Текст книги "Социальная справедливость и город"

Концепция вклада в общее благо может быть достаточно просто переведена на язык существующих географических концепций. Здесь нас интересует, как выделение ресурсов одной территории влияет на состояние другой территории. Находить ответы на некоторые подобные вопросы позволяет технология, разработанная в исследованиях по межрегиональному мультипликативному анализу, по полюсам роста и внешним эффектам. Эффекты распространения могут быть полезными или вредными (пример последнего – загрязнение). Понятие вклада в общее благо (или общий “вред” в случае загрязнения) предполагает, что существующая ныне технология будет использоваться для расширения нашего понимания межрегиональных денежных трансферов, межрегиональных связей, пространственных эффектов разброса и т. п. в той мере, в которой они имеют реальные или потенциальные последствия для распределения дохода в обществе. Это непростая задача, как видно на примере проблем, возникших при попытках оценить выгоды городского обновления (Rothenberg, 1967). У этой проблемы два отдельных аспекта. Мы можем пытаться улучшить существующую систему распределения, принимая во внимание существующую комбинацию межрегиональных мультипликаторов, или мы можем принять более радикальный подход и пытаться реструктурировать комбинацию межрегиональных мультипликаторов, реорганизуя саму пространственную систему. Если мы принимаем последний подход, мы ищем форму организации, которая будет более всего способствовать удовлетворению нужд при действии мультипликатора и эффектах распространения, заложенных в определенной модели регионального инвестирования. Общее благо может иметь и второй аспект – увеличение общего совокупного продукта. В этом случае вклад в общее благо приближается к обычным критериям эффективности и роста с включением в анализ внешних и побочных эффектов. При поиске социальной справедливости этот смысл вклада в общее благо должен оставаться вторичным по отношению к значимости последствий распределения.

Я попытаюсь перевести концепцию “заслуг” в географическую систему координат, которая связана со степенью проблемности окружающей среды. Эти проблемы могут проистекать из состояния физической окружающей среды. Некоторые напасти, такие как ураганы, наводнения, землетрясения и т. п., привносят дополнительные сложности в человеческую деятельность. Если есть потребность в каком-то сооружении (скажем, нужен порт в месте, где часты ураганы), то необходимо выделить дополнительные ресурсы для предотвращения возможных разрушений. Учитывая то слабое упорядочивание, которое я предложил ранее для критериев социальной справедливости, это означает, что если объект действительно нужен и он так или иначе будет служить общему благу, то тогда, и только тогда будет оправданно вложение дополнительных ресурсов в его сооружение. Если люди живут на затапливаемых территориях, когда у них нет необходимости жить там, и если они ничего не вносят в общее благо, проживая там, тогда по принципу социальной справедливости они не заслуживают компенсации за те тяготы, которые они испытывают, проживая в неблагоприятных условиях. Если, однако, обстоятельства вынуждают людей жить там (например, отсутствие альтернативы), тогда первичный критерий нужды может быть использован для оправдания компенсации. Тот же ход мысли применим к проблемам, которые порождает социальное окружение. Угрозы (риски), создаваемые преступлениями против собственности, пожарами, уличными беспорядками и другими подобными актами, зависят от социальных обстоятельств. Людям нужна определенная степень защищенности, чтобы они могли вносить вклад в общее благо и чтобы они могли распределять свою производительную силу для удовлетворения своих нужд. Тогда, следуя принципу социальной справедливости, можно сказать, что общество в целом должно нести более высокие расходы на поддержание безопасности в районах высокого социального риска. Это было бы социально справедливо. Тот же самый аргумент может использоваться, когда мы рассуждаем о выделении дополнительных ресурсов группам, чье обеспечение различными услугами частично затруднено: как указывает Дэвис (Davis, 1968, 18), “возможно, желательно было бы обеспечить нуждающиеся группы расширенным объемом услуг, поскольку они не имели доступа к ним в прошлом и не сформировали привычки обращения к таким услугам”. Особенно остро этот вопрос встает в отношении услуг образования и здравоохранения для очень бедных групп, недавних мигрантов и т. п. Заслуги, таким образом, могут быть переведены в географический контекст как выделение дополнительных ресурсов для компенсации определенного уровня социальной и экологической отягощенности.

Применительно к географическим ситуациям принципы социальной справедливости могут быть обобщены следующим образом:

1. Пространственная организация и модель региональных инвестиций должны быть таковыми, чтобы удовлетворять потребности населения. Для этого необходимо сначала определить социально справедливые методы определения и измерения потребностей. Разница между потребностями и реальным распределением ресурсов дает нам первичную оценку степени территориальной несправедливости в существующей системе.

2. Пространственная организация и соответствующая модель распределения ресурсов между территориями, которая дает дополнительные преимущества в форме удовлетворения потребностей (в первую очередь) и валового продукта (во вторую) другим территориям через побочные эффекты, эффекты мультипликатора и т. п., – это улучшенная форма пространственной организации и распределения.

3. Отклонения от модели территориального инвестирования приемлемы, если они допущены с целью преодоления специфических сложных условий окружающей среды, которые иначе тормозили бы развитие системы, удовлетворяющей потребности и созидающей общее благо.

Эти принципы могут быть использованы для оценки существующего пространственного распределения. Они закладывают нормативную теорию пространственной организации, основанной на территориальной дистрибутивной справедливости. Невероятно сложно будет разработать их в деталях и еще сложнее – применить их к конкретным ситуациям. Но у нас уже есть кое-какие технологии. Нам надо воспользоваться ими для понимания справедливого распределения в пространственных системах.

Кто-то утверждает, что необходимым и достаточным условием для достижения справедливого распределения дохода является применение социально справедливых способов распределения. Любопытно, что этот взгляд господствует на обоих концах политического спектра. Бьюкенен и Таллок (Buchanan and Tullock, 1963) – консервативные либертарианцы – полагают, что в правильно организованной конституционной демократии наиболее эффективный способ организовать перераспределение – это ничего не предпринимать по этому поводу. Маркс (Критика Готской программы. Замечания к программе германской рабочей партии, гл. II) атаковал тех “вульгарных социалистов”, которые думали, что вопрос распределения может рассматриваться и решаться независимо от господствующих механизмов, управляющих производством и распределением. Маркс и конституционные демократы разделяли общую посылку – если разработать социально справедливые механизмы, тогда вопросы достижения социальной справедливости в распределении решатся сами собой. В работах, посвященных социальной справедливости (и при принятии практических политических решений), присутствуют разнообразные варианты акцентов на “средствах” или “целях”, при этом либералы и некоторые социалисты откровенно убеждены, что социально справедливых целей можно достичь, не особенно заботясь о средствах. Но большинство исследователей сходятся во мнении, что ожидать социально справедливого результата при применении социально несправедливых методов опрометчиво. Здесь имеет смысл прислушаться к аргументу Ролза (Rawls, 1969): “Базовая структура социальной системы определяет жизненные перспективы среднего человека в зависимости от его первоначального места в обществе…Фундаментальная проблема распределительной справедливости связана с порождаемой ею разницей в жизненных шансах. Мы… полагаем, что эти различия справедливы в том, и только в том случае, если лучшие шансы более привилегированных людей, реализовавшиеся в процессе функционирования социальной системы, способствуют улучшению перспектив менее привилегированных. Базовая структура справедлива для всех без исключения тогда, когда успехи более удачливых способствуют процветанию менее удачливых…Базовая структура абсолютно справедлива, когда жизненные шансы самых неудачливых достигают максимально возможного в их ситуации уровня”[14]14
  Здесь описывается принцип максимина (максимизация минимума), который в фундаментальном труде Дж. Ролза “Теория справедливости” (1971) будет представлен как один из трех универсальных принципов справедливого распределения. – Прим. ред.


[Закрыть].

Таким образом, проблема состоит в том, чтобы найти социальную, экономическую и политическую организацию, в которой бы достигалось и поддерживалось это условие. Марксисты сказали бы, приведя достаточно доказательств, что единственная надежда достичь поставленной Ролзом цели – оставить последнее слово в принятии решений самым бедным членам общества. Исходя из первоначального посыла Ролза совсем не трудно путем простого логического умозаключения добраться до результата в виде “диктатуры пролетариата”. Ролз пытается проложить путь к другому решению: “Если закон и правительство действуют достаточно эффективно, чтобы поддерживать рыночную конкуренцию, полноценно использовать ресурсы, постоянно распределять собственность и благосостояние между широкими слоями населения и поддерживать необходимый социальный минимум, тогда, если через образование обеспечивается равенство возможностей, конечное распределение будет справедливым”.

Для достижения этого Ролз предлагает выделить в правительстве четыре функциональных отдела: отдел распределения обеспечивает работу рынка в условиях конкуренции, корректируя по необходимости те ситуации, когда рынок не справляется; отдел стабилизации поддерживает полную занятость и предотвращает неэффективное использование ресурсов; отдел трансферов занят обеспечением потребностей людей; и отдел распределения следит за обеспечением общественными благами и предотвращает (путем соответствующего налогообложения) любую неоправданную концентрацию власти или богатства в течение долгого периода времени. Так что стартовая позиция Ролза дает нам возможность прийти к Марксу или Мильтону Фридману, но никак ни к либеральным или социалистическим решениям. Правильность этого вывода подтверждается тем, что социалистические программы послевоенной Великобритании, кажется, имели мало влияния, если вообще имели, на распределение реального дохода в обществе, а либеральные программы борьбы с бедностью в США с треском провалились. Причина очевидна: программы, нацеленные на изменение распределения без изменения капиталистической рыночной структуры, внутри которой доход и благосостояние создаются и распределяются, обречены на провал.

Большинство доступных нам свидетельств о групповом принятии решений, переговорах, контроле центрального правительства, демократии, бюрократии и т. д. также указывают на то, что любая социальная, экономическая и политическая организация, которая достигает стабильности, становится для отдельных заинтересованных групп объектом поглощения или использования в своих целях. В конституционной демократии это обычно делают небольшие хорошо организованные группы интересов, которые накопили достаточно ресурсов, чтобы влиять на принятие решений. Диктатура пролетариата в качестве решения вопроса о справедливости также подвержена бюрократической коррозии, как демонстрирует со всей наглядностью опыт Советской России. Осознание этой проблемы привело убежденных конституционных демократов, таких как Джефферсон, к выводу, что случающиеся время от времени революции весьма полезны для сохранения здоровья политического организма. Одним из практических результатов последовательных революций в Китае начиная с 1949 года (и некоторые считают, что это было сознательным планом Мао) стало предотвращение того, что Макс Вебер когда-то назвал “рутинизацией харизмы” (Вебер, 2007). Вопрос о соответствующей форме социальной, экономической или политической организации и ее поддержании с целью достижения социальной справедливости находится за рамками данного эссе. При этом то, как этот вопрос решается, в достаточной степени определяет и способ, и вероятность достижения территориальной справедливости. Поэтому я должен уделить внимание в своих размышлениях тому, какую специфическую форму в территориальном контексте принимают рассуждения о способах распределения.

Географическая проблема заключается в том, чтобы создать форму пространственной организации, которая максимизировала бы шансы наименее успешного региона. Необходимым первичным условием, например, является социально справедливый способ определения границ территорий и справедливый способ распределения ресурсов между ними. Первая проблема находится в традиционном поле “регионализации” в географии, но в этом случае – с приоритетом критерия социальной справедливости. Опыт “избирательной географии”[15]15
  Gerrymandering (англ.) – перекраивание избирательных округов таким образом, чтобы получить желаемый политический результат на выборах. – Прим. пер.


[Закрыть] показывает со всей очевидностью, что территориальные образования могут создаваться социально несправедливым образом. Границы могут быть проведены так, что в территориальных образованиях менее привилегированные группы распределяются по отношению к более привилегированным группам таким образом, что последние всегда будут в более выгодном положении, чем первые, независимо от того, какая формула для распределения ресурсов была применена. Нужно проводить территориальные границы так, чтобы выгоды от этого получали менее успешные группы – в этом случае социальная справедливость в распределении ресурсов становится нормативным критерием регионализации. При распределении ресурсов на практике мы можем поставить себе обозначенную Ролзом цель, предполагая, что шансы самых обделенных территорий должны быть лучшими из возможных. Как определить, когда это условие выполняется, – само по себе весьма занятная проблема, но шансы выполнения этого условия, очевидно, зависят от того, как центральные власти распределяют имеющиеся у них ресурсы между территориями. Поскольку бедные территории часто слабы политически, мы вынуждены полагаться на чувство социальной справедливости, обладающее приоритетом на всех территориях (и, соответственно, предполагать наличие лишь слабо выраженных собственных интересов, противостоящих этой надежде), на существование благодушного диктатора или благоволящей бюрократии в центре (последняя, возможно, наиболее влиятельна в Скандинавии) или на конституционные механизмы, благодаря которым наиболее бедные территории имеют право наложить вето на любое решение. Именно то, как принимаются решения по удовлетворению требований политических территорий (требований, которые необязательно отражают потребности) и ведутся переговоры между центральными властями и подчиняющимися им территориями, решающим образом влияет на перспективы достижения территориальной справедливости. Например, большой вопрос, стоит ли предпочесть бо́льшую централизацию принятия решений (которая потенциально может выровнять различия между территориями) большей децентрализации (достоинства которой в том, чтобы предотвратить эксплуатацию бедных территорий более богатыми территориями). Ответ на этот вопрос, вероятно, зависит от изначальных условий. Когда они характеризуются эксплуатацией (как, кажется, происходит в США), тактическая децентрализация может быть полезна на первом этапе; когда эксплуатация не стоит остро на повестке дня (как в Скандинавии), централизация может быть более уместной. Выбор между контролем метрополии и местным управлением стоит рассматривать именно в такой перспективе.

Схожие проблемы возникают, если мы изучаем влияние крайне децентрализованно принимаемых решений на характер инвестирования капитала в свободной капиталистической экономике. Помимо проблем, порождаемых тенденцией современного капитала приобретать монополистическую форму контроля, полезно изучить и то, как индивидуалистическая капиталистическая система в общем сказывается на территориальной справедливости. Эта система предполагает, что рационально и правильно, если капитал течет туда, где у него есть возможность принести наибольший доход. Некоторые авторы (Bortsand, Stein, 1964) считают, что этот процесс будет продолжаться до тех пор, пока доходность не выровняется по всем территориям, а другие (Myrdal, 1957) полагают, что эта цикличная и кумулятивная причинная зависимость приведет к росту дисбаланса. Каковы бы ни были долгосрочные результаты этого процесса, капитал точно будет течь своим путем, не особо учитывая потребности или условия бедных территорий. Результатом будет создание локальных анклавов с высокой концентрацией неудовлетворенных потребностей, как те, что мы можем обнаружить в Аппалачах или во многих центральных районах городов. Многие общества берут на себя смелость менять русло течения капитала, чтобы каким-то образом помочь решению этих проблем. Но перенаправлять отдельные потоки капитала, не меняя кардинально весь процесс перетекания капитала, кажется невозможным. Посмотрите, например, на проблемы с жильем в центральных районах британских и американских городов. Для частного капитала невыгодно инвестировать в рынок арендуемого жилья в центре. В Лондоне в 1965 году доходность должна была быть не менее 9 %, чтобы заинтересовать частных инвесторов, а условия были таковы, что надежд на получения такой доходности накатанным и законным способом не было (Milner-Holland, Report, 1965). В Балтиморе в 1969 году интересным для инвесторов был бы уровень доходности в 12–15 %, но реальная доходность приближалась к 6–9 % (Grigsby et al., 1971). Не приходится удивляться, что частный рынок аренды жилой недвижимости во многих городах просто перестал существовать, так как капитал перетек в другие секторы или на гораздо более доходный рынок новостроек в пригородах. Таким образом, мы видим парадокс оттока капитала из тех мест, где он более всего необходим, в относительно благополучные пригороды – так капитал реализует “оптимальное” размещение ресурсов.

Возможно ли развернуть эти потоки с помощью капиталистических же механизмов? Правительство может (и часто это делает) вмешаться, чтобы компенсировать разницу в доходности от инвестиций в центр города и другие более доходные места. Оно может делать это различными способами (субсидии малообеспеченным арендаторам, отрицательные подоходные налоги, прямые выплаты финансовым корпорациям за их потери в доходности и т. д.). Но какое бы средство ни было выбрано, его результат – это подкуп финансовых организаций с целью затянуть их обратно на рынок арендуемого жилья в центре, где иначе правительству пришлось бы брать ответственность за обеспечение граждан жильем на себя (через предоставление социального жилья). Первое решение поначалу кажется привлекательным, но там есть подводные камни. Если мы подкупаем финансовые институты, одним из результатов будет создание большего дефицита капиталовложений в (скажем) пригородной зоне развития. Наиболее успешные пригороды адаптируют уровень доходности, повысив его, чтобы привлечь инвесторов обратно. Совокупный эффект этого процесса выразится в повышении всех уровней доходности, что безусловно выгодно финансовым институтам, большинство из которых принадлежат, контролируются и управляются людьми, проживающими в пригородах! Так что здесь мы видим встроенную тенденцию капиталистической рыночной системы противодействовать любым попыткам увести потоки капитала от наиболее выгодных территорий. Точнее, невозможно что-то предпринять в одном секторе или на одной территории, не ущемляя в то же время другой сектор или другую территорию. Даже всеохватывающий государственный контроль не справится в полной мере с этой задачей.

Что это нам проясняет, так это то, что “капиталистические средства неизбежно служат собственным капиталистическим целям” (Huberman and Sweezy, 1969) и что эти капиталистические цели не предполагают достижения социальной справедливости. В поддержку этого утверждения можно выдвинуть следующий аргумент. Рыночная система действует на основе меновой стоимости, а меновая стоимость может существовать, только если присутствует относительный дефицит товаров и услуг, которые предлагаются к обмену. Концепция дефицита не так уж проста для понимания, хотя мы постоянно к ней обращаемся, когда мы говорим о размещении дефицитных ресурсов. Например, встает вопрос, существует ли естественный дефицит. Так, Пирсон пишет: “Концепция дефицита может быть плодотворна, только если естественный факт ограниченности средств ведет к последовательности выборов в отношении использования этих средств, а эта ситуация возможна, только если есть альтернатива использованию этих средств и есть цели, ранжированные по предпочтениям. Но эти последние условия социально детерминированы; они не зависят просто от природы. Принимать дефицит за некое абсолютное условие, порождающее все экономические институты, означало бы обращаться к абстракции, которая только запутывает вопрос об организации экономической деятельности” (Pearson, 1957, 320).

Концепция дефицита, как и концепция ресурсов, имеет смысл только в определенном социальном и культурном контексте. Ошибочно думать, что рынки просто возникают, чтобы решить вопросы дефицита. В высокоразвитых экономиках дефицит социально организован, чтобы дать возможность рынку работать. Это утверждение хорошо иллюстрируется реальным положением дел, когда мест занятости не хватает при том, что работы полно, доступ в определенные пространства ограничивается при наличии огромных свободных территорий, не хватает еды, а фермерам при этом платят за то, чтобы они ее не производили. Дефицит должен порождаться и контролироваться обществом, потому что иначе не может работать ценообразующий рынок. Это происходит через относительно строгий контроль доступа к средствам производства и контроль потока ресурсов в процессе производства. Распределение произведенной продукции также должно контролироваться с целью поддержания определенного уровня дефицита. Это делается с помощью соответствующих мер, предотвращающих исчезновение дефицита и поддерживающих сохранность меновых стоимостей на рынке. Если принять, что поддержание дефицита сущностно важно для работы рыночной системы, тогда депривация, присвоение и эксплуатация – это также необходимые составляющие рыночной системы. В пространственной системе это означает (если не принимать во внимание экологические вопросы), что между территориями будут происходить последовательные захваты, которые приведут к тому, что одни территории будут эксплуатировать, а другие – эксплуатироваться. Этот феномен наиболее ярко представлен в городских системах, поскольку урбанизм, как скажет любой изучающий его историк, основывается на присвоении прибавочного продукта (см. гл. 6).

Работа рыночного механизма имеет некоторые позитивные стороны. Ценовая система может успешно координировать огромное число децентрализованных решений и, соответственно, интегрировать бессчетное число видов деятельности в цельную социальную и пространственную систему. Конкуренция за доступ к ограниченным ресурсам, на которой основывается капиталистическая рыночная система, также поощряет и продвигает рыночные инновации. Рыночная система, следовательно, помогает увеличить в невероятных масштабах объем общего продукта, получаемого обществом. Она также ответственна за общий рост, и это позволяет некоторым выдвигать аргумент, что, поскольку рыночный механизм определенно способствует росту, само собой разумеется, что шансы бедных территорий естественным образом максимально увеличиваются. Присвоение, конечно, имеет место, но это присвоение, как нас убеждают, не должно смешиваться с эксплуатацией, потому что присвоенный продукт попадает в хорошие руки и является источником прибыли, возвращающейся обратно в регион, из которого изначально были взяты ресурсы. Захватнические действия, которые происходят при ценовой системе, таким образом, оправдываются приносимыми ими долгосрочными выгодами. Этот аргумент с ходу не отбросить. Но допустить, что присвоение оправданно при определенных условиях, – не значит допустить, что присвоение, происходящее в рамках работы рыночных механизмов, является социально справедливым. В любой экономике необходимо присвоение и производство социального общественного прибавочного продукта, но модель, сформировавшаяся в рыночной экономике, во многих отношениях не является необходимой, если только сама внутренняя логика рыночной экономики не расценивается как форма оправдания. В капиталистической рыночной экономике огромная концентрация прибавочного продукта (в настоящее время он в основном находится в руках крупных корпораций) должна расходоваться таким образом, чтобы не угрожать исчезновению того дефицита, на котором основывается сама рыночная экономика. Поэтому прибавочный продукт потребляется социально нежелательными способами (демонстративное потребление, экстравагантная городская архитектура, милитаризм, расточительство): рыночная система не может распределить общественный прибавочный продукт социально справедливым способом. И поэтому кажется необходимым с точки зрения социальной справедливости увеличить совокупный общественный продукт без использования рыночного механизма ценообразования. В этом отношении попытки Китая и Кубы обеспечить рост при соблюдении социальной справедливости, возможно, самые значимые из предпринимавшихся до настоящего времени. Третий мир, наоборот, кажется, обречен повторить опыт индивидуального или государственного капитализма, в котором за рост приходится платить огромную социальную и человеческую цену.

В современных “развитых” обществах проблематично найти альтернативы рыночному механизму, которые позволили бы перевести производительные силы и распределить излишки в секторы и регионы, где в этом ощущается очевидная социальная потребность. Так что нам нужно искать новую модель организации, в которой рынок будет чем-то заменен (возможно, децентрализованным процессом планирования), дефицит и ущемление систематически будут устраняться везде, где возможно, а унижающая человеческое достоинство система оплаты будет постепенно терять значение в качестве стимула к работе, ни в коем случае не сокращая совокупную производительную силу общества. Найти такую форму организации – это смелый вызов, но, к сожалению, ненасытный личный интерес, встроенный в модели эксплуатации и привилегий, укорененных в работе рыночного механизма, заставляет прилагать все усилия, чтобы предотвратить исчезновение рынка и даже пресечь аргументированную дискуссию о возможных альтернативах рынку. В условиях социальной справедливости, например, неравное распределение ресурсов между территориями и случаи присвоения возможны только (и только) в том случае, если получающие преимущества территории способны, используя свои физические и социальные характеристики и связи с другими территориями, созидать общее благо для всех территорий. Эта модель присвоения определенно будет отличаться от той, что действует при рыночном механизме, поскольку последняя институционально организована так, чтобы поддерживать модели присвоения, депривации и дефицита, и институционально не способна к распределению по потребностям или к инвестированию в общее благо. Социальная организация дефицита и депривации, сопутствующая ценообразующим рынкам, автоматически ведет к антагонизму рыночного механизма и любого принципа социальной справедливости. Может ли рыночный механизм быть оправдан необходимостью эффективности и роста, зависит от того, насколько он контрастирует с теми альтернативами, которые большинство даже не готово обсуждать.