Текст книги "Российское гражданское общество и власть"

2.4. Итоги Московского гражданского форума и последующие события

Главным итогом состоявшегося в ноябре 2001 г. Гражданского форума было, во-первых, то, что не реализовались опасения многих лидеров неправительственных организаций о превращении форума в чисто пропагандистское шоу или о выборах какого-либо совета, претендующего на представительские функции. И не реализовались эти опасения исключительно благодаря активному участию этих лидеров в процессе подготовки форума.

Во-вторых, удалось выработать и реализовать достаточно эффективный формат проведения форума, включающий модель подготовленных в процессе дискуссий и круглых столов «переговорных площадок», которая вполне может стать основой для развития социального партнерства.

В-третьих, форум продемонстрировал большое разнообразие российских неправительственных организаций, при этом готовность многих из них «встать под крыло» действующей власти даже превышала желание самой власти. Наконец сам процесс подготовки форума, особенно события в российских регионах, продемонстрировали, с одной стороны, готовность региональных властей «выстроить» неправительственные организации любым указанным сверху способом, а с другой – на важную роль сетевых общероссийских коалиций НКО.

Период после форума был полон событиями, отражающими различные тенденции. С одной стороны, началось реальное воплощение в жизнь многих договоренностей, достигнутых на переговорных площадках, на заседании Правительства России был принят план соответствующих мероприятий. В частности, был создан Общественный совет при Министерстве юстиции РФ. Самое важное, изменилось общее отношение к неправительственным организациям, на уровне субъектов РФ был воспринят «сигнал из Кремля» о налаживании партнерских отношений с НКО, стали готовиться региональные гражданские форумы с использованием технологии переговорных площадок. С другой стороны, вскоре после форума состоялся обвинительный приговор владивостокскому журналисту Григорию Пасько, выступавшему на заключительном пленарном заседании форума от имени секции по СМИ, раскручивалось «шпионское дело» ученого Сутягина…

Гражданский форум показал эффективность консолидации сильных независимых гражданских организаций, продемонстрированный «Народной ассамблеей». Этот опыт попытались использовать и в некоторых регионах. Так, в Пермской области упомянутые выше Пермский региональный правозащитный центр и Пермская гражданская палата стали в 2002 г. одними из учредителей более широкой коалиции – Открытого партнерства «Пермская ассамблея». Другими участниками «Пермской ассамблеи» стали: киностудия «Новый курс», Общество развития предпринимательских инициатив, Пермская областная общественная организация «Всероссийское общество инвалидов», Пермский медицинский правозащитный центр, Пермский общественный фонд культуры «Юрятин», Пермское областное отделение общества «Мемориал», Фонд ЦЭС «Защита» и Центр поддержки демократических молодежных инициатив.

Основной целью «Пермской ассамблеи», действующей затем около десяти лет, являлось проведение систематических консультаций гражданских организаций по проблемам развития и укрепления гражданского общества, конструктивного взаимодействия с властью и бизнесом[38]38
  О пермском опыте см., например: Гражданская экспертиза. Пермский опыт (Социальное сиротство. Безбарьерная среда для инвалидов. Доступность социальных сервисов. Бездомные собаки городов.). Пермь: Пермская гражданская палата, 2003; Гражданские переговоры. Пермские прецеденты. Пермь: Пермская гражданская палата, 2003; Гражданские экспедиции. Пермская премьера. Пермь: Пермская гражданская палата, 2003; «Гражданский законодательный портфель» для регионов. Пермь, 2003.


[Закрыть].

События в Санкт-Петербурге были менее удачными. Здесь ряд НКО – участников Гражданского форума в Москве (СПб центр «Стратегия», ЦРНО, «Невский ангел», ряд экологических и феминистских организаций) – выступили с инициативой создания круглого стола НКО Санкт-Петербурга. И хотя были уже подготовлены и согласованы ряд общих документов, деятельность по созданию круглого стола была затем заморожена. Основной причиной этого было нежелание его инициаторов создавать параллельную структуру и вступать в противоречие с замыслами лидеров московской «Народной ассамблеи», которые видели в качестве своих партнеров в Санкт-Петербурге «Петербургскую ассамблею» в виде процедурно неоформленного, либерально ориентированного сообщества лидеров НКО и отдельных личностей во главе с лидерами «Гражданского контроля». К сожалению, деятельность «Петербургской ассамблеи» фактически исчерпалась принятием декларации о ее создании.

Если же применить к рассматриваемому периоду и процессу предложенный в первой главе набор моделей взаимодействия, то мы наблюдаем здесь конкуренцию патерналистской модели (первоначальный план проведения не форума, а конгресса после встречи В. В. Путина с лидерами НКО 12 июня 2001 г.), которая сменилась на реально партнерскую модель в процессе непосредственной подготовки и проведения Московского гражданского форума. И такие выработанные в его ходе технологии как «переговорные площадки» могли бы стать основой для развития партнерской модели и в будущем. Напомним, что, закрывая Гражданский форум, М. М. Касьянов сказал от имени российской власти, что мы начинаем понимать, что властная вертикаль должна дополняться гражданской горизонталью.

Ситуация в разных регионах России, однако, существенно отличалась. В части из них сохранялась модель игнорирования, на смену которой постепенно приходила патерналистская модель и пока еще небольшими вкраплениями модель партнерская (в столичных городах, в таких крупных областных центрах, как Пермь, Нижний Новгород, Екатеринбург). Наибольшее развитие партнерская модель получила в Приволжском федеральном округе, который возглавлял С. В. Кириенко, здесь получила развития и модель садовника, поддержки развития разнообразных НКО, включая и конкурсы грантов. Наконец в некоторых случаях развивалась и «модель архитектора» – например, в усилиях СПб центра «Стратегия» по развитию института уполномоченных по правам человека в субъектах РФ[39]39
  На пути к региональному уполномоченному по правам человека / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2000; Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2001.


[Закрыть].

Глава 3
Государство и гражданское общество: поиски диалога (2002–2004 гг.)

3.1. Реорганизация Комиссии по правам человека при Президенте РФ и инициативы Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе

Тенденции поиска форм диалога и методов межсекторного партнерства, которые были озвучены на Московском гражданском форуме 2001 г., существовали и далее как на федеральном, так и на региональном уровнях. Так, важным примером такой тенденции стало утверждение в октябре 2002 г. нового состава Комиссии по правам человека при Президенте РФ, которая стала, по сути, реальной «переговорной площадкой» лидеров сетевых гражданских организаций с Президентом России. Председателем комиссии стала известный политик, тесно связанный с гражданскими активистами, Э. А. Памфилова, председатель Общероссийского союза общественных объединений «Гражданское общество – детям России». В состав комиссии вошли известные правозащитники, лидеры других некоммерческих организаций, многие из которых были также участниками «Народной ассамблеи», а также представители науки, культуры и средств массовой информации. Деятельность Комиссии осуществлялась по следующим основным направлениям: 1) экспертиза законопроектов и правоприменительной практики, подготовка законопроектов, поправок и дополнений в действующее законодательство; 2) содействие совершенствованию механизма обеспечения прав человека и консолидации гражданского общества; з) международное сотрудничество; 4) работа по рассмотрению индивидуальных и коллективных обращений граждан; 5) информационно-аналитическая деятельность, взаимодействие со СМИ. Члены комиссии также ежегодно встречались с Президентом, причем встречи, на которых обсуждались самые острые вопросы развития государства и общества, продолжались по 4–5 часов, а стенограммы этих встреч размещались затем на веб-сайте Комиссии.

Наибольшее развитие тенденция конструктивного диалога с общественными организациями, а также содействия развития самих институтов гражданского общества проявилась в этот период в Приволжском федеральном округе, что было во многом связано с самой личностью полномочного представителя президента в ПФО С. В. Кириенко, понимавшего важность подобного диалога. Так, например, именно при нем была создана окружная Комиссия по правам человека (ставшая, к сожалению, единственной такой окружной комиссией).

Кроме того, он выступил инициатором проведения ежегодных окружных Ярмарок социальных и культурных проектов, в ходе которых обычно подводились итоги Конкурса гражданских инициатив в рамках Приволжского федерального округа. Средства для поддержки гражданских инициатив аккумулировались как из бюджетов областей и республик округа, так и из взносов бизнеса, а менеджмент грантового конкурса осуществлялся специалистами «КАФ-Россия». Таким образом, опыт грантовой поддержки НКО, наработанный международными организациями и их филиалами в Москве, переносился теперь на реальную российскую почву. Первая Ярмарка социальных и культурных проектов состоялась в 2000 г. в Перми при поддержке пермского губернатора[40]40
  Решение социальных проблем в местном сообществе. Российский и международный опыт: сб. материалов и статей научно-практической конференции Приволжского федерального округа. 28 ноября 2000 г. Пермь: Изд-во администрации г. Перми, 2001.


[Закрыть], вторая – в 2001 г. в Саратове, третья – в Тольятти, четвертая, в 2003 г. – в Нижнем Новгороде. Опыт грантовой поддержки деятельности НКО, развитие практики социального заказа, при активной поддержке полномочного представителя Президента, начали быстро распространяться в регионах Поволжья, подобные конкурсы стали проводиться как на уровне областей и республик, так и на местном уровне, в крупных и не очень крупных городах.

3.2. Тольяттинский диалог: подготовка и экспертная конференция

22-24 ноября 2002 г. в Тольятти состоялось достаточно незаурядное событие в общественной жизни России – «Тольяттинский диалог». Под этим названием соединились три проекта: Общероссийская экспертная конференция «Гражданский форум: год спустя. Что дальше?», Ярмарка социальных и культурных проектов, а также переговорные площадки «Общество и партнеры». Точнее сказать, третий формат форума – переговорные площадки – были скорее заявлены, а на самом деле состоялись достаточно важные круглые столы для обсуждения актуальных проблем социальной политики и межсекторного социального партнерства. И появился этот третий формат на пересечении двух первых. С другой стороны, к этому времени уже прошел год с момента проведения в Москве Гражданского форума, который стал важным этапом на пути российской власти и зарождающегося гражданского общества. По-видимому, настало время подвести промежуточные итоги тем процессам, которые получили достаточно важный импульс после встречи в Москве. Таким образом, естественным стало совмещение двух проектов в рамках одного события и одной площадки – тольяттинского спортивного комплекса «Олимп». Важную роль в подготовке «Тольяттинского диалога» сыграли три организации: Благотворительный фонд «КАФ-Россия», который отвечает за проведение конкурсов проектов в Приволжском округе, а также активно участвовал в Гражданском форуме, Институт экономики города (Москва) и Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО).

Стоит отметить, что окончательное решение о формате «Тольяттинского диалога» было, по-видимому, принято уже в ноябре – об этом можно судить по тому, что автор этих строк получил приглашение на участие в нем от ЦСИ ПФО меньше чем за две недели до его начала. Однако затем приглашения пришли и из иных структур – из фонда КАФ и из Института экономики города.

Всероссийская экспертная конференция «Гражданский форум: год спустя. Что дальше?» состояла из трех пленарных встреч и нескольких рабочих групп. На первом пленарном заседании, утром 22 ноября, выступили Е. Тополева (Агентство социальной информации) и начальник департамента социального развития аппарата правительства РФ и представитель «КАФ-Россия» Е. Ш. Гонтмахер.

Среди выступивших далее в дискуссии необходимо выделить первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ М. Э. Дмитриева, изложившего основные положения концепции реформы государственной службы в России, в соответствии с которой предполагалось достаточно широкое участие представителей гражданского общества в этой реформе. Так, например, половину состава конкурсных комиссий по приему на госслужбу и комиссии по случаям конфликта интересов планировалось формировать из представителей российского гражданского общества. Отмечу, что сами представители гражданского общества – участники экспертной конференции – оказались не готовы обсуждать конкретные формы выдвижения своих представителей в планируемые комиссии.

Далее конференция действовала в формате рабочих групп, посвященных различным аспектам итогов Гражданского форума, результаты которых были доложены на вечернем пленарном заседании. С 9 утра 23 ноября, еще в почти пустом зале, также действовали рабочие группы, но уже в режиме определения перспектив на будущее, а затем состоялось заключительное заседание, к которому на основе материалов рабочих групп был подготовлен итоговый документ.

В целом работу экспертной конференции характеризовал минимальный уровень ее политизированности и, напротив, большое внимание к технологиям конкретных действий[41]41
  Бакштановский В. И., Согомонов Ю. В. «Тихая революция»: год спустя. Заметки об экспертной конференции // Идея гражданского общества. Ведомости. Вып. 22. Тюмень: НИИ ПЭ, 2003. С. 109–117.


[Закрыть].

3.3. Общие события на Центральной площадке и другие форматы Тольяттинского диалога

Уже в середине первого дня работы состоялось официальное открытие «Тольяттинского диалога», проходившее на Центральной сцене – точнее, площадке. Открыл встречу полномочный представитель Президента РФ в ПФО С. В. Кириенко, зачитавший приветствие Президента РФ В. В. Путина. Следует отметить активное участие С. В. Кириенко в течение двух первых дней «Тольяттинского диалога» – и как ведущего дискуссий, и как просто слушателя, и как участника живых диалогов в свободном пространстве дискуссий. Далее прозвучали приветствия от председателя комиссии по правам человека при президенте РФ Э. А. Памфиловой, от члена этой же комиссии А. А. Аузана, от губернатора области К. А. Титова и т. д.

Затем начался процесс награждения победителей конкурсов социальных и культурных проектов в рамках Приволжского округа. Этот процесс продолжался в виде небольших «врезок» в течение всех трех дней форума, при этом в одном случае награждали победителей проектов – лидеров некоммерческих организаций, в другом случае на этом же подиуме С. В. Кириенко вручал государственные награды сотрудникам региональной власти или местных самоуправлений округа, в третьем – представителям «социально-ответственного» бизнеса.

Кроме того, на том же подиуме выступали и артисты: по всему пространству спортивного комплекса «Олимп», как по ярмарке, расхаживали и ряженые, ходили процессии с громадными декоративными флагами, сверху висели разноцветные надувные шарики и т. д. Так как тематические события проходили в шести павильонах, выгороженных громадными полотнами материи, то «звуковая прозрачность» всех событий была полная, что привело, частности, к жалобе С. В. Кириенко, представлявшего деятельность ЦСИ ПФО на одной из дискуссий: «Я не могу перекричать большую сцену». На это в зале пошутили: «Что же вы хотите от ярмарки?» Впрочем, из этой ситуации нашли выход, предоставляя микрофоны в каждую дискуссионную группу.

В целом атмосфера напоминала уже не Съезд КПСС (или Съезд народных депутатов), как это было на Гражданском форуме в Московском кремле год назад, а скорее съезды американских партий.

Одними из главных событий Тольяттинского диалога были, по-видимому, презентации социальных и культурных проектов и круглые столы по социально-культурной тематике. Существенную роль в реализации этого формата сыграл Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа. Презентация ЦСИ ПФО под названием «Стратегическое партнерство: государство и гражданское общество. Новое измерение России» состоялась в одном из павильонов сразу после официального открытия форума.

В ходе этой презентации, которую вел руководитель ЦСИ П. Г. Щедровицкий, С. В. Кириенко рассказал о том, почему ему важно сотрудничество с ЦСИ, а далее руководители проектов ЦСИ в течение пяти минут кратко представили их собравшимся. Среди проектов были «Кадровый конкурс», «Культурная столица округа», «Тематические доклады ЦСИ» и др. Всем из них впоследствии были посвящены отдельные круглые столы.

Кроме того, ЦСИ ПФО была организована серия круглых столов по региональной социальной политике (практики, проблемы, инновации, стратегии). Так как именно для участия в этой серии я и был приглашен на форум в качестве эксперта, то остановлюсь на них подробнее.

Как отмечалось в розданной участниками «Тольяттинского диалога» аннотации, идея, которая красной нитью пронизывает данное мероприятие, состоит в том, что на возникающий в эпоху глобализации стратегический вызов, связанный с угрозой социальной дезинтеграции и проявляющийся в постановке «нового социального вопроса», должен быть дан ответ, основанный на стратегии «новой социальной интеграции»: укрепления солидарности между поколениями людей, социальными группами, этнокультурными общностями и т. д. В социальной политике эта стратегия задает принципиально новый угол зрения на такие традиционные области социальной сферы, как образовательная и семейная политика, поддержка национальных культур, практики социального обслуживания и социальной работы.

Выступающими в большинстве из этих круглых столов были ведущие сотрудники региональных администраций и МСУ, работающие над решением конкретных социальных проблем – например, проблемы детской бездомности. А экспертами, задававшими вопросы и дававшими комментарии, выступали приглашенные специалисты, в том числе лидеры некоммерческих организаций. Среди выступавших следует выделить заместителя губернатора по социальной политике Пермской области Т. И. Марголину, которая не только хорошо понимает важность развития межсекторного социального партнерства, но и реализует его на практике. Последний из этих круглых столов, днем в воскресенье, 24 июня, проходил с участием вице-премьера Правительства России В. И. Матвиенко.

В рамках форума состоялись четыре тематические «переговорные площадки»: «Общество и местное самоуправление», «Общество и бизнес», «Общество и доноры» и «Общество и выборы».

Автор этих строк был только на одной из них – «Общество и доноры». По форме это был скорее круглый стол, участники которого – представители работающих в России иностранных и первых отечественных фондов и доноров, а также лидеры НКО и эксперты их общественного сектора – обсуждали в первую очередь проблему эффективности донорской помощи. Выступивший первым В. И. Бахмин, директор программы Института «Открытое общество», использовал материалы недавней статьи Сары Фергюссон, посвященной недостаткам работы зарубежных фондов в странах с переходной экономикой, а также проблемам в развитии стран, вызванным этими фондами.

* * *

В целом три дня активного участия в работе «Тольяттинского диалога» оставило у меня чувство развития реального диалога и сотрудничества между секторами российского общества, при этом некоторые инициативы либеральной части нашего правительства в направлении участия активистов гражданского общества в реформе работы государственного аппарата даже опережали, на мой взгляд, готовность сообщества НКО. Однако этот вызов должен найти достойный ответ среди российских общественных организаций.

3.4. Российский форум в Нижнем Новгорода 23–25 октября 2003 г. Подготовка и «переговорные площадки»

Если итоги встречи в Тольятти внушали определенные надежды на развитие партнерских отношений между структурами гражданского общества и власти в России, переход от деклараций к конкретным технологиям сотрудничества, то следующая ежегодная встреча, Российский форум в Нижнем Новгороде, стала точкой существенного поворота в формате такого взаимодействия. Предложение о проведении встречи в Нижнем Новгороде было озвучено весной 2003 г. на заседании Комиссии по правам человека при Президенте РФ и получило поддержку Президента России. Подготовка форума осуществлялась преимущественно силами полпредства Президента в Поволжском федеральном округе и велась, надо отметить, достаточно закрытым, традиционным для российской власти методом.

За пару месяцев до его открытия в интернете появилось даже обращение нижегородских правозащитных организаций, в котором они заявляли о безуспешности своих попыток подключиться к подготовке столь важного для гражданского общества события, которое планируется провести в их родном городе.

Автор этих строк еще весной 2003 г. в ответ на обращение Комиссии по правам человека сразу направил по указанным ею адресам предложения по трем круглым столам, которые могли бы быть организованы на форуме силами СПб центра «Стратегия»:

1. Круглый стол «Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ как мост между обществом и властью».

2. Круглый стол «Опыт общественного участия в бюджетном процессе».

3. Круглый стол по проблемам гражданского образования. В этом случае предполагалось осветить уже деятельность не только СПб центра «Стратегия» и его партнеров, но и Общественного экспертного совета по гражданскому образованию и образованию в области прав человека, действующего с начала 2003 г. при Комитете по образованию и науке Государственной Думы РФ.

На первые два предложения я не получил вообще никакого ответа, а по третьему – уже за месяц до намеченных дат форума было получено предложение М. А. Слободской, директора Института проблем развития гражданского общества, о совместном проведении круглого стола по гражданскому образованию. Это предложение было принято, и список участников данной «переговорной площадки» мы формировали уже с М. А. Слободской совместно.

Уже за пару недель до форума я, как эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ, получил предложение от ее председателя Э. А. Памфиловой представить кандидатуры, которых следовало бы пригласить для участия в форуме, что и было сделано.

Стоит также отметить, что, в отличие от «Тольяттинского диалога», «КАФ-Россия» не принимал никакого участия в подготовке встречи в Нижнем Новгороде и какой-либо специальной экспертной конференции здесь не планировалось. Достаточно сильная «аппаратность» в подготовке форума в Нижнем Новгороде привела к тому, что ряд правозащитных и иных организаций России объявили о проведении непосредственно вслед за Российским форумом Конференции организаций гражданского общества в Москве, которая и состоялась там 27–28 октября. Однако это было именно не альтернативное, а дополняющее событие, и, многие участники Российского форума участвовали затем в конференции в гостинице «Космос» в Москве.

По своему дизайну Российский форум достаточно сильно напоминал «Тольяттинский диалог» – здесь также экспертная работа и дискуссионные площадки сочетались с ярмарочной атмосферой «Ярмарки социальных проектов», на форуме проходили награждения победителей конкурсов социальных проектов Приволжского федерального округа, играли оркестры, и все действие проходило в большом павильоне постоянно действующей Нижегородской ярмарки. При этом площадки для обсуждений и дискуссий акустически были практически не отделены от всего пространства форума (или ярмарки), и чтобы выступающие были услышаны, они должны были почти кричать в микрофон. Существенным отличием Российского форума в Нижнем Новгороде от «Тольяттинского диалога» было более активное участие в дискуссиях и переговорных площадках представителей бизнес-сообщества, включая руководство Российской ассоциации промышленников и предпринимателей, а также представителей силовых структур – Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, причем на уровне членов коллегий и руководителей главков.

Так, в течение двух дней на форуме действовала «переговорная площадка» «Взаимодействие гражданских и государственных институтов в обеспечении национальной безопасности России», ведущим которой был председатель правления Национального гражданского комитета по взаимодействию с правоохранительными, законодательными и судебными органами Сергей Абакумов. Как сказал мне в ходе этой дискуссии известный правозащитник А. Бабушкин, этот Комитет является, по-видимому, единственной организацией, в которую входит и правозащитник Бабушкин, и руководитель ФСБ Патрушев. Во время дискуссии представители силовых структур высказывали иногда достаточно жесткие позиции, но это был именно обмен мнениями, в ходе которых участники встречи лучше узнавали мнения друг друга.

Важной характеристикой форума была также хорошая возможность для общения с коллегами, деловые встречи, в ходе которых можно было решить много конкретных вопросов. Так, например, во время моей беседы с руководителем отдела Института государства и права РАН, заместителем председателя Комиссии по правам человека при Президенте РФ В. В. Смирновым была достигнута договоренность о создании в рамках Российской ассоциации политических наук Исследовательского комитета по правам человека.