Текст книги "Особенности системы государственных закупок инновационной продукции в России и мире"

Термин «исследования» или «исследования и разработки» для целей посвященного исследованиям и разработкам § 638 книги 15 Свода законодательства США определяется как любая деятельность, которая представляет собой:

– систематическое, тщательное изучение, направленное на увеличение объема знания или улучшение понимания изучаемого предмета;

– систематическое изучение, направленное на применение нового знания для удовлетворения признанной потребности; или

– систематическое применение знания, направленное на производство полезных материалов, устройств и систем или методов, включая проектирование, разработку и совершенствование опытных образцов (prototypes) и новых процессов для удовлетворения определенных требований.

В программе SBIR вправе участвовать малое предприятие, являющееся коммерческим хозяйствующим субъектом с числом работников не более 500, принадлежащее одному или нескольким физическим лицам, которые являются гражданами или постоянными жителями – негражданами (permanent resident aliens) США[18]18
  Точное определение термина «малое предприятие» для целей программы SBIR следующее. // Малое предприятие (small business concern) – предприятие (concern), которое на дату получения соглашений о финансировании как первой, так и второй стадии [о соглашениях о финансировании и стадиях в настоящей работе говорится ниже]: // – организовано ради получения прибыли, имеет место осуществления деловых операций (place of business) в США, которое осуществляет деятельность (operates) главным образом в пределах США или которое вносит значительный вклад в экономику США через уплату налогов или использование американской продукции, материалов или труда; // – имеет организационно-правовую форму индивидуального предпринимательства, товарищества, общества с ограниченной ответственностью, корпорации, совместного предприятия, ассоциации, траста или кооператива, причем в случае формы совместного предприятия иностранным хозяйствующим субъектам (business entities) не может принадлежать более 49 % долей участия в этом совместном предприятии; // – по крайней мере на 51 % находится во владении и под контролем одного или нескольких физических лиц, которые являются гражданами или постоянными жителями – негражданами США, причем в случае совместного предприятия каждый из образующих это совместное предприятие субъектов (each entity to the venture) должен по крайней мере на 51 % находиться во владении и под контролем одного или нескольких физических лиц, которые являются гражданами или постоянными жителями – негражданами США; и имеет, с учетом аффилированных с ним субъектов, не более 500 работников. (Small Business Innovation Research (SBIR) Program Final Policy Directive. SB A Of ce of Technology. September 24, 2002 http://www.zyn.com/sbir/sbres/sba-pd/pd02-S3.htm)


[Закрыть].

Программа SBIR предусматривает заключение федеральными ведомствами соглашений о финансировании с малыми предприятиями, представляющими лучшие по оценке соответствующих ведомств предложения. Термин «соглашение о финансировании» (funding agreement) определяется как любой контракт, грант или соглашение о сотрудничестве между любым федеральным ведомством и любым малым предприятием на выполнение экспериментальных, исследовательских работ или разработок, финансируемых полностью или частично федеральным правительством. Далее в настоящем разделе соглашения о финансировании, заключаемые в рамках программы SBIR, именуются также SBIR-соглашениями. В настоящее время к ведомствам, обязанным расходовать часть внешнего бюджета по программе SBIR, относятся: – Министерство сельского хозяйства (Department of Agriculture); – Министерство торговли (Department of Commerce); – Министерство обороны (Department of Defense); – Министерство образования (Department of Education); – Министерство энергетики (Department of Energy); – Министерство здравоохранения и социального обеспечения (Department of Health and Human Services); – Министерство национальной безопасности (Department of Homeland Security); – Министерство транспорта (Department of Transportation); – Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency); – Национальное управление по аэронавтике и исследованию космоса (national Aeronautics and Space Administration); – Национальный научный фонд (national Science Foundation).

Каждое федеральное ведомство, на которое распространяется обязанность выделять средства малым предприятиям в рамках программы SBIR, должно:

– в одностороннем порядке определять категории проектов для включения в собственную программу SBIR; – издавать запросы предложений в рамках SBIR согласно графику, определяемому совместно с Управлением по делам малого бизнеса;

– в одностороннем порядке определять темы исследований, указываемые в запросах предложений в рамках SBIR, уделяя особое внимание широким темам исследований и темам, которые продвигают одну или несколько особо значимых технологий (как установлено в определенных докладах Национальной экспертной группы по особо значимым технологиям (national Critical Technologies Panel) или ее преемника и Министра обороны);

– в одностороннем порядке получать и оценивать предложения, поступающие в ответ на предложения финансирования в рамках программы SBIR;

– в одностороннем порядке отбирать получателей финансирования в рамках заключаемых ведомством SBIR-соглашений и информировать каждого такого получателя по мере возможности о расходах получателя, которые являются допустимыми по соответствующему соглашению о финансировании;

– администрировать собственные SBIR-соглашения (или делегировать такое администрирование иному ведомству);

– производить выплаты получателям финансирования в рамках SBIR-соглашений по мере выполнения требований соглашения и во всех случаях производить выплаты получателям по таким соглашениям в полном объеме по результатам аудита не позднее истечения 12 месяцев со дня выполнения таких требований;

– ежегодно представлять отчет по программе SBIR Управлению по делам малого бизнеса и Управлению научно-технической политики (Of ce of Science and Technology Policy)[19]19
  Подразделение Исполнительного управления Президента (Executive Office of the President). Подробнее см.: Office of Science and Technology Policy http://en.wikipedia.org/wiki/Office of Science and Technology Policy


[Закрыть];

– подготавливать как часть своего ежегодного плана работы раздел по собственной программе SBIR и представлять указанный раздел Комитету по делам малого бизнеса Сената, а также Комитету по науке и Комитету по делам малого бизнеса Палаты представителей;

– осуществлять сбор у получателей SBIR-соглашений информации, необходимой для оценки программы SBIR, и обеспечивать сохранность указанной информации;

– предусматривать и в полной мере реализовывать принципы Указа президента n 13 329 (Поощрение инноваций в производстве)[20]20
  Текст доступен в Интернете на сайте: http://edocket.access.gpogov/2004/pdf/04-4436.pdf


[Закрыть].

С целью стимулирования и содействия развитию научно-технического новаторства, в том числе увеличения коммерциализации федеральных исследований и разработок, программа SBIR предусматривает конкурсный процесс, единообразный для различных федеральных ведомств, в ходе которого запрашиваются предложения и заключаются соглашения о финансировании, предусматривающие проведение исследований и разработок, изготовление продукции и (или) оказание услуг для удовлетворения установленных нужд и содействия выполнению миссий соответствующих ведомств. Указанный процесс включает три описанные ниже стадии.

Первая стадия. Осуществляется запрос предложений (под предложениями понимаются как предложения о заключении контракта, так и заявки на предоставление гранта) относительно проведения экспериментальных или теоретических исследований и разработок[21]21
  В качестве примера запроса предложений на первой стадии см.: Small // Business Innovation Research. FY 2011. NOAA Program Solicitation: // NOAA 2011-1. U. S. Department of Commerce http://www.oar.noaa.gov/orta / docs / NOAA2011-1dtd10-13-2010.pdf


[Закрыть] для определения выполнимости описанных требований ведомства. Эти требования, определяемые в содержащихся в запросах темах, могут иметь разную степень конкретности в зависимости от потребностей ведомства. На первой стадии должны быть оценены научно-технические достоинства и выполнимость предлагаемого решения и качество предоставляемого малым предприятием исполнения при относительно небольших вложениях средств со стороны ведомства, после чего возможно рассмотрение вопроса о предоставлении финансовой поддержки на второй стадии.

Финансирование может предоставляться для нескольких разных предложенных решений поставленной задачи.

Предложения оцениваются на конкурсной основе. Критерии, используемые ведомством для оценки предложений, должны учитывать научно-технические достоинства и выполнимость предложения, а также его потенциал для коммерциализации. Также возможен учет стремления к сбалансированности программы по разным направлениям или особо важных потребностей ведомства.

Вторая стадия. Продолжается проведение исследований и разработок, которые проводились на завершенной первой стадии. На второй и третьей стадиях могут участвовать лишь лица, с которыми были заключены соглашения о финансировании на первой стадии.

Финансирование предоставляется в зависимости от результатов первой стадии и научно-технических достоинств и коммерческого потенциала предложения, представляемого на второй стадии. Заключаемые на второй стадии соглашения о финансировании не обязательно предполагают завершение общего объема работы, которая может требоваться для удовлетворения коммерческих или государственных нужд вне рамок программы SBIR. Соглашение о финансировании, заключаемое на второй стадии, может по усмотрению ведомства устанавливать процедуры в отношении соглашений третьей стадии с этим ведомством или каким-либо иным ведомством. На ведомство не возлагается обязанность предоставлять финансирование для какого-либо определенного предложения второй стадии. Коммерческий потенциал предложения включает возможности применения соответствующего решения в частном секторе, возможности применения государством или государственным подрядчиком. Коммерческий потенциал на второй стадии могут подтверждать:

– наличие у соответствующего малого предприятия опыта успешной коммерциализации результатов исследований в рамках или вне рамок программы SBIR;

– наличие относящихся ко второй стадии обязательств по финансированию исследований и разработок со стороны частного сектора или иных источников вне рамок программы SBIR;

– наличие относящихся к третьей стадии последующих (дополнительных) обязательств в отношении предмета исследований;

– иные указатели коммерческого потенциала идеи.

Третья стадия предполагает выполнение работы, которая представляет собой работу, производную от результатов либо расширение или логическое завершение работы, выполненной по ранее имевшим место SBIR-соглашениям, но финансируется из источников вне рамок программы SBIR. Работа, выполняемая на третьей стадии, как правило, ориентирована на коммерциализацию полученных в рамках программы SBIR результатов.

Каждый из указанных ниже видов деятельности может составлять содержание работы на третьей стадии:

– коммерческое применение результатов финансировавшихся в рамках программы SBIR исследований (и разработок), финансируемое из нефедеральных источников средств;

– изготовление (выполнение, оказание) производных от результатов работы, выполненной по SBIR-соглашениям, продукции (работ, услуг), предназначенных для использования федеральным правительством, финансируемое из федерального бюджета вне рамок программы SBIR; – продолжение исследований и разработок, отобранных на конкурсной основе с использованием критериев экспертной оценки или научной оценки, финансируемое из государственных источников вне рамок программы SBIR.

Соглашение о финансировании, заключаемое на третьей стадии, хотя и предполагает выполнение работы и финансирование вне рамок программы SBIR, подпадает под действие определенных относящихся к этой программе правил. В частности, на такое соглашение распространяются соответствующие требования о защите данных. Участвующие в программе SBIR ведомства по общему правилу обязаны обеспечивать защиту от раскрытия и негосударственного использования технических данных, получаемых в результате работы, выполняемой по SBIR-соглашению, в течение не менее 4 лет со дня передачи последнего предмета передачи по этому соглашению (как на первой стадии, так и на второй стадии, и в случае финансирования из федеральных источников, на третьей стадии). Если уже ранее получившее финансирование по SBIR-соглашению малое предприятие выигрывает конкурс на заключение соглашения на выполнение работы, которая представляет собой работу, производную от результатов, расширение или логическое завершение работы, выполненной этим малым предприятием по прежнему SBIR-соглашению, то это новое соглашение о финансировании имеет статус SBIR–соглашения третьей стадии и полученные при выполнении этого соглашения технические данные подлежат защите соответствующим ведомством. Ведомство может заключить SBIR-соглашение третьей стадии с малым предприятием, получившим SBIR-соглашение на второй стадии, в любое время. Также ведомство может в любое время заключить SBIR-соглашение третьей стадии с малым предприятием, получившим SBIR–соглашение на первой стадии. Правда, следует иметь в виду, что хотя теоретически SBIR-соглашение третьей стадии может быть заключено еще до завершения работы, выполняемой на первой стадии, такое заключение вряд ли будет «в наилучших интересах государства», коль скоро на первой стадии проводится исследование выполнимости задачи, на которое к тому же дается малый срок. Служащие ведомств с помощью подготовленного техническим отделом Управления по делам малого бизнеса руководства могут определять, является ли договор или соглашение SBIR-соглашением третьей стадии[22]22
  Далее в настоящей работе применительно к третьей стадии речь идет о финансируемой из федеральных источников деятельности вне рамок программы SBIR двух указанных ниже видов и не затрагивается природа соглашений с представителями частного сектора, которые участвующее в программе SBIR малое предприятие может заключать при коммерциализации результатов своих исследований (и разработок).


[Закрыть].

Конкурсный отбор, проводимый на первой и второй стадиях, предполагает удовлетворение соответствующих требований в части обеспечения конкуренции, установленных Законом о закупках для нужд Вооруженных Сил (Armed Services Procurement Act), Законом о федеральной собственности и административных службах (Federal Property and Administrative Services Act) и Законом о конкуренции при заключении контрактов (Competition in Contracting Act). Таким образом, на ведомство, желающее финансировать тот или иной проект, относящийся к третьей стадии, не возлагается обязанность проводить очередной конкурс ради выполнения соответствующих законодательных требований. Для требуемого Положением обоснования осуществления закупки без обеспечения «полной и открытой конкуренции» достаточно указать, что соответствующий проект является заказом третьей стадии, предусмотренной программой SBIR, который представляет собой работу, производную от результатов, расширение или логическое завершение работы, выполненной по предшествующим SBIR-соглашениям, и разрешается согласно Своду законодательства США[23]23
  В соответствии с 2304 (b) (2) книги 10 (Вооруженные Силы) или 253 (Ь) (2) книги 41 (Бюджетные контракты). Текст доступен в Интернете на сайтах: http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscodelO/uscsec1000002304-000-.html и http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode41/uscsec4100000253-000.html


[Закрыть].

Осуществляемая на третьей стадии деятельность может заключаться в производстве товаров, выполнении работ, оказании услуг, в том числе выполнении исследований и разработок, или тем или иным образом сочетать в себе указанные виды деятельности.

На заказы, размещаемые у предприятия на третьей стадии, не распространяются ограничения по количеству, продолжительности, типу и цене в долларовом выражении. Не ограничивается временной промежуток между заключением SBIR-соглашения на первой или второй стадии и размещением заказа на третьей стадии, а также временной промежуток между размещением заказа на третьей стадии и любым последующим размещением заказа на третьей стадии.

Действующие на первой и второй стадиях ограничения по размеру предприятия, с которым возможно заключение SBIR-соглашения, не распространяются на заключение SBIR-соглашений (размещение заказов) на третьей стадии.

На третьей стадии ведомства либо учрежденные или работающие по контракту с ними предприятия, а также финансируемые федеральным правительством центры исследований и разработок, осуществляющие (организующие) исследования и разработки или производство, разработанное в рамках программы SBIR, должны по общему правилу отдавать предпочтение (в том числе при закупках из одного источника) получателю финансирования по SBIR-соглашению, разработавшему соответствующую технику (технологию). Управлению по делам малого бизнеса должно сообщаться обо всех случаях, когда ведомство привлекает для осуществления исследований, разработок или производства техники (технологии), разработанной получателем финансирования по SBIR-соглашению, иное предприятие, чем предприятие, разработавшее соответствующую технику (технологию), с указанием причин, по которым заключение следующего соглашения о финансировании с этим получателем финансирования по SBIR-соглашению нецелесообразно. Управление по делам малого бизнеса докладывает о таких случаях (в том числе выявленных им независимо) Конгрессу и может обращаться с жалобой к главе закупающей структуры соответствующего ведомства.

Предложение при отсутствии запроса

Помимо процедур размещения заказа, рассмотренных в настоящем разделе, рассчитанных на обычную ситуацию, когда инициатива закупки исходит от заказчика, Положением о федеральных закупках допускается также инициирование закупки лицом, подающим предложение заказчику при отсутствии запроса со стороны последнего (unsolicited proposal). Такое письменное предложение новой или новаторской идеи направляется ведомству по инициативе предлагающего с целью получения государственного заказа не в ответ на запрос со стороны ведомства и не в рамках какой-либо инициированной государством (ведомством) программы.

Благ. ря предложениям при отсутствии запроса уникальные и новаторские идеи и подходы, разработанные без участия государства, могут стать доступными для использования государственными ведомствами в ходе выполнения их миссии. Представляющий предложение при отсутствии запроса имеет намерение заключить с государственным ведомством контракт на выполнение той или иной работы (например, НИОКР), которая способствовала бы выполнению миссии ведомства, что зачастую предполагает значительные вложения времени и труда со стороны предлагающего.

Предложение при отсутствии запроса должно удовлетворять следующим требованиям:

– быть новаторским и уникальным;

– быть результатом самостоятельного замысла и разработки предлагающего;

– быть подготовлено в отсутствие государственного надзора, одобрения, руководства и прямого государственного участия;

– включать сведения, достаточно подробные для установления целесообразности государственной поддержки и полезности предлагаемой работы для решения стоящих перед ведомством задач;

– не быть опережающим предложением удовлетворения известных запросов ведомства, которые могут быть удовлетворены путем конкурентных процедур;

– не быть предложением удовлетворения ставших ранее предметом публикации запросов ведомства.

Снижению затрат времени и труда обеих сторон могут существенно способствовать предварительные контакты предлагающего с техническим или иным уполномоченным персоналом заказчика до подготовки подробного предложения при отсутствии запроса или направления ведомству находящейся в собственности предлагающего технологической информации. Ведомства должны обеспечивать для потенциальных подателей предложений при отсутствии запроса доступ к информации как минимум по следующим вопросам:

– определение и содержание (см. ниже) предложения при отсутствии запроса, приемлемого для формальной оценки;

– требования в отношении надежных потенциальных поставщиков (см. выше) и организационных коллизий интересов;

– рекомендации относительно предпочтительных способов представления заказчику идей (концепций). Такими способами могут быть, например, способы представления предложений, практикуемые в рамках тех или иных правительственных (ведомственных) программам;

– контактные лица ведомства, к которым следует обращаться за получением информации относительно рекламирования, простого оказания содействия ведомству (contributions) и иных видов операций, сходных с предложением при отсутствии запроса;

– источники информации о целях и задачах ведомства и сферы потенциального интереса;

– процедуры представления и оценки предложений при отсутствии запроса;

– указания относительно определения (идентификации) и обозначения (пометки) конфиденциальной информации предлагающего лица с целью ее защиты и установления ограничений в использовании[24]24
  См.: Small Busi№ess I№№ovatio№ Research (SBIR) Program Fi№al Policy Directive. SBA Of ce of Tech№ology. September 24, 2002. http://www.zy№.com/sbir/sbres/sba-pd


[Закрыть].

Полномочиями создавать для ведомства обязательства, связанные с предложениями при отсутствии запроса, обладает только компетентный контрактный офицер.

В предложении при отсутствии запроса должна содержаться следующая информация, чтобы была возможность объективного и своевременного рассмотрения:

a) основная информация:

– имя (наименование) и адрес предлагающего и категория организации (например, коммерческая, некоммерческая, образовательная, субъект малого предпринимательства);

– проведение подрядчиком или содействие подрядчика в проведении технической оценки;

– осуществление системного конструирования и технического руководства подрядчиком, который не несет общей ответственности по контракту за разработку или производство.

Подробнее см. подчасть 9.5 Положения.

– имена и номера телефонов технического и делового персонала, к которому следует обращаться в связи с проведением оценки и для ведения переговоров;

– указание (идентификация) конфиденциальных данных, которые могут использоваться только для проведения оценки;

– наименования иных федеральных ведомств, ведомств штатов, местных ведомств или сторон, являющихся получателями данного предложения или финансирующих выполнение предлагаемой работы;

– дата представления;

– подпись лица, уполномоченного представлять предлагающего и создавать контрактные обязательства для предлагающего;

b) техническая информация:

– краткое наименование и краткое описание (около 200 слов) предлагаемой работы или деятельности;

– достаточно полное описание целей работы или деятельности, методологии выполнения и объема подлежащей выполнению работы, характера и объема ожидаемых результатов и того, каким образом эта работа будет способствовать выполнению миссии ведомства;

– имена и биографические данные ведущих специалистов предлагающего;

– вид требуемой от ведомства помощи (например, имущество или персонал);

c) дополнительная информация:

– предлагаемая цена или общая сметная стоимость выполнения работы с подробностями, достаточными для содержательной оценки;

– срок, в течение которого предложение действительно (рекомендуется установление 6-месячного минимального срока);

– предпочтительный тип контракта;

– предлагаемая продолжительность проведения работ;

– краткое описание организации, предшествующего опыта, результатов соответствующей деятельности в прошлом и производственных мощностей, которые должны использоваться;

– иные сведения, в соответствующих случаях, об организационных коллизиях интересов, допуске к засекреченной информации и воздействии на окружающую среду;

– имена и номера телефонов контактных лиц ведомства или контактных лиц иных ведомств, к которым уже имело место обращение по поводу данного предложения.

В случае одобрения заказчиком предложения, сделанного при отсутствии запроса, допускается заключение контракта с его подателем, минуя обычные процедуры размещения заказа.

Таким образом, возможность заключения контракта с подателем предложения при отсутствии запроса может использоваться недобросовестными заказчиками для обхода конкурентных процедур размещения заказа. Для этого заказчику достаточно вместо объявления конкурса по какой-то из запланированных тем НИОКР неформально инициировать подачу такого «инициативного» предложения нужным исполнителем. Безусловно, возможность таких злоупотреблений предвидит и американский законодатель, запрещая рассмотрение предложений, являющихся по своей сути «опережающим предложением удовлетворения известных запросов ведомства». Однако, на наш взгляд, проконтролировать соблюдение этого правила заказчиками весьма затруднительно.