Текст книги "Социальная справедливость и город"

Следовательно, отождествление реального дохода с распоряжением ресурсами ведет нас к тупику, потому что культурные различия в разных группах населения затрудняют измерение реального дохода. Очень хотелось бы на этом этапе размышлений вернуться к простейшей концепции дохода как денежного дохода. Этого я делать не буду, потому что проблемы, заключающиеся в этом тупике, достаточно реальны и весьма релевантны для нашей городской системы. Если мы не разберемся с ними, мы отбросим все надежды найти стабильную основу для принятия социально значимых решений. Но есть и еще более глубокие фундаментальные вопросы, к которым нас подводит этот стиль размышления. Постоянно реорганизуя стимулы в городской системе, мы подталкиваем постепенный процесс культурной эволюции. Эволюции по направлению к чему? Один из способов убедиться, что субкультура не придает никакой ценности открытому пространству, – это отказать субкультуре в опыте открытого пространства вовсе. Эволюция городской системы, нравится нам это или нет, может привести к масштабной сенсорной депривации в отношении определенных феноменов (таких, как чистый воздух, природа и пр.) и слишком навязчивому присутствию других (таких, как вереницы пригородных домов, загрязнение воздуха). Поэтому в долгосрочной перспективе мы должны принимать решения относительно роста города, исходя из ряда приоритетных культурных ценностей, которые мы хотели бы сохранить или приумножить. Если мы не будем этого делать, то станем свидетелями появления новых культурных ценностей и, если сохранятся нынешние тенденции, это может привести к насильственным конфликтам и, возможно, к окончательному социальному саморазрушению. Человечество не может оставаться невосприимчивым к изменениям окружающей среды, которые само же и производит. Поэтому стоит напоминать себе время от времени, что “вопрос на перспективу состоит не в том, какого рода окружающую среду мы хотим иметь, а какого человека мы хотим получить” (Sommer, 1969, 173).

Перераспределение дохода может быть следствием следующих изменений:

1. В распределении мест занятости и мест проживания.

2. В стоимости прав собственности.

3. В цене ресурсов для потребителя.

Эти изменения сами находятся под воздействием размещения внешних издержек и выгод в разных местах городской системы и под влиянием изменений в доступности и близости. Люди хотят контролировать эти скрытые механизмы, управляющие перераспределением, с помощью политической власти. Результаты не заставляют себя ждать и возвращаются политикам в виде “социальных и культурных ценностей”, так как именно ценности – и причина, и результат: любая теория распределения дохода должна основываться на них, и при этом они сами изменяются под влиянием распределения возможностей в городской системе. Но этот социальный процесс также неотделим от пространственной организации. Внешние эффекты локализованы, так же как и места занятости или жилье, выгодные ресурсы, каналы коммуникации и пр. Политическая власть уже отчасти встроена в пространство. Многие скрытые механизмы перераспределения дохода начинают работать при выборе места расположения. Это подводит нас к последнему фундаментальному вопросу, который я хотел бы поставить в этой главе. Есть ли такие пространственные структуры или комплексы структур, которые будут усиливать равенство и эффективность в городской системе или, по крайней мере, максимизировать нашу способность контролировать скрытые властные механизмы, которые ведут к перераспределению? Это одновременно нормативный и практический вопрос, поскольку он предполагает, что мы можем объяснить нынешние распределительные эффекты, посмотрев на существующие пространственные структуры, а также задумать такие пространственные структуры, чтобы достичь поставленных целей перераспределения. Я постараюсь не разделять эти два аспекта проблемы в нижеследующем анализе.

Физическая пространственная форма городской системы – это трехмерная конструкция в евклидовой геометрии. Объекты внутри нее могут рассматриваться как точки (магазины, школы, больницы), линии (транспортные связи), участки (избирательные округа, территории) и объемы (здания). Эта форма, как предполагается, должна способствовать правильному протеканию социальных процессов. Но пространственная форма не может быть бесконечно приспособляемой, как и социальные требования к ней не всегда единодушны. Существующая физическая форма – это вынужденный компромисс между целым набором конфликтующих требований. Когда мы принимаем решение о пространственной форме, мы пытаемся достичь эффективного компромисса. Это дается непросто. Именно эта проблема породила затяжные заседания Королевской комиссии (например, комиссии Редклиф – Мода) в Британии[13]13
  Комиссия, работавшая в Великобритании в конце 1950-х годов над проектом нового административно-территориального деления, чьи предложения так и не были приняты парламентом. – Прим. ред.


[Закрыть] и бесконечные дискуссии об относительных благах общественного контроля или о городском правительстве в США. Я не могу здесь рассмотреть все эти проблемы, поэтому просто приведу один пример.

Смешанные общественные блага, единожды произведенные, – это блага, находящиеся в открытом, но не равном доступе (в смысле количества и качества) для всех индивидов в городской системе. Таких благ достаточно много. В частности, все общие блага и услуги, доступ к которым осуществляется через определенные распределительные механизмы, попадают в эту категорию – отсюда и интерес к политике пространственных форм в городской среде. На самом деле вполне оправданно считать основную часть теории размещения отдельным видом теории, на которой строится обеспечение смешанных общественных благ (Tiebout, 1961, 80–81).

Стоит провести различение между тремя разными политическими ситуациями. Первая касается благ, которые дают выгоды всем индивидам. Здесь политическая задача заключается в том, чтобы обеспечить предоставление блага (в частном или общем порядке) в достаточном количестве и качестве в правильных местах, чтобы достичь определенных целей распределения. Вторая ситуация: смешанные общественные блага (например, загрязняющие воздух вещества) ведут к издержкам от их “неизбежного” потребления. Здесь задача политики – урегулировать структуру размещения так, чтобы минимизировать эти издержки и контролировать их распределительные эффекты. Третий случай (возможно, самый распространенный) касается неоднозначной ситуации, когда блага имеют потенциал как издержек, так и выгод.

Обеспечение выгодных смешанных общественных благ может быть реализовано с помощью частных или общественных действий. В последнем случае мы полагаемся на естественный рыночный механизм для достижения “разумной” пространственной структуры (например, размещения торговых площадей или развлекательных заведений) и, следовательно, минимизации (насколько позволяет технология производства) влияния на различие в доходах. Цены, таким образом, призваны разрешить конфликт между технологической необходимостью иметь ограниченное количество объектов производства и физической необходимостью большого числа пространственно распределенных точек потребления. Анализ Лёша (Лёш, 2007) дает нам некоторые необходимые инструменты для анализа общей формы пространственного равновесия, складывающейся в результате. Он указывает, что иерархическое решение неизбежно, поскольку функции производства, функции потребления и эластичности (в отношении цен, доходов и т. п.) значительно разнятся между собой. Ожидать, что пространственная модель частного обеспечения смешанными общественными благами будет подтверждать ожидания Лёша, было бы нереалистично по целому ряду причин (касающихся условий входа фирмы на рынок, стохастических колебаний спроса и предложения, расширения номенклатуры продукции, ограниченных территорий сбыта, интерпретации рынков и пр.). Поэтому есть достаточно веские теоретические предпосылки ожидать, что рыночный механизм будет настолько же неэффективен в приведении структуры размещения смешанных общественных благ, обеспечиваемых частными поставщиками, по отношению к равновесию по Парето, как он неэффективен на жилищном рынке. Эмпирические доказательства также подтверждают эту мысль. Давайте посмотрим на пространственное распределение супермаркетов. Супермаркет сам по себе – это смешанное общественное благо (хотя он и торгует исключительно частными товарами), и его размещение производно в основном от нахождения баланса между потребностью большего сбыта и последствиями увеличения транспортных расходов для потребителя при расширении охвата территории обслуживания. При этом Комиссия Кернера (1968, 277) указала на общий недостаток таких услуг на территориях гетто. Сложно сказать, конечно, произошло ли это в результате плохой работы рынка, недостатка времени для достижения равновесия, или социальные и экономические условия гетто делают работу супермаркета там невыгодной. Но даже в тех областях частной экономики, которые обеспечивают смешанные общественные блага (такие, как возможности покупки товаров, отдыха и т. п.), нет гарантии, что при определенных колебаниях в спросе и предложении пространственная модель автоматически будет хотя бы приближаться к Парето-оптимальному состоянию. Наличие значительных дефицитов (в смысле номенклатуры продукции и т. п.) и взаимозависимостей делает сомнительным любое предположение о “естественной” конкурентной эффективности, даже при условии первичной важности этически приемлемого распределения дохода. Поэтому имеет смысл, например, ожидать, что предприниматели разместят свои бизнесы сначала в тех районах, где конечная прибыль будет максимальной, поскольку “естественная” тенденция заключается в обслуживании более состоятельных районов, а потом – менее состоятельных, а это, как обычно, производит неявное перераспределение реального дохода. Даже в частном секторе, следовательно, есть почва для общественного вмешательства хотя бы для того, чтобы ускорить приближение к равновесию. Есть и более сильное оправдание вмешательства, если целью является достижение некоторого прогрессивного перераспределения дохода.

Многие смешанные общественные блага не могут быть обеспечены через нормальные рыночные механизмы, потому что трудно определить рыночные цены этих благ. Эти блага (образовательные услуги, пожарная и полицейская охрана и т. п.) обеспечиваются общественными (государственными) усилиями. Странно, что разработано так мало критериев для определения правильного размещения общественных служб. Концепции государственного финансирования находились “до настоящего времени вне пространства” (Thompson, 1965, 257), в то время как теоретики размещения, как показывает Тейц (Teitz, 1968), вообще не замечали проблему размещения общественных служб. Учитывая, что адекватных критериев размещения нет, мы едва ли можем удивляться, что решения по размещению общественных видов деятельности почти полностью являются результатом несбалансированных политических давлений, описанных выше в разделе “Политический процесс и перераспределение реального дохода” (с. 92–99). Поскольку “местные общественные службы честно бьются за право стать основными средствами перераспределения дохода в нашей экономике” (Thompson, 1965, 118), мы должны уделять гораздо больше внимания политике, определяющей их местоположение, если хотим контролировать процесс перераспределения. Непросто будет разработать теорию размещения общественных объектов. В принципе, конечно, проблема здесь та же, что и в частном секторе, – найти такую пространственную модель, которая будет наиболее эффективно реагировать на определенные ограничения распределения. Так что схема Лёша все же может пригодиться (Berry, 1967; Teitz, 1968). Но проблема поиска решения теоретически осложняется квазимонополистической структурой общественных (государственных) организаций и невозможностью найти адекватные механизмы ценообразования. В результате размещение общественных служб требует одновременного решения проблем 1) финансирования, 2) производственной технологии, 3) количества и качества предложения, 4) размещения, 5) оценки спроса и 6) влияния на благосостояние. Ясно, что найти оптимальное решение совсем не просто. Так же, как и в частном секторе, мы можем предвидеть некоторую иерархичность в размещении, например, медицинских служб, и все же очень сложно определить наилучшую форму организации или оценить альтернативные формы пространственной организации (Schneider, 1967; 1968; Schultz, 1969). Говоря обобщенно, состояние дел в теории размещения общественно значимых объектов не особо продвинулось относительно разработки простой модели (Teitz, 1968).

К очень схожему заключению можно прийти относительно регулирования тех смешанных общественных благ, которые ведут к издержкам. Мало исследований, посвященных форме и природе поля пространственного влияния определенных внешних эффектов. Мы знаем, однако, что они достаточно сильно разнятся по масштабу, что указывает на необходимость некоторого иерархического регулирования (небольшие внешние эффекты могут контролироваться на уровне соседских общин, а крупные – должны входить в юрисдикцию города или региона). Исследование поля внешних эффектов – это проблема пространственного анализа в чистом виде. Это требует от нас способности определения или обобщения протяженности и варьирующейся насыщенности пространственной поверхности. Тогда проблема регулирования станет частично вопросом перемещения источников этих внешних издержек для достижения желаемого пространственного распределения или размещения деятельности с учетом существующей застройки таким образом, чтобы достичь определенных социальных целей (таких, как предотвращение опасного уровня загрязнения воздуха). На данный момент у нас едва ли есть теория, способная помочь в принятии управленческих решений такого рода.

Различия в культурных ценностях и, следовательно, различия в потребностях и запросах у разных групп населения весьма существенно осложняют принятие управленческих решений. Здесь мы стоим перед той же общей дилеммой, с которой сталкивались в случае с рынком жилья, – если решение принимает центральный орган, у него должна быть предварительная информация о шкалах полезности каждого в популяции. Поскольку правительство очевидным образом не может владеть данной информацией, как ему действовать? Первый ответ: подчиниться давлению избирателей, но это, как мы видели, с большой вероятностью приведет к неравенству. Тибо предлагает вместо этого структуру фрагментированного сообщества, в которой “можно считать, что потребитель-избиратель выбирает то сообщество, которое наилучшим образом удовлетворяет его предпочтения относительно модели размещения общественных благ… Чем больше сообществ и больше различий между ними, тем ближе потребитель может приблизиться к реализации своих предпочтений”.

В некоторых аспектах это предложение выглядит заманчивым, поскольку теоретически оно максимизирует выбор потребителя через определенную систему контроля в сообществе, в то время как сообщества индивидов с относительно сходными ценностями и функциями полезности выражают свои желания в групповом выборе. Опять же, мы обнаруживаем определенную логику в территориальной организации города, и нет сомнений в том, что потребители перемещаются из одного сообщества в другое для удовлетворения своих предпочтений в общественных благах. Можно привести множество отдельных причин сомневаться в реализуемости предложения Тибо (например, он исходит из предпосылки о неограниченной мобильности и доступности информации), но есть и более общие вопросы относительно территориальной организации в городской системе, и, возможно, стоит закончить эту часть рассмотрением именно этих общих аргументов.

Территориальная организация в городской системе формируется под влиянием разнообразных естественных факторов, примерами могут служить родство и этнические группы, сообщества с разделяемыми системами ценностей, индивиды со сходными идеями о качестве городской среды. Эти факторы влияния не остаются статичными. Этнические и родственные группы распадаются (Webber, 1963), а традиционные понятия “сообщества” и “соседства” заменяются чем-то совсем другим: так, концепт соседства становится имплицитным, а не эксплицитным по отношению к социальной организации (Keller, 1969). Есть и сильные логические аргументы за территориальную организацию. “Правильная” организация может значительно снизить конфликтность и увеличить групповую сплоченность и эффективность. Сможем или нет мы достичь такой организации пространства и тем самым способствовать достижению социальных целей, зависит во многом от того, сможем ли мы выяснить, что значит “правильная”.

Территориальная организация имеет множество функций в рамках городской системы. Классическая проблема регионализации состоит в том, чтобы найти иерархию регионов, которая будет выполнять достаточно хорошо все эти функции (см., например: Boudeville, 1968). Некоторые функции должны быть переданы на общегородской уровень (например, планирование транспортной системы, парковых зон), другие могут выполняться на местном уровне (например, устройство игровых площадок, детских садов). Первая проблема, следовательно, состоит в том, чтобы найти форму организации, способную учитывать тот очевидный факт, что предоставление разных услуг должно организовываться на разных пространственных уровнях. Вторая проблема – определить форму организации, которая будет достаточно гибкой, чтобы реагировать на рост (социальный и экономический), пространственные избыточные эффекты, изменения пространственных отношений и т. п. Если организация не гибкая, она будет действовать как автоматическое ограничение, накладываемое на то, что Фридман (Friedmann, 1969) называет общим процессом поляризованного развития (Darwent, 1969). Другими словами, любая территориальная организация должна быть спланирована таким образом, чтобы иметь возможность реагировать на динамику городской системы. Это, вероятно, наиболее трудная проблема из всех, и поэтому я ограничусь рассмотрением ее статических аспектов.

Рассмотрим сначала политические, социальные и экономические выгоды от территориальной организации, основанной исключительно на местных соседских группах. Как следует из анализа Олсона (Olson, 1965), чем меньше группа, тем больше вероятность, что в ней будут добровольцы, готовые обеспечивать группу общественными благами. Это качество Лейбенштайн (Leibenstein, 1967) назвал “х-эффективностью” в противоположность стандартному экономическому представлению об эффективности. Совершенно точно, что на выборах малые сообщества показывают более высокую процентную явку (при всех прочих), чем более многочисленные сообщества. Частично это может быть следствием того, что в малом сообществе у индивида больше возможностей для участия в коллективной жизни – это именно то, что Айзард и его коллеги (Isard et al., 1969, гл. 3) пытались замерить и называли “потенциалом участия”. Это также может быть результатом того, что Томпсон (Thompson, 1965, 263) называет “персонализированным стилем и контролем, характерными для малых сообществ”. Высказывались и более догматические аргументы: единственный путь достичь истинной демократии – через общественный контроль, осуществляемый в местных соседских общинах; только так, как утверждается, можно гарантировать, что каждый будет иметь голос при принятии решений, и этот голос, как предполагается, поможет контролировать механизмы, ответственные за неравенство в доходах. Поэтому Котлер (Kotler, 1969, 71) считает, что “бедным необходимо управление на уровне соседской общины, которое обеспечит возможность достижения процветания”. Перед тем как принять этот аргумент (и надо заметить, что аргументы Дэвиса и Уинстона относительно зонирования и Тибо относительно обеспечения общественными службами в целом проводят эту же мысль), мы должны рассмотреть некоторые его недостатки.

Без сомнения, некоторые блага и услуги могут быть предоставлены и некоторые мероприятия могут эффективно проводиться на местном уровне. Но что делать с теми благами, которые должны предоставляться на гораздо более высоком уровне управления? В этих случаях непременно возникают значимые внешние эффекты. В общих чертах Олсоном (Olson, 1965), Уэйсбродом (Weisbrod, 1965) и другими было показано, что существует тенденция недопоставки общественных услуг при присутствии внешних эффектов (хотя Уильямс (Williams, 1966) отказывается от этой точки зрения и предполагает, что проблемой является неоптимальное предоставление услуг, а не их недостаточность). Один из путей исправления этой ситуации – ведение переговоров с соседскими сообществами, но проблемы децентрализованного сбора информации и издержки ведения переговоров (включая те, что являются следствием откладывания принятия решения), вероятно, сделают этот путь неэффективным средством рационализации предоставления этих услуг. Альтернативное решение – интернализировать внешние издержки, сформировав укрупненную территориальную систему, которая больше будет приспособлена для поставки требуемых услуг. Нам нужно быть осторожными, чтобы не потерять больше “х-эффективности”, чем приобрести экономической эффективности. Нельзя, конечно, полностью интернализировать внешние эффекты, и поэтому формирование оптимальной региональной организации будет зависеть от сокращения внешних эффектов до приемлемого уровня, а не полного их уничтожения. Поэтому целесообразно подумать об организации более масштабного уровня, которая будет предоставлять такие услуги, как транспорт, отвод канализационных стоков, крупные проекты рекреации и т. п. Нужно задуматься и о финансировании. Одной из наиболее серьезных проблем американских городов в недавнем прошлом была потеря налогооблагаемой базы во многих центральных регионах (Netzler, 1968). Местная администрация, финансируемая из местных фондов, – это бредовая идея, которая может закончиться тем, что бедные администрации будут контролировать собственную бедность, а богатые – приумножать свои богатства. Тут предпосылки для явно регрессивного перераспределения. По сути, существующая территориальная структура местного финансирования и обслуживания населения в американских городах должна рассматриваться как причина возникновения неравномерного размещения дополнительных льгот в разных частях городской системы. Отсюда следует весьма важный аргумент в пользу управления на уровне метрополии. Этот аргумент подкрепляется существованием многих проблем регулирования, которые могут быть разрешены только на общегородском или региональном уровне (например, регулирование общей пространственной формы города и уровней загрязнения).

За децентрализацию и управление на уровне соседских общин можно найти много мощных аргументов, но столько же убедительных аргументов мы найдем за управление на уровне метрополии. Несомненно, мы могли бы привести здесь аргументы за администрирование на уровне городских районов среднего размера или за охватывающее более широкую территорию городское управление. Эти аргументы не противоречат друг другу, поскольку нужно разработать такую модель территориальной организации, которая, будучи иерархичной по своей природе, позволяла бы максимальное местное участие и в то же время предоставляла бы близкий к оптимальному уровень обеспечения населения общегородскими службами. На самом деле такого рода иерархическая организация уже существует в Британии и США. Проблема в том, чтобы определить, является ли существующая организация подходящей или на деле она является препятствием, – вопрос, который был задан в Отчете Редклиф – Мода. К сожалению, на вопросы такого рода нет простого ответа, хотя найти его было бы крайне важно для обеспечения контроля механизмов перераспределения реального дохода. Фактически, если мы сможем найти правильный ответ, мы решим общий вопрос, который задается в этой книге, – возможно ли гармонизировать стратегии управления пространственной формой и социальными процессами таким образом, чтобы достичь некоторых общих социальных целей?