В. А. Парыгина, А. А. Тедеев. М., 2006. С. 53.


[Закрыть]. Данную точку зрения разделяют и иные ученые[168]168
  Данную точку зрения, например, высказывает О. В. Болтинова применительно к объекту бюджетных правоотношений. См.: Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие для магистратуры. М., 2018. С. 106.


[Закрыть].

Кроме того, в науке финансового права также имеется точка зрения согласно которой объекты правоотношений необходимо дифференцировать в зависимости от видов соответствующих правоотношений. Так, например, профессор А. И. Худяков различал объекты материальных финансовых правоотношений и организационных – объектом первых автор признавал деньги, а вторых – порядок осуществления финансовой деятельности государства[169]169
  Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 125.


[Закрыть].