Текст книги "Социальная справедливость и город"

Предсказание будущего городской системы требует всестороннего понимания процессов, вызывающих изменения, и реалистичной оценки направления, в котором эти социальные процессы развивают социальную систему как целое. Я сосредоточил свое внимание на механизмах, управляющих перераспределением дохода, и предположил, что они способствуют большему неравенству и большей несправедливости. Если этот тренд не будет изменен, я полагаю почти с полной уверенностью, что мы приближаемся ко времени серьезных конфликтов (которые могут быть насильственными) в городской системе. В США достаточно доказательств тому, что начинается открытый конфликт. В Британии также идут сходные процессы. Поэтому я делаю вывод, что для будущего социальной системы усиление текущих тенденций станет разрушительным – это уже стало критической ошибкой городского планирования 1960-х годов. Как отмечает Хувер (Hoover, 1968, 260), планировщики часто принимают status quo за идеал, что неприемлемо, “если мы полагаем, что status – это не то, что должно быть quo”. Поэтому я считаю представление о том, что мы движемся семимильными шагами к эре небывалого процветания и электронного рая, необоснованными, поскольку это расходится с результатами моего анализа и элементарным наблюдением. Отчасти проблемой будет экология, ведь мы, как указывает Мишан (Mishan, 1967), разворачиваем перед собой ковровую дорожку возможностей, одновременно в удвоенном темпе сворачивая ее за собой. Но отчасти проблема будет заключаться в мудром контроле над социальной и пространственной организацией внутри городской системы. Здесь перед нами стоит грандиозная задача. Успешное формирование адекватной политики и предвидение ее последствий будет зависеть от масштабного междисциплинарного штурма в изучении социального процесса и пространственной формы городской системы.

Глава 3
Социальная справедливость и пространственные системы

В географическом анализе важную роль играет нормативное мышление. Социальная справедливость – это нормативный концепт, и поэтому удивительно, что соображения социальной справедливости не стали неотъемлемой частью географических методов анализа. Причина лежит на поверхности. Нормативные методы, используемые обычно географами для исследования проблем местоположения, сформировались в лоне классической теории размещения. Такие теории в целом Парето-оптимальны, поскольку они определяют в качестве оптимального образца размещения тот, при котором ни один индивид не может поменять местоположение таким образом, чтобы получаемые им от этого изменения преимущества не ухудшили ситуацию для другого индивида. Таким образом, применение теории размещения строится обычно на критерии эффективности. Эффективность, конечно, может быть определена по-разному, но в теории размещения под ней обычно понимается минимизация совокупных издержек перемещения (совершаемого под влиянием спроса и предложения) в рамках определенной пространственной системы. Модели этого типа не уделяют внимания последствиям решений о размещении для распределения дохода. Так что географы тут последовали за экономистами, переняв их стиль мышления, в котором вопросы распределения выносятся за скобки (в основном потому, что они провоцируют нежелательные этические и политические суждения), а эффективные “оптимальные” образцы размещения высчитываются, принимая за данность определенное распределение дохода. Этот подход явно игнорирует нечто важное. Отчасти отстранение от нормативного мышления и движение к поведенческим и эмпирическим объяснениям может толковаться как поиск более адекватного подхода к проблемам размещения. Такая реакция на нормативные методы была, безусловно, здравой, но не вполне верно направленной. Дело не в самом нормативном моделировании, а в тех нормах, которые встроены в эти модели. Поэтому в этой главе я хотел бы уйти от стандартной формы нормативного анализа и посмотреть на возможность создания нормативной теории пространственного или территориального размещения, основанной на принципах социальной справедливости. Я не предлагаю этот подход как альтернативу теории, основанной на эффективности. В конечном итоге было бы полезнее всего, если бы эффективность и распределение исследовались вместе. Причины такого предпочтения очевидны. Если, в краткосрочной перспективе, мы просто гонимся за эффективностью и игнорируем социальные издержки, тогда те индивиды или группы, которые принимают их на себя, вероятно, станут позже источником неэффективности, либо снижая то, что Лейбенштайн (Leibenstein, 1966) называет “х-эффективностью” (те неосязаемые элементы, которые мотивируют людей сотрудничать и принимать участие в социальном процессе производства), либо проявляя антисоциальное поведение (такое, как преступность и наркозависимость), что будет неизбежно требовать перенаправления части производственных инвестиций на его исправление. То же самое можно сказать об одержимой погоне за социальной справедливостью. В долгосрочной перспективе думать только о том, как бы лучше с социальной точки зрения распределить продукт, объемы которого на рынке уменьшаются из-за неэффективного использования ограниченных ресурсов, контрпродуктивно. Поэтому в широкой перспективе социальная справедливость и эффективность – это одно и то же. Но поскольку вопросы социальной справедливости постоянно отодвигаются на задний план (за исключением политической риторики) и присутствует настойчивая тенденция пренебрегать ими при краткосрочных анализах, я сделаю наоборот и отодвину в сторону вопросы эффективности. Однако это не должно означать, что эффективность тут неважна.

Концепция социальной справедливости не является всеобъемлющим проектом, в котором заключено наше представление о лучшем обществе. Она достаточно ограниченна. Справедливость в основном понимается как принцип (или набор принципов) разрешения ситуаций с конфликтующими притязаниями. Эти конфликты могут возникать во многих случаях. Социальная справедливость – это конкретное применение принципов справедливости к конфликтам, которые возникают из необходимости социального сотрудничества для достижения индивидуального успеха. Путем разделения труда можно увеличить производительность; затем встает вопрос, как распределить результаты этого труда между участвовавшими в производстве. Следовательно, принцип социальной справедливости применим к распределению результатов труда и затрат, связанных с процессом совместного труда. Этот принцип также относится к социальной и институциональной организации, связанной с деятельностью по производству и распределению. Поэтому можно распространить его и на конфликты по поводу источника власти и органов принятия решений, распределения влияния и наделения статусом, регулирующих и контролирующих институтов и т. д. Суть всех этих случаев в том, что мы ищем принцип, который позволит нам оценить произведенное распределение в отношении индивидов, групп, организаций и территорий, а также оценить те механизмы, которые мы используем при осуществлении этого распределения. Коротко говоря, нам нужно выяснить, как произвести справедливое распределение справедливым путем.

К сожалению, нет такого единственного и всеми принятого принципа социальной справедливости, к которому мы могли бы обратиться. И при этом понятие социальной справедливости занимает умы социальных философов, начиная с Аристотеля и его “Этики”. Две наиболее значимые трактовки берут свое начало в дискуссии об общественном договоре (в которой социальная справедливость вводится в обсуждение Юмом и Руссо) и утилитаризме (в котором принципы социальной справедливости изначально сформулировали Бентам и Милль). Последнее время мы наблюдаем возвращение интереса к этим принципам и, как следствие, появление их современных версий, которые кажутся гораздо более приемлемыми по ряду причин, среди них замечательные работы Ролза (Rawls, 1969; 1971), Решера (Rescher, 1966) и Рансимена (Runciman, 1966). Конечно, есть и другие интеллектуальные течения, толкующие это понятие. Подробный разбор концепции равенства такими интеллектуалами, как Тоуни (Tawney, 1931), и обширная современная литература по вопросу надлежащего распределения дохода в обществе внесли свой вклад в дискуссию. Но я не буду рассматривать здесь эту литературу, а ограничусь одним из многих возможных аргументов в рассмотрении социальной справедливости и попробую показать, как он может быть переформулирован, чтобы стать полезным и релевантным для географов.

Рассматриваемый мной принцип социальной справедливости отталкивается от базового утверждения – “справедливое распределение справедливым путем”. Основная задача данной главы заключается в том, чтобы “нарастить плоть” на этот скелет и сформулировать географический вариант. Тут сразу же могут возникнуть два вопроса:

Что мы распределяем? Можно просто сказать, что мы распределяем выгоды, полученные в результате общественной кооперации, но гораздо сложнее определить, что это за выгоды, особенно принимая во внимание индивидуальные предпочтения и ценности. Исходя из замысла этой работы, я оставлю данный вопрос без ответа и просто назову все то, что мы распределяем, “доходом”. Тут я понимаю доход очень широко, как это делает Титмус (Titmuss, 1962), – “распоряжение ограниченными ресурсами общества”, или даже еще шире, как предлагают Миллер и Роуби (Millerand, Roby, 1970). В данном случае я буду полагаться на то, что мы сможем разработать социально справедливое определение дохода, поскольку будет совсем уж полной несправедливостью вычислять социально справедливое распределение чего-либо, изначально несправедливо определенное!

Среди кого или чего мы это распределяем? Общепринято, что конечным получателем, которого надо рассматривать при распределении, является отдельный человек. Для удобства часто приходится обсуждать распределение между группами, организациями, территориями и т. п. Географы особенно интересуются территориальной или региональной организацией общества, и им удобно работать на этом уровне обобщения. Но мы достаточно уже знаем об экологических промахах (см.: Alker, 1969), чтобы представлять себе, что справедливое распределение между территориями на одном уровне необязательно означает достижение справедливого распределения на другом уровне или справедливое распределение между индивидами. Эта проблема уровня или укрупнения порождает некоторые ощутимые методологические сложности. В принципе, мы можем принять за данность, что распределение, производимое на любом уровне или между укрупненными единицами, должно быть сопоставимо с распределением, происходящим на индивидуальном уровне анализа. Это сложно сделать, но в этой работе я буду придерживаться позиции, что справедливость на территориальном уровне анализа предполагает справедливость на индивидуальном уровне, хотя прекрасно понимаю, что это далеко не всегда так.

Оговорив свои допущения относительно двух достаточно важных вопросов, я могу теперь перейти к анализу принципа социальной справедливости. Он может быть разбит на две части, и сейчас я попробую прояснить, что значит “справедливое распределение”. Для этого я должен сначала определиться с основанием этого распределения. Это, конечно, этическая проблема, которая не может быть разрешена без принятия серьезных моральных решений. Эти решения в основном касаются того, что же дает индивидам право притязания на продукт деятельности общества, в котором они живут и работают. Было предложено несколько критериев (см.: Rawls, 1969; 1971; Rescher, 1966).

1. Изначальное равенство – все индивиды имеют равные права притязания на общественные блага, независимо от их вклада.

2. Оценка услуг в системе спроса-предложения – индивиды, в распоряжении которых находятся ограниченные и востребованные ресурсы, имеют бо́льшие права на притязания, чем другие. Возможно, здесь имеет смысл разделить ситуации, в которых дефицитность возникает естественным путем (врожденный ум или физическая сила), и ситуации, в которых она создается искусственно (через наследование ресурсов или социально организованное ограничение на вход в определенные профессии).

3. Потребность – индивиды имеют право на равный уровень обеспеченности социальными благами, что подразумевает неравное распределение в зависимости от степени нужды.

4. Унаследованные права – индивиды предъявляют притязания в соответствии с правами собственности или другими правами, которыми они были наделены по наследству.

5. Заслуги – притязания могут основываться на оценке того, насколько сложна работа, вносящая вклад в общий продукт (это относится к тем, кто выполняет опасную или неприятную работу, как шахтеры, или к тем, кому требуется длительная профессиональная подготовка, как хирургам; они имеют право предъявлять бо́льшие притязания).

6. Вклад в общее благо – те индивиды, чья деятельность полезна для большого числа людей, имеют бо́льшие притязания, чем те, чья деятельность полезна для немногих.

7. Распределение по фактической продуктивности – индивиды, которые производят больше продукта (измеряемого соответствующим ему способом), имеют больше прав притязаний, чем те, кто производит меньше.

8. Затраты и жертвы – индивиды, прилагающие больше усилий или приносящие больше жертв в соотношении с их врожденными способностями, должны вознаграждаться щедрее, чем те, кто старается и жертвует меньше.

Эти восемь критериев не являются взаимоисключающими, и они, определенно, требуют дальнейшей детализации и анализа. Я буду следовать рассуждениям Рансимена (Runciman, 1966) и предположу, что суть социальной справедливости может быть воплощена в нежестком упорядочивании трех из этих критериев таким образом, чтобы потребность была на первом месте, вклад в общее благо – на втором, а заслуги – на третьем. Я не буду приводить аргументы в пользу этого решения. Хотя отмечу, что оно с необходимостью вытекает из приверженности определенным спорным аргументам и этическим постулатам. Но как станет понятно из последующего, вопросы, встающие при детальном рассмотрении этих трех критериев, в значительной мере проясняют нам много других вопросов, которые могут обоснованно возникнуть при рассмотрении остальных критериев. Эти три критерия могут быть детально проанализированы в разных контекстах. Я решил на этом этапе ввести в дискуссию географический аспект как аргумент и посмотреть, как эти критерии могут быть сформулированы в контексте ряда территорий или регионов. Для наглядности я сосредоточу свое внимание на одной проблеме – распределении центральной властью ограниченных ресурсов между территориями таким способом, который обеспечивает максимальную социальную справедливость. Как я уже говорил ранее, я строю рассуждения на предположении, что территориальная дистрибутивная справедливость автоматически предполагает справедливость на индивидуальном уровне.

Первый шаг в разработке принципа территориальной дистрибутивной справедливости состоит в определении того, что каждый из трех критериев – потребность, вклад в общее благо и заслуги – означает в контексте ряда территорий или регионов. Затем могут быть разработаны процедуры для оценки и измерения распределения согласно каждому критерию. Комбинация трех измерений (желательно как-то взвешенная) дает гипотетическую схему распределения ресурсов по регионам. Эта схема может быть использована, как это обычно происходит при нормативном анализе, для оценки существующего распределения или для разработки политики, которая улучшит существующее распределение. Индекс территориальной справедливости может быть получен путем корреляции существующего распределения ресурсов с гипотетическим распределением. Такая процедура позволит идентифицировать территории, которые сильно отклоняются от норм, предполагаемых стандартами социальной справедливости, но это, безусловно, будет непросто. Бледдин Дэвис (Bleddyn Davies, 1968), который первым ввел термин “территориальная справедливость”, опубликовал новаторскую работу по этой теме, где перечислил некоторые проблемы.

Потребность – это относительное понятие. Потребности непостоянны, поскольку они являются категориями человеческого сознания, и, когда изменяется общество, сознание тоже должно претерпевать изменения. Проблема здесь состоит в том, чтобы точно определить, по отношению к чему измеряется потребность, и понять, как потребности возникают. Потребности могут быть определены по отношению к целому ряду разных видов деятельности. Мы можем перечислить девять из них, которые остаются относительно стабильными во времени и пространстве:

1) пища;

2) жилище;

3) медицинская помощь;

4) образование;

5) социальные и природоохранные услуги;

6) потребительские товары;

7) условия для отдыха/восстановления;

8) социальная инфраструктура;

9) транспортные услуги.

В каждой категории мы можем примерно определить тот минимум количества и качества блага, которое мы приравняем к потребности. Этот минимум будет варьироваться в зависимости от господствующих в определенное время социальных норм. Соответственно, будут различаться и способы удовлетворения этих нужд. Потребность в жилище можно удовлетворить разными способами, но сейчас в этот перечень обычно не включают бытовки, землянки, палатки, полуразрушенные дома и т. п. Это поднимает целый сонм проблем, которые я предпочитаю обсудить в контексте определенной категории, а именно медицинского обслуживания.

Никто, полагаю, не станет отрицать, что медицинская помощь – это легитимная форма потребности. Но при этом она трудно определима и измерима. Если мы хотим найти нормативное измерение социальной справедливости, нам сначала надо определить и измерить потребность социально справедливым путем. Например, категория “здравоохранение” включает в себя массу подкатегорий, некоторые из которых, как, например, косметическая пластика или массаж спины, могут в нашем обществе не считаться необходимыми. Так что нужно изначально принять решение относительно подкатегорий – какие из них будут считаться “потребностями”, а какие – нет. Потом нужно определить, каковы будут адекватные стандарты потребности в рамках каждой подкатегории. Давайте рассмотрим, как это можно сделать.

(а) Потребность может быть определена исходя из рыночного спроса. Когда службы работают почти на пределе своих возможностей, мы можем сделать вывод, что потребность у населения в обслуживании не удовлетворяется и поэтому необходимо выделить больше ресурсов на расширение сети медицинских служб. Эта процедура работает, только если мы резонно предполагаем, что спрос ничем не ограничен (например, недостатком денег или отсутствием доступа к обслуживанию). Принятие рыночного спроса в качестве социально справедливой меры потребностей требует того, чтобы другие условия, определяющие жизнь в обществе (и воздействующие на спрос и предложение), тоже были социально справедливы. Обычно это не так, поэтому данный метод определения потребности, вероятно, не может быть социально справедливым.

(б) Скрытый спрос может быть вычислен путем изучения относительной депривации, существующей у людей в ряде регионов. Индивиды считались бы относительно депривированными, если 1) они не получают услуг, 2) если они видят, что другие люди (включая их самих в прошлом или будущем) получают такие услуги, 3) они хотят получить эти услуги, 4) они считают оправданным свое требование получить эти услуги (Runciman, 1966, 10). Концепция относительной депривации (которая по сути означает ощущаемую или осознаваемую потребность) ассоциируется в литературе с понятием референтной группы (группы, относительно которой индивид соизмеряет свои ожидания). Референтная группа может быть социально определенной – например, чернокожие или квалифицированные рабочие, а может быть пространственно определенной – например, все жители района или даже области. Разница между ожиданиями группы в отношении медицинского обслуживания и его реальным предоставлением дает нам меру относительной депривации. Этот показатель можно получить непосредственно из данных опросов, или, если знаем что-то о референтной группе, мы можем вычислить вероятную относительную депривацию, посмотрев на разброс в обслуживании разных групп. Преимущества последнего подхода в том, что он включает поведенческие элементы, давая возможность проявиться легитимным различиям групповых предпочтений, при этом предоставляя нам данные о неудовлетворенности и, следовательно, индикатор возможного политического давления. Недостаток же его состоит в том, что он предполагает, что “реальные” нужды отражаются в ощущаемых потребностях. Часто это не так. Малообеспеченные группы зачастую имеют заниженные стандарты ощущаемых потребностей. Кроме того, вероятно, что все виды социального неравенства встраиваются в измерения потребностей, если, как это обычно бывает в классово дифференцированных и/или сегрегированных обществах, структура референтных групп сама по себе является ответом на условия социальной несправедливости.

(в) Потенциальный спрос может быть оценен путем анализа факторов, способствующих возникновению определенных проблем со здоровьем. Численность населения и его характеристики значительно влияют на территориальные потребности. Проблемы со здоровьем зависят от возраста, этапа жизненного цикла, опыта миграции и т. п. Кроме того, есть и специфические проблемы, которые связаны с профессиональной работой (например, работой в шахте), социальными и культурными условиями, а также с уровнем дохода. Заболеваемость может также коррелировать с местными условиями проживания (плотность населения, местная экология, качество воздушной и водной среды и т. д.). Если мы достаточно знаем обо всех этих взаимосвязях, то мы сможем предсказать масштаб и профиль заболеваемости на определенных территориях. Это потребует, однако, гораздо более глубокого понимания взаимосвязей, чем мы имеем на настоящий момент. Однако, несмотря на все вышеуказанные сложности, совершаются многообразные попытки применить этот метод. Конечно, он привлекателен тем, что может предложить рациональный объективный метод измерения потенциального спроса на услуги здравоохранения. К сожалению, остается проблема конвертации этого спроса в измерение потребности, что в данном случае требует, чтобы мы определили соответствующие формы и уровни ответа на эти определенные статистически потенциальные спросы. Ответ обычно заключается в разработке стандартов с учетом объема имеющихся ресурсов.

(г) Мы можем также попробовать определить потребности через консультации с экспертами в этой сфере. Эксперты склонны определять потребности, смотря одним глазом на наличные ресурсы. Но тот, кто прожил и проработал в сообществе достаточно долго, может зачастую полагаться на свой опыт в субъективной оценке, которая, как бы то ни было, является хорошим индикатором потребностей. Обобщение мнений, высказанных продуманно выбранными экспертами в области здравоохранения (работники плановых служб организаций здравоохранения, директора медицинских учреждений, доктора, общественные организации, социальные работники, активисты движений за права пациентов и т. п.), может дать нам социально справедливое определение потребности. Этот метод опирается на субъективные суждения выборки индивидов, но его преимущество в том, что он обращается непосредственно к опыту тех, кто наиболее тесно занимается вопросами здравоохранения. Недостаток, конечно, в вероятности, что эксперты будут отобраны по социально несправедливым критериям, – например, отдать (сегодня) в настоящий момент определение потребности в здравоохранении в руки комитета Американской медицинской ассоциации было бы ужасным преступлением с точки зрения социальной справедливости.

Нам надо выбрать из этих разных методов определения потребности такой, который позволит максимизировать социальную справедливость результата. В нынешних условиях работы здравоохранения я бы отбросил (а) совсем и принял бы (б) при условии, что будут учтены легитимные разбросы в предпочтениях, а не разбросы в ощущаемых потребностях, вытекающие из социально несправедливой социальной ситуации или из равнодушия, или ложного сознания. И (в), и (г) предлагают потенциальную методологию для определения нуждаемости в здравоохранении, но ни один из них не является простым в использовании, и оба предполагают вероятность социально несправедливого определения потребности.

Если потребность – это первичный критерий для оценки социальной справедливости распределения ресурсов между территориями, тогда мы сначала должны найти ее социально справедливое определение и систему измерения. Разные методы (с соответствующими недостатками), очерченные выше для системы здравоохранения, могут применяться к любой из категорий – образованию, условиям отдыха, жилью, потребительским товарам и т. д. Непросто решить, какое же определение потребности будет социально справедливым для каждой из категорий. Подходящие методы могут различаться от категории к категории; возможно, удачнее всего определить потребность в потребительских товарах через стандартный (обычный) анализ спроса и предложения, потребности в отдыхе – через анализ относительной депривации, потребности в жилье – через статистический анализ, а потребности в медицинском обслуживании – через анализ экспертных мнений. Все эти вопросы остаются открытыми. Определение социальной справедливости в терминах потребности втягивает нас в изнуряющую дискуссию о том, что есть потребность и как ее можно измерить. Но наш императив остается неизменным – мы должны принять социально справедливое решение по этим вопросам. Иначе наша погоня за принципом социальной справедливости в оценке географического распределения будет лишена всякого смысла.