Текст книги "Российское гражданское общество и власть"

3.8. Формирование политического и академического крыльев российского гражданского общества

К середине 2000-х гг. отчетливо оформились две основные тенденции во взаимодействии российского государства и гражданского общества, которые проявились и ранее. Часть организаций гражданского общества, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, рассматривая многие действия российского руководства как угрозу демократии как таковой, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться от участия в мероприятиях типа гражданских форумов и проводить совместно с оппозиционными партиями как правого, так и левого толка свои форумы, получившие название «Всероссийский гражданский конгресс» (ВГК). Первый ВГК «Россия за демократию, против диктатуры» состоялся в Москве 12 декабря 2004 г., последующие второй и третий Конгрессы состоялись в этот же день, соответственно, один или два года спустя.

Необходимость объединения в рамках подобной сетевой структуры один из трех сопредседателей ВГК, президент фонда ИНДЕМ Георгий Сатаров так объясняет в тексте под названием «Кто мы и зачем», размещенном на веб-сайте ВГК: «Когда в стране нет оппозиции, когда парламент стал ручным, а суды осуществляют "диктатуру закона" под диктовку исполнительной власти, у общества не остается другого выхода, как политизироваться. Тем самым власть добивается именно того эффекта, которого хотела бы избежать. Но она не оставляет нам выбора: либо идти ко дну, либо искать пути спасения»[45]45
  http://www.civitas.ru/about.php.


[Закрыть]. В качестве «политического крыла» ВГК существует также объединение оппозиционных партий и организаций «Другая Россия», которое планирует выдвинуть на выборах Президента России 2008 г. общего единого кандидата. Само появление «Другой России» связано с тенденцией ВГК не оставлять без внимания никаких инициатив российской власти, связанных с гражданским обществом. Так, когда летом 2006 г. в Санкт Петербурге проходила встреча «Большой восьмерки», а в Москве проходили сопровождающие встречу лидеров восьми государств мероприятия «Гражданской восьмерки», включающие в себя встречи гражданских организаций многих стран мира, лидерами ВГК было принято решение о проведении конференции «Другая Россия», одной из целей которой было дезавуирование встреч «Гражданской восьмерки» и демонстрация мировой общественности наличия «другой России», несогласной участвовать в мероприятиях под эгидой российского Президента.

В заключение этой главы отметим, что первые годы XXI столетия в России ознаменовались не только усилением внимания государственной власти к организациям и структурам гражданского общества, но и ростом интереса к ним со стороны академического и университетского сообщества, часть которого, по-видимому, осознала и себя как важный элемент гражданского общества. Поэтому интерес был не только академический, исследовательский, но и активистский. Ярким примером этой тенденции могут служить три форума, организованные Санкт-Петербургским университетом под общим названием «Формирование гражданского общества в России». Первый из них состоялся в декабре 2000 г. в Санкт-Петербурге (то есть почти за год до Московского гражданского форума) и прошел под названием «Общественно-политический форум "Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века"». Два вторых назывались уже Научно-общественными форумами и состоялись также в Санкт-Петербурге в феврале 2002 г. («Гражданское общество в России как демократический проект») и в апреле 2003 г. («Гражданское общество и реформа МСУ»). На этих встречах в понятие «гражданское общество» включались и политические партии и движения, в них принимали активное участие, наряду с учеными и преподавателями, также лидеры политических партий, губернаторы субъектов РФ, другие политики[46]46
  Подробнее см. сборники материалов форумов и выпуски специальных альманахов «Гражданский форум»: Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века // Материалы к научно-общественному форуму (14–16 декабря 2000 г.). СПб.: Изд-во НИИХ СПбГУ, 2000; Гражданский форум. Вып. 2. СПб., 2002; Гражданский форум – Санкт-Петербург. СПб., 2003. № 3; Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: сб. материалов III Российского общественно-научного форума. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003.


[Закрыть].

В это же время или несколько позже подобные университетские форумы или конгрессы стали проводиться и в других регионах России. Так, например, в апреле 2000 г. в Екатеринбурге Уральским госуниверситетом была организована Всероссийская конференция «Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России»[47]47
  Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России: Тезисы докладов Всероссийской конференции. 14–15 апреля 2000 г. / под ред. М. Е. Главацкого. Екатеринбург: УрГУ, 2000.


[Закрыть], а в сентябре 2004 г. в Иркутске состоялся Международный гуманитарный конгресс «Построение гражданского общества», организаторами которого были Администрация Иркутской области и иркутские педагогический и технический университеты[48]48
  Построение гражданского общества. Материалы международного гуманитарного конгресса. Иркутск: Изд-во ГОУ ВПО «Иркутский государственный педагогический университет», 2004. Ч. 1.


[Закрыть].

Подводя итоги, мы видим, как в этот период произошла смена основной модели взаимодействия власти и общества – с набиравшей силу в 2002 г. – первой половине 2003 г. партнерской модели на патерналистскую, и точкой перелома стал, на наш взгляд, арест М. Ходорковского как раз в дни Нижегородского российского форума. И арест этот был важен еще и тем, что сам М. Ходорковский поддерживал не только различные политические партии, но и интересные инициативы гражданского общества, включая школьные проекты, информатизацию образования и т. д. Именно летом 2003 г. была создана региональная общественная организация «Открытая Россия», учрежденная акционерами ЮКОСа и группой частных лиц. В ее рамках и при ее поддержке осуществлялись такие проекты, как «Школы публичной политики», молодежное движение «Новая цивилизация», просветительская организация «Федерация интернет-образования», клуб региональной журналистики «Из первых уст» и программа «Законотворчество», реализуемая совместно с Фондом развития парламентаризма[49]49
  Вишневский Б. Л. Три года «Открытой России» // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 103–109.


[Закрыть]. Одним из наиболее важных проектов был проект развития Школ публичной политики, которые открывались во многих городах России[50]50
  Геля А. Н. Опыт ШПП Вологодской области: взгляд со стороны // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 110–114; Кун С. К. Опыт ШПП Новгородской области: взгляд изнутри // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 115–117.


[Закрыть]. В отдельных регионах еще продолжались практики партнерской модели и «модели садовника», СПб центр «Стратегия» продолжал, совместно с Советом Европы и рядом фондов усилия по развитию института Уполномоченного по правам человека, но основной тренд все же изменился.

Глава 4
Взаимодействие власти и общества во второй президентский срок В. В. Путина

4.1. Ужесточение законодательства о НКО и проблемы финансирования некоммерческих общественных организаций

Для понимания изменений отношения к неправительственным организациям и появления в конце 2005 г. изменений в законодательстве об НКО, существенно усиливавших государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России – прежде всего в странах СНГ, – а также возможную роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО.

Речь идет о феномене «цветных революций», которые случились в Грузии осенью 2003 г., в Украине – зимой 2004 г. и в меньшей степени в Киргизии – весной 2005 г. Во всех этих странах произошла смена политического режима в процессе выборов: официальные результаты голосований были оспорены оппозицией, которую поддержали лидеры части НКО, проходили массовые многодневные митинги и пикеты, их результатом стала отмена итогов предыдущих выборов и проведение новых – теперь уже под контролем оппозиции, увенчивающихся ее победой[51]51
  Гельман В. Я. Из огня да в полымя? (Динамика постсоветских режимов в сравнительной перспективе) // Полис. 2007. № 2. С. 81–108; Межуев Б. В. «Оранжевая революция»: восстановление контекста // Полис. 2006. № 5. С. 75–91.


[Закрыть].

Таким образом оказалось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой смены правящей элиты. Выяснилось также, что большинство организаций, сыгравших важную роль в этих процессах, получали финансовую поддержку от международных фондов – и прежде всего от Фонда Сороса. Именно Фонд Сороса поддерживал поездки грузинской молодежи в Сербию в качестве «обмена опытом», где сходные выступления молодежи привели к уходу С. Милошевича с руководящих постов годом раньше аналогичных событий в Грузии, приведших к отставке Э. Шеварднадзе.

Эти обстоятельства обусловили, на наш взгляд, своеобразный «цветочный синдром» участи российского руководства[52]52
  Щербак А., Эткинд А. Призраки Майдана бродят по России: Превентивная контрреволюция в российской политике, http://www.archipelag.ru/ geoculture/orange-revolution/presentiment/phantom/; Казанцев А. А. Три сценария «цветной» революции в России (Моделирование сетевой динамики российской политики) // Полис. 2006. № 1. С. 45–66.


[Закрыть], боязнь повторения процесса уже в России, что и привело, во-первых, к появлению нового законодательства о деятельности НКО, которое многие эксперты оценили как репрессивное, и, во-вторых, к постепенному уходу (как самостоятельному, так и в процессе «выдавливания» из-за ухудшения политического климата) основных зарубежных грантодателей из России.

Подготовленные в спешном порядке законопроекты, позволяющие государству существенно большие возможности для контроля деятельности НКО, стали объектом жесткой критики как внутри страны, так и за ее пределами – в частности, в Совете Европы. Так, вопросы регистрации и контроля деятельности НКО были переданы новой структуре – Госрегистрации. Часть наиболее одиозных положений законопроекта была удалена, однако и в принятом виде законодательство дает много возможностей для произвола местных властей, а главное, заставляет неправительственные организации уделять непропорционально большое время составлению необходимой отчетности.

Выполненный в статье М. Б. Горного анализ этих изменений позволил ему сделать следующие выводы:

• Законодательство ставит НКО под жесткий контроль государства.

• Затруднен процесс создания и регистрации НКО, особенно с участием иностранных граждан.

• Усложнены процедура отчетности и сама отчетность НКО, особенно филиалов международных НКО и НКО, в состав учредителей которых входят иностранцы.

• Ограничены возможности получения финансирования из иностранных источников[53]53
  Горный М. Б. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 10.


[Закрыть].

Эти изменения стали предметом обсуждений и на заседаниях Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, и в дискуссиях на Гражданских конгрессах, и в обсуждениях в процессе «Гражданской восьмерки» летом 2006 г., а также нашли отражение и в первом докладе Общественной палаты о состоянии гражданского общества в России. Итогом стала просьба-поручение Президента РФ, высказанная на встрече с членами Совета по содействию развитию гражданского общества 11 января 2007 г., вести постоянный мониторинг применения принятого законодательства и эффективности соответствующих подзаконных актов с обещанием внести необходимые изменения в соответствующие нормативные акты по результатам этого мониторинга.

Следует подчеркнуть, что в ситуации с новым законодательством о НКО существенную роль играло и играет международное общественное мнение. Ужесточение обсуждаемого законодательства было воспринято как очередной шаг к сворачиванию демократических процедур и принципов и подверглось достаточно жесткой критике, которую было невозможно отвергнуть «с порога». Тема применения законодательства для НКО обсуждается в процессе всех иностранных визитов в Россию и на международном уровне. Обязательство вести мониторинг ситуации с применением этого законодательства и внести по его итогам изменения стало в том числе и адекватной формой ответа на обеспокоенность международной общественности.

Второе обстоятельство, осложняющее деятельность негосударственных некоммерческих организаций в современной России, – это существенное снижение источников финансирования по сравнению с 1990-ми гг. и даже началом 2000-х гг., связанное прежде всего с постепенным уходом из России иностранных фондов. Одной из причин этого ухода являются естественные надежды иностранных доноров на появление доноров отечественных по мере восстановления и развития экономики новой России. Именно с этой причиной было связано постепенное прекращение Американским агентством международного развития (USAID) финансирования московского офиса фонда «Евразия», который вместе со своими филиалами в Саратове и Владивостоке поддерживал деятельность многих некоммерческих организаций. Фонд Сороса – Институт «Открытое общество» – также постепенно свернул свои программы и прекратил деятельность в России к 2005 г. В этом случае одной из причин стала явная холодность к фонду российского руководства[54]54
  См., например: ТравинскийЯ. Джордж Сорос не заслужил почетного диплома // Смена. 09.10.1997.


[Закрыть], особенно усилившаяся после активного участия Фонда Сороса в подготовке так называемых цветных революций в Сербии и Грузии. Далее, особенно после развития в России «шпионских дел» ряда журналистов и ученых, подозрение стало падать и на грантодающие программы посольств европейских стран. Ярким примером может служить разразившийся в начале 2006 г. «шпионский скандал» с «разоблачением» сотрудника посольства Великобритании в Москве, якобы получавшего сведения через «говорящие булыжники» и одновременно ответственного за выдачу грантов ряду московских правозащитных организаций.

Заменой иностранных источников финансирования могли бы стать отечественные предприниматели, и опыт создания М. Ходорковским фонда «Открытая Россия» мог бы стать хорошим примером. Однако арест и последующее осуждение Ходорковского в ноябре 2003 г. сделали его пример не столь привлекательным для остальных бизнесменов, хотя сам фонд продолжал свою работу вплоть до марта 2006 г. Вместе с тем в регионах России и на муниципальном уровне постепенно развивался опыт муниципальных грантов и опыт социального заказа, пионером здесь оставались регионы Поволжского федерального округа.

В 2006 г. из федерального бюджета было впервые выделено 500 млн рублей на поддержку проектов российских НКО, а распределяла гранты Общественная палата при активном участии Администрации Президента РФ. И хотя процесс был не полностью прозрачен, все же был положен некий старт в направлении создания отечественных фондов поддержки социальных инициатив.

4.2. Создание Общественной палаты РФ и первые шаги ее деятельности

Закон «Об Общественной палате РФ» вскоре был принят Федеральным Собранием РФ и утвержден Президентом (естественно, в той редакции, которую и предложила рабочая группа), и в течение основной части 2005 г. состоялось формирование Общественной палаты. Здесь снова большая часть независимых сетевых гражданских организаций, как входивших во Всероссийский гражданский конгресс, так и не входивших, принципиально отказалась от участия в процедуре его формирования, которая происходила при достаточно сильном использовании административного ресурса.

С другой стороны, в процессе обсуждения законопроекта «Об Общественной палате РФ» приняли участие многие профессиональные ассоциации и общественные организации, которые ранее не участвовали в обсуждении каких-либо законопроектов. Так, например, обсуждению законопроекта было посвящено специальное заседание правления Российской ассоциации политической науки в декабре 2004 г., обсуждался он и в рамках других научных сообществ России, которые постепенно стали осознавать себя частью российского гражданского общества.

Важно отметить, что в соответствии с описанной выше процедурой формирования Общественной палаты в ее состав вошли не только представители реально работающих неправительственных организаций, но и представители так называемой общественности, то есть известные деятели искусства, спортсмены, за которыми не стояли вообще никакие общественные организации – например, членом Общественной палаты стала Алла Пугачева (тем самым возрождалось уже порядком подзабытое советское понятие «общественность»[55]55
  Волков В. Общественность: забытая практика гражданского общества // Pro at Contra. 1997. № 2.


[Закрыть]).

Вошли в состав Общественной палаты все же и некоторые известные лидеры НКО – например, президент фонда «Нет алкоголизму и наркомании» (фонд НАН) Олег Зыков, а также такой яркий правозащитник-адвокат, как член Московской Хельсинкской группы Генри Резник. Ответственным секретарем и фактическим руководителем Общественной палаты стал вице-президент Российской академии наук Евгений Велихов, который тридцать лет тому назад уже имел опыт руководства схожей по своим функциям общественно-консультативной структуре при власти – во второй половине 1970-х гг. он был председателем Совета молодых ученых и специалистов при ЦК ВЛКСМ.

Стоит сразу же отметить, что главное опасение, которое было по поводу Общественной палаты у ее оппонентов, опасение о возможной монополизации ею представления интересов всего гражданского общества, все же не оправдалось. Более того, уже в конце 2005 г. члены Общественной палаты выступили с обращением к Государственной Думе РФ с призывом не торопиться принимать, по сути, новое законодательство о некоммерческих организациях как способное нанести ущерб развитию гражданского общества в России. Это обращение, правда, было проигнорировано российскими законодателями, что показало реальное значение новой структуры в процессе принятия политико-управленческих решений в России.

Одним из реальных дел, которые были выполнены Общественной палатой в 2006 г. стал Доклад о состоянии гражданского общества в РФ, подготовленный в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот доклад, в подготовке которого участвовали многие эксперты и специалисты, явился достаточно серьезным документом, выявившим как определенные достижения, так и существенные проблемы в развитии гражданского общества в России[56]56
  https://www.oprf.ru/activity_documents.


[Закрыть].

Общественная палата привлекала также внимание СМИ к ряду острых моментов, связанных с нарушениями прав человека, в частности, в процессе сноса частных домов в Бутово, на окраине Москвы. С другой стороны, далеко не все рекомендации Общественной палаты принимались во внимание властными структурами – так, предложения Общественной палаты по конкретным кандидатурам в состав Общественного совета при министре обороны РФ были фактически проигнорированы этим министерством. Анализу процесса создания и начала деятельности Общественной палаты РФ вскоре был посвящен целый ряд работ российских юристов и политологов, причем в большинстве из них преобладал скепсис по отношению к этой новой структуре[57]57
  Астафичев П. А. Общественная палата России в механизме общественно-политического представительства: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2007. № 1. С. 5–10; Чернышов Ю. Г. Общественная палата: «симулякр» или институт гражданского общества в России? // Публичное пространство, гражданское общество и власть / отв. ред. А. Ю. Сунгуров. М.: РОССПЭН, 2008. С. 33~435 Садовникова Г. Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 1. С. 17–20; Петров П В. Общественная палата: для власти или для общества? // Pro et contra. 2006. № 1. С. 41–58.


[Закрыть].

В целом можно сказать, что Общественная палата стала реальной «переговорной площадкой» определенной части российского гражданского общества с властью – не более, но и не менее.

4.3. Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека: возникновение и начало работы

Характерной чертой общественно-политической жизни России периода второго президентства В. В. Путина является не только наличие двух сегментов гражданского общества, по-разному строящих свои отношения с государством, но и существование определенной структуры, в рамках которой те и другие имеют возможность встречаться вместе, а также раз в год общаться с Президентом РФ. Именно такой структурой является Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, созданный на основе Комиссии по правам человека при Президенте РФ в ноябре 2004 г. Интересно подчеркнуть, что Указ Президента РФ о создании этого Совета появился именно в те дни, когда в Перми проходил Социальный форум, на котором, в частности, обсуждался законопроект «Об Общественной палате РФ»[58]58
  Такой параллелизм двух инициатив может объясняться, на наш взгляд, наличием в Администрации Президента РФ по крайней мере двух проектов развития отношений государства и структур гражданского общества.


[Закрыть].

В соответствии с Положением о Совете, его основными задачами являются:

• оказание содействия Президенту РФ в реализации организации проведения экспертиз конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

• подготовка предложений Президенту РФ по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации;

• систематическое информирование Президента РФ о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и за рубежом;

• организация проведения экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование вопросов обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту РФ; и др.

В состав Совета вошли около половины из состава Комиссии по правам человека, утвержденного в 2002 г., включая и ее председателя – Э. А. Памфилову, при этом остались практически все лидеры правозащитных, экологических и иных сильных сетевых организаций, составлявших ранее основу «Народной ассамблеи», а спустя месяц, в декабре 2004 г., – вошедшие во Всероссийский гражданский конгресс[59]59
  Два из трех сопредседателей Всероссийского гражданского конгресса – Л. М. Алексеева и А. А. Аузан – являлись одновременно и членами Совета при Президенте РФ.


[Закрыть]. Более того, в состав Совета вошли и председатель правления общества «Мемориал» Юрий Орлов, и председатель петербургской организации «Гражданский контроль» Борис Пустынцев, ранее не входившие в состав Комиссии по правам человека.

С другой стороны, в состав Совета вошли и такие активные участники создания Общественной палаты, ставшие затем ее членами, как политолог Сергей Марков и журналист Валерий Фадеев[60]60
  Членами Общественной палаты стало шесть членов Совета при Президенте РФ.


[Закрыть]. Были представлены в Совете и телеведущие основных телеканалов страны, и лидеры ассоциаций малого и среднего бизнеса – «Опоры России» и «Деловой России», представители научной общественности. Таким образом, Совет при Президенте РФ стал достаточно уникальной, с учетом прочих внешних факторов, «переговорной площадкой», включающей представителей гражданского общества и общественности в целом, представляющих действительно основную часть спектра позиций на взаимодействие власти и структур гражданского общества и включающих как лидеров Всероссийского гражданского конгресса, так и Общественной палаты РФ.

Совет проводил свои заседания примерно раз в два месяца, на которых обсуждались многие острые проблемы соблюдения прав человека и развития гражданского общества в России, а также готовились конкретные предложения по их решению. Часть этих предложений выносилась на регулярные встречи членов Совета с Президентом РФ. Такие встречи в период деятельности первого состава этого Совета состоялись 20 июля 2005 г. ^{и 11} июля 2007 г. ^в Георгиевском зале Кремля, на каждой из них имел место серьезный, детальный, иногда нелицеприятный обмен мнениями, по их итогам принимались специальные поручения Президента сотрудникам его Администрации и Правительства РФ. Все материалы Совета, включая стенограммы встреч с Президентом РФ, были представлены на его веб-сайте www.sovetpamfilova.ru. Такой веб-адрес Совета отражал реальную роль Э. А. Памфиловой в его деятельности и действовал весь период, пока она была его председателем (то есть до 2010 г.). Затем он был заменен на другой, в котором уже не фигурировала фамилия его председателя.

Одним из фокусов внимания членов Совета в 2005–2006 гг. стали изменения в законодательстве о некоммерческих организациях, а также мониторинг применения нового законодательства с целью последующего устранения тех его сторон, которые мешают развитию организаций гражданского общества в России. Вторым примером деятельности Совета может служить обеспечение международной программы встреч и дискуссий «Гражданская восьмерка», проходившей в год саммита «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге в 2006 г. Интересно подчеркнуть, что в подготовке и реализации мероприятий «Гражданской восьмерки» принимали активное участие и те члены Совета, которые одновременно участвовали и в «альтернативном» форуме «Другой России».

Опыт Совета при Президенте РФ стал, по-видимому, хорошей основой для распространения его опыта на другие структуры федеральной исполнительной власти. Так, летом 2006 г. появился Указ Президента Российской Федерации В. В. Путина от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», в соответствии с которым подобные советы стали создаваться и при соответствующих структурах.

Таким образом, мы видим наличие весьма разнообразных институционализированных форм взаимодействия структур гражданского общества и государственной власти на федеральном российском уровне. В целом второй президентский срок В. В. Путина может быть охарактеризован как период усиления патерналистской модели взаимодействия власти и общества, при этом впервые за весь постсоветский период появились и черты «модели борьбы с противником».