Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Из этого следует выделение двух основных функций права социального обеспечения: 1) защитно-компенсационной; 2) социально-адаптационной (реабилитационной, интеграционной). Здесь важно подчеркнуть взаимосвязь и взаимозависимость этих функций. Государство должно обеспечить оптимальный их баланс. В противном случае, достаточно вспомнить российскую историю «нищелюбия»: чрезмерное поощрение нищенства, отсутствие целенаправленной государственной политики приводило к плачевным последствиям.

Уже были процитированы слова Ж. Симона о том, что традиционная неразборчивая благотворительность всегда трогательна по своим убеждениям и мотивам и почти всегда гибельна по своим последствиям. К этому же может привести и недостаточно продуманная организованная система социального обеспечения или ее отдельных сегментов. В данном случае о правильной реализации функций отрасли говорить не приходится. Приведем ряд характерных примеров из мировой практики. Так, из самых светлых и даже сентиментальных побуждений английский король Георг III в 1809–1810 гг. утвердил акты о незаконнорожденных. Расходы на содержание таких детей должен был нести отец и мать, а приход должен был оказывать материальную помощь, если отец ребенка был не установлен. Но процесс установления отцовства такую возможность практически исключал. Согласно названным актам каждая женщина еще до рождения ребенка могла одной голословной клятвой добиться заключения мужчины в тюрьму до тех пор, пока тот не обеспечит приход от расходов на ребенка, которого приписывают ему. В этой связи типичной стала ситуация, когда по указанию настоящего отца или приходского чиновника женщина указывала на мужчину, который мог платить пособие (пенсию) на ребенка. Никаких доказательств от женщины для подтверждения отцовства не требовалось. Для мужчины это часто означало бегство из прихода или полное разорение, так как размер выплат был существенным. Вот как о последствиях этих, в общем, гуманных актов писал английский ученый Т. Фауль: «Разврат сделался выгодным занятием, так как содержание, получаемое матерью двух или трех незаконнорожденных детей от их отцов, давало ей возможность жить с большим комфортом, чем жили многие честные семьи… благодаря этой еженедельной пенсии она считалась хорошей партией… Доход от продажи чести становился брачным приданым»[826]826
  Фуль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899. С. 111.


[Закрыть].

В благополучной Швеции еще в 70-е гг. прошлого века перекосы в социальном обеспечении, «лишавшие дома старых и малых и их родителей», вызвали к жизни «кампанию в поддержку семьи». Дело в том, что семьям, пользовавшимся услугами муниципальных детских садов, государство субсидировало 70 % расходов. Воспитывающие детей дома семьи эту субсидию не получали. При этом широкое развитие получила система интернатов для воспитания детей, домов для престарелых, реабилитационных центров и др. Большинство из них содержалось за счет бюджета с хорошими по европейским меркам условиями содержания[827]827
  См.: Тиайнен Т.В. «Государственный феминизм» в Швеции во второй половине XX в. // Вопросы истории. 2007. № 1. С. 125–134.


[Закрыть]. В итоге это изменило само понятие «шведская семья». Если ранее в него вкладывали несколько фривольное содержание, то теперь это, как правило, семья, состоящая из мужа и жены (часто в незарегистрированном браке) среднего возраста, максимум с 1–2 детьми школьного возраста. Отсюда и требования части населения «вернуть в дома старых и малых и их родителей», заменив субсидии на содержание детей, больных и престарелых в государственных и муниципальных заведениях прямыми денежными выплатами семьям. В настоящее время стала общим местом констатация кризиса института семьи в Швеции и его связь с некоторыми аспектами социального обеспечения.

Множество подобных примеров подобного рода уже были приведены. Они касаются государственной помощи бедным в США (талоны на продовольствие, пособие на воспитание ребенка в неполных семьях и др.), системы семейных пособий и предоставления социального жилья во Франции и т. д. В современной России примеры, как правило, противоположного характера, когда многие социальные выплаты не позволяют поддерживать даже биологического существования. Это касается прежде всего пенсий по старости большинству граждан, которые в среднем покрывают всего 26 % утраченного заработка, что почти на одну треть меньше общепризнанного мирового стандарта в 40 %. С учетом крайне низкого уровня зарплат размер пенсий многих граждан не покрывает даже размера коммунальных платежей.

Перед государством на всех этапах его развития стояла и стоит сегодня проблема пределов, уровня социального обеспечения. Чем выше уровень экономического и культурного развития общества, тем шире круг социальных потребностей, подлежащих удовлетворению. Обеспечение достойного уровня жизни означает удовлетворение не только биологических потребностей (в пище, крове, лечении и т. д.), но и социальных (доступ к образованию, культурным ценностям общества). Однако при этом названное социальное обеспечение не должно поощрять «иждивенчество» за счет общества. Уместно в данном случае напомнить и о поощрении российским государством до Октябрьской революции организации системы трудовой помощи, о чем речь шла в предшествующих разделах данного издания.

Взаимодействие рассматриваемых парных функций многогранно и циклично на различных исторических этапах. В первые годы советской власти, как уже отмечалось, легализация всеобщей трудовой обязанности значительно деформировала компенсационную функцию социальной защиты населения. Вместе с тем весьма своеобразно принудительно обеспечивалась и социально-реабилитационная (интеграционная) функция. В настоящее время согласование этих функций продолжается, и оно представляется нам непрерывным, т. к. на него оказывают влияние состояние экономики, государственная социальная политика и ряд других факторов.

Это отмечается и западными учеными, которые предлагают различные пути совершенствования современных систем государственной помощи путем стимулирования перехода «от пособий к трудовой деятельности», объявляют борьбу с так называемой культурой бедности, когда бедность становится образом жизни и «передается» из поколение в поколение. Так, во многих западных странах, в частности и во Франции, проводится политика по социальной адаптации граждан путем не только совершенствования системы трудоустройства, но и оказания помощи отдельным гражданам в их интеграции в трудовую деятельность на основании заключенных с ними контрактов социальной адаптации. Понятие «интеграции в активную жизнь», возникшее в Западной Европе, основывается на идее, в соответствии с которой демократическое общество не может допустить необязательности выполнения общих для всех систем правил общежития, превращения трудоспособного члена общества в иждивенца.

Действующее российское законодательство в определенной мере отражает названную тенденцию. Так, по Закону о занятости (1991 г.) размер пособия по безработице снижается в зависимости от продолжительности его выплаты с 75 % средней заработной платы до 45 %; при отказе в период безработицы от двух вариантов подходящей работы наступает ответственность в виде приостановления выплаты пособия сроком до 3 месяцев. Законом об основах социального обслуживания населения (1995 г.) предусматривается оказание социальных услуг социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних, Законом о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов предусматриваются меры по содействию уровня их социальной адаптации и упрочению социальных связей (профессиональное обучение и переобучение, содействие в трудоустройстве и др.).

Следует отметить, что договорные механизмы появились не только в системе социального страхования, о чем мы неоднократно упоминали выше, но и в системе государственной социальной помощи. Они призваны выполнять не только компенсационную, но и реабилитационную, адаптационную функции. Так, ряд субъектов РФ применяет практику заключения социальных контрактов адаптации при оказании лицам государственной социальной помощи. Этот контракт является договором о встречных взаимных обязательствах между лицом, находящимся в трудной жизненной ситуации, и государственным органом социальной защиты населения по ее преодолению. Гражданин получает социальное пособие, которое может быть использовано в соответствии с договором для развития подсобного хозяйства или организации индивидуальной трудовой деятельности, являющихся источником постоянного дохода семьи; для оплаты услуг, связанных с обучением по специальности; для лечения заболевания, препятствующего трудоустройству. При этом постепенно обеспечивается все большая самостоятельность бедствующего человека (его семьи) в преодолении трудной жизненной ситуации[828]828
  См.: Скоробогатова В. Республика Коми: социальный контракт как форма социальной помощи // Человек и труд. 2006. № 3. С. 41–45.


[Закрыть].

Взаимодействие компенсационной и реабилитационной (адаптационной, интеграционной) функций характерно не только для правовых режимов государственной социальной помощи и социального обслуживания (нестраховых форм социального обеспечения), но и для обязательного социального страхования. Так, в системе обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний часть средств должна направляться на профессиональную реабилитацию пострадавших лиц. Размер пособия по временной нетрудоспособности зависит от продолжительности страхового стажа[829]829
  См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» // СЗ РФ. 2007. № 1.(4. 1). Ст. 18.


[Закрыть]. Более того, пособие по временной нетрудоспособности ограничивается максимальными размерами. Установлены также ограничения по продолжительности выплаты названного пособия (не более чем за 75 календарных дней лицу, заключившему срочный трудовой договор на срок до 6 месяцев). В соответствии с действующим пенсионным законодательством лицу, осуществляющему работу и (или) иную предусмотренную законом деятельность не менее чем в течение 12 месяцев со дня назначения страховой части трудовой пенсии по старости и по инвалидности или со дня предыдущего перерасчета, по его заявлению производится перерасчет размера страховой части пенсии. Таким образом, действующее социально-страховое законодательство стимулирует активную трудовую деятельность граждан.

Компенсационная функция социальной защиты населения и функция социальной адаптации (реабилитации и интеграции) тесно связаны между собой, и их сбалансированная реализация имеет принципиальное значение. Именно единство и взаимодействие названных функций определяют специфику, особый «колорит» отраслевых функций права социального обеспечения. Было бы ошибочным считать, что социальная компенсационная функция присуща только праву социального обеспечения. Эту функцию, бесспорно, выполняют трудовое, финансовое, процессуальные отрасли права и др. Но синтез рассматриваемых функций – неповторимая, специфическая черта именно права социального обеспечения как отрасли, в которой сочетаются публичные и частные интересы. Кроме того, названные функции диктуют цели и задачи законодательства о социальном обеспечении, которые отражают государственную социальную политику. Роль государства заключается в том, чтобы не только защитить население путем материальной компенсации последствий социальных рисков, но и гарантировать право на защиту от социального отторжения путем реализации политики социальной адаптации, «интеграции в активную жизнь» этих членов общества.

Единство рассматриваемых функций проявляется и во взаимодействии (соотношении) страховых и нестраховых форм социального обеспечения. Социальное страхование охватывает главным образом трудоспособное население, которое на солидарных принципах, опираясь на собственные силы, решает проблемы социального обеспечения на случай наступления последствий социальных рисков. Здесь равновесие (баланс) компенсационной и социально-адаптационной функций проявляется прежде всего в стимулировании трудоспособного населения к трудовой или иной общественно полезной деятельности. Те же слои населения (дети, пенсионеры, инвалиды и др.), которые не могут в полной мере обеспечить свои жизненные потребности, получают от государства адресную государственную помощь. Но и в этом случае речь идет об оптимальном сочетании двух рассматриваемых функций, где социально-адаптационная функция призвана обеспечить защиту названных лиц от социального отторжения, обеспечить климат физического, психического и эмоционального благополучия.

Особо подчеркнем, что единство и взаимодействие защитно-компенсационной и социально-адаптационной функций обеспечивают всестороннюю защиту социально-обеспечительных прав, в том числе личных (неимущественных).

В будущем при разработке проекта кодекса социального обеспечения важно легализовать принцип оптимального согласования защитно-компенсационной и социально-реабилитационной функций права социального обеспечения, провозгласив его в качестве основной цели законодательства о социальном обеспечении. Однако, на наш взгляд, достижение указанного баланса интересов частных и публичных интересов, равновесного сочетания защитно-компенсационной и социально-реабилитационной функций должно обеспечиваться в рамках социального назначения отрасли. Социальная направленность права социального обеспечения заключается в установлении законодательством государственных гарантий социально-обеспечительных прав граждан, прав на достойный уровень жизни. Социально-обеспечительное законодательство основано на единстве частных и публичных интересов в социальной сфере. В этой связи названные функции имманентно присущи праву социального обеспечения и определяют его судьбу на каждом отрезке исторического развития. Именно функции современного права социального обеспечения диктуют расширение сферы его действия и предмета правового регулирования, включение в его орбиту отношений по добровольному договорному социальному обеспечению, дополняющему обязательные формы социального обеспечения; защиту нематериальных личных социально-обеспечительных прав. Как справедливо отмечается в литературе специалистами по общей теории права и специалистами отраслевых наук, есть все основания полагать, что роль функций в динамике структуры отраслей права, появлении новых норм и институтов, изменении предмета той или иной отрасли является определяющей[830]830
  См.: Васильева Ю.В. О функциональном подходе к предмету права социального обеспечения. С. 597.


[Закрыть].

Общепризнано, что каждая отрасль права – это целостное системное образование. Степень организации, логика построения нормативного материала отрасли права определяются системой отраслевых базовых понятий (категорий), юридических конструкций, отраслевых презумпций, фикций. Как справедливо отмечал С.С. Алексеев, «интеллектуальное единство отрасли» связано с тем, что отраслевые понятия, отраслевые конструкции образуют «единый, четко налаженный механизм, стройную во всех своих подразделениях согласованную систему, координированную в одних и субординированную в других образующих ее составных частях»[831]831
  Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 163.


[Закрыть]. В этот правовой механизм в качестве связующих звеньев включаются также правовые презумпции и фикции.

«Социальное обеспечение» и «организационно-правовые формы социального обеспечения» как отраслевые базовые юридические конструкции (критический анализ). В каждой отрасли права существуют устоявшиеся конструкции, модели, выраженные в нормах права. Теория юридических конструкций была обоснована школой конструктивной юриспруденции, представителем которой являлся немецкий юрист Р. Иеринг[832]832
  См.: Иеринг Р. Юридическая техника. СПб., 1906.


[Закрыть]. В дореволюционной юридической науке Н.М. Коркунов по поводу роли юридических конструкций писал: «Если бы изучение права ограничивалось одним толкованием, то не только юристам каждого отдельного государства, но даже каждому новому поколению юристов одной и той же страны приходилось бы начинать дело изучать сызнова, т. к. законы меняются быстрее людских поколений. Между тем, несмотря на разнообразие и изменчивость права, в нем есть и постоянные, по крайней мере, более устойчивые элементы, не меняющиеся с каждой переменой законодательных определений»[833]833
  Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 348.


[Закрыть]. К таковым и относятся юридические конструкции[834]834
  Так, В. Нечаев писал: «Юридическая конструкция – обычный метод догматического изучения права, имеющий целью обратить последнее в связанную систему понятий и точных определений» // Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза, И.А. Ефрона, 1890. Т. 31. СПб., 1895 (Ярославль, репр. изд., 1991). С. 88–89.


[Закрыть]. Юридическая конструкция представляет собой некую идеальную модель, которая должна отражать структурное строение правоотношений, юридических фактов или их элементов, правонарушений[835]835
  См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. Екатеринбург, 1993. С. 131.


[Закрыть]. В современной литературе А.Ф. Черданцев выделяет три аспекта понимания юридических конструкций: в качестве, во-первых, метода познания права, во-вторых, средства построения нормативного материала, в-третьих, средства толкования и установления значимых фактов в процессе реализации норм права[836]836
  Там же. С. 150.


[Закрыть]. Будучи выраженной в нормах права, юридические конструкции становятся нормативными. По этому поводу С.С. Алексеев отмечал, что «юридические конструкции представляют собой специфическое построение нормативного материала, соответствующее определенному типу или виду сложившихся правоотношений, юридических фактов, их связи между собой»[837]837
  Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 275–276.


[Закрыть]. Наука права социального обеспечения использует юридические конструкции как метод догматического изучения права. Она изучает, анализирует юридические конструкции, закрепленные в трудовом законодательстве, выявляет их несовершенные стороны и одновременно обосновывает новые, отвечающие современным реалиям. В тех случаях, когда применяемая в законодательстве юридическая конструкция не имеет необходимого теоретического обоснования, неизбежны ее противоречивые толкования на практике.

В каждой отрасли права используются как общеправовые конструкции (состав правонарушения, правосубъектность сторон правоотношения и др.), так и отраслевые. Во всех отраслях права и отраслевых юридических науках имеются базовые юридические конструкции, определяющие отраслевую самостоятельность этих правовых образований. Для уголовного права – это преступление и наказание. Для трудового права – это трудовой договор, который как базовая отраслевая юридическая конструкция объединяет и связывает воедино все структурные подразделения трудового права (рабочее время и время отдыха, охрана труда, заработная плата и т. д.).

Какая же категория должна выполнять роль базовой в науке права социального обеспечения в настоящее время? Ответить на этот вопрос совсем не просто, однако можно предложить некоторые направления такого поиска. Это должна быть юридическая конструкция, которая обусловливает необходимость координации вокруг нее всех иных правовых средств, обеспечивающих достижение целей и задач отрасли. По нашему мнению, в праве социального обеспечения эту объединяющую и координирующую роль выполняет юридическая конструкция социально-обеспечительного обязательства. Но, прежде чем мы обратимся к анализу этой конструкции, рассмотрим решение проблемы базовых конструкций в науке права социального обеспечения.

В советской и современной науке права социального обеспечения к таким базовым понятиям все авторы относят юридическую конструкцию «социальное обеспечение», производные от него понятие и виды «организационно-правовых форм социального обеспечения», реже «социальную защиту населения». Современные учебники по праву социального обеспечения содержат соответствующие разделы, посвященные указанным категориям. Традиционно понятие «социальное обеспечение» рассматривается как экономическая и правовая категория. При этом под социальным обеспечением одни ученые понимают форму распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта в старости, по потере трудоспособности и кормильца[838]838
  См.: Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. С. 22.


[Закрыть], один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом и государством, для поддержания их полноценного социального статуса[839]839
  См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 32.


[Закрыть]. Другие ученые определяют социальное обеспечение через совокупность общественных отношений, возникающих по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов, бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность[840]840
  См.: Шайхатдинов В.Ш. Система социальной защиты и обеспечения населения современной России // Социальная защита населения в регионе. Екатеринбург, 1999. С. 58.


[Закрыть], или, другими словами, совокупность общественных отношений, в рамках которых лицам, не способным к обеспечению самих себя и своей семьи в силу объективных и признанных обществом причин, предоставляется часть общественных средств в объеме, достаточном для удовлетворения их социально значимых потребностей[841]841
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 19.


[Закрыть]. Третьи – рассматривают социальное обеспечение как форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми[842]842
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 11.


[Закрыть]. Перечень подходов к определению содержания социального обеспечения можно продолжить указанием на иные его характеристики[843]843
  См. подробнее: Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006. С. 153–155.


[Закрыть]. Таким образом, определение социального обеспечения в одних случаях основано на экономической и организационной характеристиках этого явления как способа (формы) целевого распределения общественных или обобществленных (государственных) средств либо как системы мероприятий государства в русле его социальной политики, в других – совпадает полностью или частично с определением предмета отрасли права социального обеспечения. Возникает закономерный вопрос о значении данной категории в построении системы отрасли права социального обеспечения. Столь многоплановое, выражающееся в различных аспектах понятие социального обеспечения вряд ли может стать тем ядром, вокруг которого группируются институты права социального обеспечения. Скорее перечисленные определения должны рассматриваться в ключе социального назначения и функций отрасли права социального обеспечения.

Не существенно изменит ситуацию возведение в ранг базовой конструкции права социального обеспечения понятия организационно-правовой формы социального обеспечения или уровней (подсистем) социального обеспечения как системного образования. Здесь мы также сталкиваемся с неоднозначностью и многомерностью этой конструкции.

Как уже упоминалось, исторически первыми формами социального обеспечения были негосударственные: частная благотворительность, милостыня, церковное и общинное призрение, затем государственное обеспечение увечных воинов, пенсии чиновникам, государственное (общественное) призрение. В условиях капиталистического способа производства социальное страхование наемных работников прошло эволюцию от добровольных форм до обязательных государственных.

В современной юридической литературе часть авторов придерживается сложившегося в советский период понятия организационно-правовых форм социального обеспечения, но классификации этих форм разнятся в зависимости от избираемых критериев. Так, Е.Е. Мачульской в качестве таковых выделяются три основные формы: государственное (обязательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из бюджета; государственная социальная помощь[844]844
  См.: Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения. М., 2000. С. 7.


[Закрыть]. Другие авторы придерживаются иной позиции, называя следующие формы социального обеспечения: обязательное социальное страхование; государственное социальное обеспечение за счет всех уровней бюджетной системы (включая государственную социальную помощь); негосударственное социальное обеспечение[845]845
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 27; Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. Ростов-н/Д, 2004. С. 5.


[Закрыть].

М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова рассматривают социальное обеспечение как моногоуровневое системное образование, которое составляют государственный и негосударственный элементы системы. По их мнению, эта система содержит подсистемы финансирования расходов на социальное обеспечение за счет централизованных внебюджетных кредитно-финансовых систем (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования); за счет федерального бюджета; за счет бюджетов субъектов РФ; за счет местных бюджетов и средств организаций; за счет фондов социальной поддержки населения. Кроме того, в системе материального обеспечения и социального обслуживания граждан, закрепленных нормами права социального обеспечения, относительно самостоятельными признаются подсистемы: пенсионного обеспечения; обеспечения граждан пособиями и компенсациями, медицинской помощью, лечением, социальными услугами, льготами[846]846
  См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. С. 36–37.


[Закрыть].

Таким образом, в зависимости от различных критериев – круг обеспечиваемых субъектов, источники финансирования, основания обеспечения, виды социального обеспечения, органы и организации социального обеспечения – можно предложить довольно широкий спектр классификаций форм и видов социального обеспечения. Между тем, в силу многомерности этих форм вряд ли они в состоянии выполнять функцию базовых отраслевых юридических конструкций. Более того, сам законодатель в ряде случаев изменяет, реформирует правовую природу той или иной формы социального обеспечения, стирая грани между различными формами. Например, по российскому законодательству социальные пенсии имеют источником страховые средства Пенсионного фонда, а с 2001 г. страхование по безработице возложено только на государство. В систему медицинского страхования включено у нас и неработающее население, страхование которого осуществляется государством. Взаимодействие и взаимопроникновение рассматриваемых форм социального обеспечения – явление очевидное, и оно не должно исключать их самостоятельности. Ряд стран предпринимают попытки в некоторых случаях развести эти формы социального обеспечения. Так, во Франции пенсионные правоотношения по выплате социальных пенсий, назначаемых в порядке социальной помощи, исключили из системы пенсионного страхования. В 1994 г. на основании Закона о фонде солидарности по старости был создан указанный специальный фонд. Главная задача фонда – выплата минимального дохода по старости лицам, не получающим пенсий и надбавок. Средства фонда формируются за счет всеобщего социального взноса (2,4 % любых доходов), части акцизов и пошлин на алкогольные напитки[847]847
  См.: ЗубченкоЛ. Пенсионная система Франции//Труд за рубежом. 1995. № 2. С. 77–78.


[Закрыть].

Еще более общей юридической конструкцией является определение социальной защиты населения. Оно варьируется от «широкого», до «узкого» понимания. Так, в практике МОТ понятие «социальная защита населения» охватывает государственные и негосударственные формы социального страхования и вспомоществования и здравоохранения[848]848
  Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире. Женева. МБТ, 2000.


[Закрыть]. В специальной литературе российскими и зарубежными авторами предлагается более широкое такое понятие, в которое также включаются государственные и негосударственные меры, направленные на создание благоприятной среды существования человека как члена общества[849]849
  См.: Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения. Екатеринбург. 1996. Вып. 1.С. 5.


[Закрыть], в том числе национальные системы охраны труда, помощь государства в получении образования[850]850
  См.: ЛампертX. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994. С. 150–152; 182–200 и др.


[Закрыть], предоставление материальных благ, связанных с реализацией права на жилище[851]851
  См.: Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006. С. 171.


[Закрыть], меры по охране окружающей среды, смягчению негативных результатов экономической реформы и др.[852]852
  См.: Черноморченко Н.П. Право социального обеспечения. Учебно-методическое пособие. Саратов, 2000. С. 6.


[Закрыть].

Таким образом, предлагаемые сегодня в учебной и научной литературе юридические конструкции «социальное обеспечение», «организационно-правовые формы социального обеспечения», «социальная защита населения» не отвечают критериям базовой отраслевой юридической конструкции, консолидирующей все институты отрасли. На наш взгляд, эта роль должна быть отведена юридической конструкции «социально-обеспечительное обязательство».

Как уже отмечалось, право социального обеспечения традиционно относят к публичным отраслям права. Однако в современных экономических (рыночных) условиях и условиях формирования гражданского общества не следует игнорировать степень проникновения частноправовых начал, институтов, категорий в сферу социального обеспечения. Публичное право согласно традиционной формуле обеспечивает публичный интерес, который, как уточняет современная доктрина, представляет собой ничто иное, как «усредненный» частный интерес, «общее арифметическое» от частных интересов[853]853
  См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55 и др.


[Закрыть].

«Социально-обеспечительное обязательство» как базовая отраслевая юридическая конструкция. Явление обязательства присуще не только сфере гражданского оборота, но и международному, государственному, административному, финансовому праву, где традиционно доминируют публичные начала в правовом регулировании. Следует согласиться, что правовая конструкция обязательства является абстрактной и выражает определенную закономерность в правовой организации общественных отношений. Такая конструкция как обязательство обладает определенными устойчивыми признаками, составляющими особую правовую форму регулирования общественных отношений. Сложившись первоначально в рамках гражданского права, эта правовая конструкция приобрела относительную самостоятельность и впоследствии утратила свою отраслевую принадлежность, выделившись в правовую категорию, «стоящую над системой права»[854]854
  Танчук И.А., Ефимочкин В.П., Абова Т.Е. Хозяйственные обязательства. М., 1970. С. 19.


[Закрыть]. В случае ее использования для регулирования отношений иной отраслевой принадлежности последние не становятся гражданско-правовыми. В данном случае не расширяется сфера действия норм гражданского права, здесь имеет место лишь использование способов правового регулирования как составной части метода регулирования. В этой связи мы не предлагаем рассматривать социально-обеспечительное обязательство в качестве разновидности гражданско-правового обязательства. Речь идет о юридической конструкции обязательства активного типа, сочетающего частные и публичные средства регулирования социально-обеспечительных отношений. Это – обязательство с особой целевой направленностью и объектом, опосредующее относительное правоотношение, где одно лицо (орган социального обеспечения) обязано совершить действия в пользу другого физического лица по предоставлению социальных благ (пособий, пенсий, социальных услуг и др.) в целях социальной защиты. Предлагаемая конструкция социально-обеспечительного обязательства применима ко всем организационно-правовым формам социального обеспечения: социальное страхование, социальная помощь и социальное обслуживание, государственное социальное обеспечение. При этом речь идет не только об обязательных формах, основанных на законе, но и о добровольных, вытекающих из социально-обеспечительных договоров. Легализация этой юридической конструкции соответствует социальному назначению отрасли права социального обеспечения. Тем более что в постсоветской практике правового регулирования социально-обеспечительных отношений имела место практика одностороннего отказа государства от своих социальных обязательств. Достаточно вспомнить упомянутые нормативные решения об отмене индивидуальных страховых взносов с заработка работников в Пенсионный фонд РФ и Фонд занятости в начале XXI в. Судьба уже перечисленных гражданами взносов в эти фонды была решена по усмотрению государства без каких-либо встречных обязательств по их компенсации гражданам. Аналогичная ситуация повторилась и с индивидуальными накоплениями (накопительная часть пенсии) граждан в рамках проводимой пенсионной реформы. В прежней редакции Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» страховые взносы, направленные на формирование пенсионных накоплений, с 1 января 2002 г. уплачивались в отношении мужчин не старше 1953 г. рождения и женщин 1957 г. рождения и моложе. Затем с 1 января 2005 г. законодателем возрастная планка была изменена в сторону «омоложения» лиц, в отношении которых формируется накопительная часть пенсии, но остался без решения вопрос о судьбе пенсионных накоплений за три года названных лиц. Если исходить из обязательственной природы социально-обеспечительных отношений, то следует вести речь о социальных обязательствах государства, гарантиях их выполнения. В этом случае заслуживают поддержки высказанные в литературе предложения о предоставлении рассматриваемой категории застрахованных лиц право выбора: либо получить накопительную часть трудовой пенсии в минимальном размере, либо ликвидировать пенсионные накопления и учесть соответствующие денежные средства в общей части индивидуального лицевого счета застрахованного, увеличив размер страховой части пенсии[855]855
  См.: Фрик О.В. Страховые взносы как источник формирования пенсионных накоплений: некоторые проблемы теории и практики // Российский ежегодник трудового права. 2005. № 1. С. 530.


[Закрыть]. Таким образом, юридическая конструкция социально-обеспечительного обязательства имеет не столько теоретическое, сколько прикладное практическое значение.