Текст книги "Социальная справедливость и город"

Вероятно, это граничит с преступлением – выделять отдельные характеристики, отвечающие за распределение дохода. То, что нам действительно требуется, – это просто-напросто полное понимание механизмов работы городской системы. Но далее мы будем затрагивать одни и те же темы много раз, поэтому имеет смысл сначала рассмотреть их по отдельности, чтобы избежать повторяющихся комментариев.

Много из нашего аналитического представления о городской системе почерпнуто из анализа равновесия. А большая часть анализа равновесия посвящена попыткам определить оптимальное размещение ресурсов (например, земельных) при условии, что распределение дохода нам дано. Большая часть анализа городского жилищного рынка, например, определяет структуру и форму равновесия при условии установленного распределения доходов. Только при этом предположении возможно определить то, что обычно называют “оптимальность по Парето” (ситуация, когда никто не может улучшить свое положение, не ухудшив положение другого). Эти модели дают нам важные идеи относительно механизмов размещения, которые лежат в основе формирования городской структуры, но они мало что могут сообщить нам о том, как формируется установленное распределение дохода. Даже если мы примем предположение об установленном распределении дохода, нам все равно нужно будет подумать о скорости достижения равновесия.

Базовым предположением большинства работ по городскому моделированию являлась надежда, что в городской системе можно найти какое-то естественное равновесие. Это проявлялось как в детерминистских моделях городской структуры, развиваемых такими авторами, как Алонсо (Alonso, 1964)[9]9
  Модель Алонсо – пространственная модель города, разработанная американским экономистом Уильямом Алонсо в 1964 году на основе модели немецкого экономиста Иогана фон Тюнена, адаптированная к рынку городской земли по аналогии с сельской, где город рассматривается как центральный деловой район, вокруг которого расселяются рабочие, и в нем идет конкуренция за землю между различными видами ее применения: офисы, магазины и жилье. У фирм и домохозяйств есть своя функция ставки аренды – готовность платить за расположение относительно центра города.
  Модель Тюнена – схема размещения сельскохозяйственного производства в зависимости от места сбыта продукции, предложенная немецким экономистом Иоганном фон Тюненом. Хозяйства опоясывают город (центр) со всех сторон и удаляются от него на равные расстояния, находясь в равновесии производства со спросом. – Прим. ред.


[Закрыть] и Миллс (Mills, 1969), так и в статистических моделях равновесия, лежащего в основе гравитационных моделей и моделей максимизации энтропии (Wilson, 1970). Эти анализы равновесия, несомненно, вносят ощутимый вклад в наше понимание городской системы, но я считаю, что такие модели равновесия могут только ввести нас в заблуждение, если они применяются без должных ограничений. Главный вопрос здесь, конечно, скорость, с которой различные части городской системы могут приспосабливаться к происходящим в ней изменениям. В последние десятилетия изменения стремительны, но многие свидетельства говорят о том, что процесс полного приспособления занимает достаточно много времени. Более того, разные части городской системы обладают разными способностями к приспособлению. Некоторые аспекты городской организации реагируют незамедлительно, в то время как другие отвечают с большой задержкой. Поэтому ошибочно думать об изменениях в городской системе как о гомогенном процессе, идущем с определенной скоростью. Эта варьирующаяся скорость приспособления означает наличие значимых дифференциалов в неравновесии городской системы в любой момент времени. Приведу простой пример: понятно, что реакция городского населения на открывшиеся возможности мобильности, связанной с автомобилем, была неравномерной. Временной лаг составил от 20 до 40 лет между разными группами населения. И было бы крайне удивительно, если бы более образованные и состоятельные группы не воспользовались преимуществом временной форы для продвижения своих интересов и увеличения своего дохода. Размещение ресурсов поэтому является приспособлением к этому новому распределению дохода, и кумулятивный процесс увеличения неравенства в распределении доходов пошел полным ходом. Это грубоватый пример, но он дает общее представление. Определенные группы, особенно обладающие финансовыми ресурсами и образованием, способны адаптироваться гораздо быстрее к изменениям в городской системе, и эти разнящиеся способности реагировать на перемены являются основным источником воспроизводства неравенства. Любая городская система находится в постоянном состоянии дифференциального неравновесия (под которым я понимаю то, что разные части системы приходят к равновесию в разное время). Скорость изменений и относительная способность элементов городской системы адаптироваться – основные характеристики, которые будут далее анализироваться. Это предполагает, что мы не можем анализировать нашу проблему с использованием концепции общего равновесия, хотя это никак не помешает нам воспользоваться теоретическими и эмпирическими находками, сделанными при анализе равновесия.

Общепризнано, что доступность и близость являются важными характеристиками любой городской системы. Я кратко рассмотрю их с точки зрения домохозяйств, выступающих как потребители. Доступность рабочих мест, ресурсов и социальных услуг может быть только куплена, и цена за нее в целом равна затратам на преодоление дистанции или стоимости потраченного времени и т. п. Но измерить цену, которую люди платят за доступность, совсем не просто. Подумайте, например, о сложностях определения стоимости времени, которую пытаются измерить в исследованиях транспорта. А есть и еще более сложные проблемы в этом деле, поскольку социальная цена, которую люди вынуждены платить за доступ к определенным благам, может измеряться просто ценой билета на транспорт, а может иметь и эмоциональную или психологическую цену для того, кто сильно противится чему-то (это тот тип цены, которую человек вынужден платить, например когда ему или ей приходится проходить тест на нуждаемость, чтобы иметь право претендовать на социальное пособие). Эти социальные и психологические барьеры важны. Любая дискуссия о доступности поэтому требует от нас ответа на фундаментальный вопрос относительно смысла слов “дистанция” и “пространство” в городской системе – проблема, которую я обсуждал в главе 1 (см. также прекрасный обзор в Buttimer, 1969). В этой работе я буду использовать термин “близость” для обозначения феномена, достаточно значимо отличного от “доступности”. Под близостью я подразумеваю последствия пребывания вблизи чего-то, что люди не используют непосредственно. Домохозяйство может находиться вблизи от источника загрязнения, источника шума или от заброшенной территории. Такая близость может вести к дополнительным расходам в домохозяйстве (например, на чистку и стирку, дополнительные меры шумоизоляции и пр.).

Должно быть, понятно, что, если мы меняем пространственную форму города (переселяя людей, меняя транспортные пути, перенося рабочие места, убирая источники загрязнения и т. д.), мы меняем цену доступности и издержки близости для каждого домохозяйства. Мы также обнаружим, что эти цены и издержки производны от социальных установок населения в целом, а также то, что психологические факторы также играют свою роль. Совокупность этих изменений, определенно, обладает потенциалом породить новое существенное перераспределение доходов.

Активность любого отдельного элемента городской системы может оказать некоторое не поддающееся оцениванию, а возможно, и не выразимое в денежном отношении воздействие на другие элементы системы. Это влияние обычно называют “экстерналиями”, “сторонними эффектами”, “внешними эффектами”. Мишан[10]10
  Эзра (Эдвард) Мишан (1917–2014) – английский экономист, известный критик теорий экономического роста. Утверждал, что общепринятая система измерения ВНП и совокупного потребления не учитывает высоких издержек для граждан, производимых быстро растущим производством материальных товаров и услуг. Поэтому экономический рост приводит к снижению социального благосостояния. – Прим. ред.


[Закрыть] утверждает:

“Можно сказать, что внешние эффекты появляются, когда соответствующие эффекты, воздействующие на производство и благосостояние, полностью или частично не поддаются оценке. Находясь вне ценовой системы, такие внешние эффекты иногда воспринимаются как побочные результаты, желательные или нежелательные, деятельности других людей, которые непосредственно или косвенно влияют на благосостояние индивидов” (Mishan, 1969, 164).

Такие внешние эффекты могут возникнуть как в результате частной, так и в результате общественной деятельности. Самые простые примеры мы можем найти в сфере загрязнения окружающей среды, поскольку сброс отходов производства в воду или воздух является классическим примером побочных эффектов, которые до недавнего времени никак не оценивались в денежной форме и не контролировались. Внешние эффекты могут вести к издержкам или к выгодам, в зависимости от того, оказывают они воздействие на производителя или на потребителя и какова природа этого воздействия. Сооружение гидроэлектростанции, например, может создавать положительные побочные эффекты в виде контроля уровня воды и возможностей отдыха у водоема. Сброс отходов может привести к негативным побочным эффектам загрязнения окружающей среды. Простое наблюдение городских проблем показывает, что существует целый спектр внешних эффектов, которые должны быть приняты во внимание, – факт, который подспудно признается в следующем комментарии Лоури: “В городе все воздействует на все”. Многие из этих воздействий воспринимаются как “внешние эффекты (факторы)” (Lowry, 1965, 158). До недавнего времени, однако, роль внешних эффектов в городской системе практически полностью игнорировалась. Но недавние высказывания привлекли внимание к тому факту, что “внешние положительные и отрицательные экономические эффекты – это повсеместно встречающиеся и обладающие большой важностью характеристики городской среды” (Hoch, 1969, 91; см. также: Gaffney, 1961; Margolis, 1965; 1968; Mishan, 1967, 74–99; Rothenberg, 1967). Я думаю, вполне адекватной может быть рабочая гипотеза, утверждающая, что “по мере роста материального благосостояния общества быстро растет и степень влияния внешних эффектов” (Mishan, 1969, 184). Можно предположить, что чем больше и сложнее городская система, тем большее значение имеют внешние эффекты. Ниже я буду придерживаться точки зрения, что многое из происходящего в городе (особенно на политической арене) может быть проинтерпретировано как попытка организовать такое распределение внешних эффектов, чтобы возможно было за счет этого получить преимущества в доходе. Если эти попытки успешны, они становятся источником неравенства доходов. Даже если эта интерпретация неверна, у нас остается еще масса вопросов относительно перераспределительных эффектов решений о городской системе, принимаемых в общественной сфере (Thompson, 1965, 118; Margolis, 1965).

Значимость внешних эффектов для экономического анализа городской структуры нельзя недооценивать. Чем значительнее они “по масштабу и величине, тем меньше надежды, что рыночные механизмы, действующие даже при идеальных условиях, смогут обеспечить правильное размещение ресурсов” (Mishan, 1969, 181). Неспособность рыночных механизмов эффективно размещать ресурсы при наличии внешних эффектов представляет собой основную проблему в экономической теории. С точки зрения политики это оправдывает общественное вмешательство в рыночные механизмы и приводит нас к острому вопросу, кто должен быть ответственным (и каким образом) за производство общественных благ. Поэтому проблема внешних эффектов оказалась в сфере внимания экономистов в прошлые десятилетия (см. обзор Mishan, 1969, гл. 7; работу Buchanan, 1968). Почти вся эта обширная литература сосредоточена на проблемах размещения и уделяет очень мало внимания распределительным эффектам, в основном потому, что любая теория распределения издержек и выгод от внешних эффектов включает те самые этические и политические суждения о “лучшем” распределении дохода, которые большинство из нас предпочли бы игнорировать. Экономическая теория внешних эффектов не может ответить нам на все наши вопросы о распределении. Но она может снабдить нас некоторыми соображениями о том, как возникают внешние эффекты и как могут разрешаться споры об их размещении путем приспособления теории игр к принятию решений (Davis and Whinston, 1962).

Полезно начать с разделения благ на чисто частные (которые могут быть произведены и потреблены без внешних эффектов) и чисто общественные (которые, будучи произведены, попадают в зону всеобщего свободного доступа). Как замечает Бьюкенен, все же большинство интересных случаев находятся в зоне между двумя этими полюсами, т. е. являются благами, частично частными, а частично – общественными (Buchanan, 1968, 56–57). Интересно отметить, что один пример “смешанного” общественного блага, который использует Бьюкенен, касается местоположения. Сам факт расположения общественной службы, такой как пожарная станция (или в данном случае можно взять любую общественную службу), означает, что население не может получить равноценное качество и количество пожарной помощи, если мы говорим о потреблении, хотя все получают абсолютно равное количество и качество доступной пожарной помощи в смысле ее производства. С точки зрения распределения и потребления, следовательно, местоположение – весьма существенный фактор в понимании влияния, которое оказывают внешние эффекты в городской системе. С точки зрения производства общественных благ, с другой стороны, местоположение может не иметь значения. Последние шаги в сторону децентрализации городских служб могут быть, таким образом, истолкованы как движение от политики, основанной на производстве общественных благ, к политике, основанной на потреблении общественных благ. Чтобы понять распределительное влияние, необходимо сопоставить рассмотренные ранее понятия доступности и близости с понятием “смешанного” общественного блага. Все локализованные общественные блага – “смешанные”, и внешние эффекты присутствуют в виде “пространственного поля” эффектов. Мы можем обобщить эти пространственные поля с помощью уравнения диффузии убывающей функции расстояния (вроде тех, что описывают общее поле внешних издержек, вызываемых атмосферным загрязнением). Эти пространственные поля внешних эффектов будут различаться по интенсивности и масштабу – от влияния заброшенных зданий на стоимость соседней недвижимости и до далеко простирающегося поля влияния шума вблизи аэропорта. Поля внешних эффектов могут быть позитивными или негативными, а иногда, как в случае с аэропортом, – иметь обе стороны (поскольку аэропорт – источник загрязнения окружающей среды и шума в его окрестностях, но также работодатель и возможность мобильности). Мы очень мало знаем о форме и конфигурации этих полей внешних эффектов в городской среде. Но несомненно то, что их местоположение имеет очень значимое влияние на реальный доход людей. Изменение в этих полях может быть фактором в перераспределении дохода и, следовательно, потенциальным источником неравенства в доходах. Политический процесс оказывает сильное влияние на размещение внешних выгод и издержек. Мы, определенно, можем рассматривать политическую деятельность на местном уровне как основной механизм размещения полей внешних эффектов с целью извлечения непрямых выгод, отражающихся на доходе.

В последние двадцать лет города росли стремительными темпами, и этот рост произвел некоторые важные изменения в пространственной форме города. Произошла (и, вероятно, будет и дальше происходить) существенная реорганизация местоположения и распределения различных видов деятельности в городской системе. Очень заманчиво считать эти перемены чем-то естественным и должным и просто отражением приспособления городской системы к изменениям технологии, изменениям структуры запросов и прочее. Однако с точки зрения политики должно быть совершенно ясно, что эти изменения в пространственной форме города, вероятно, ведут к различным способам перераспределения дохода. В этой работе я не могу рассмотреть все варианты, как это может происходить. Поэтому я просто приведу некоторые примеры.

Изменение расположения экономической деятельности в городе означает изменение размещения рабочих мест. Изменение местоположения деятельности горожан означает изменение возможностей жилищного строительства. Оба вида изменений очевидно связаны с изменениями затрат на транспорт. Изменения в доступности транспорта определенно влияют на доступность издержек на дорогу от места жительства до места работы. Эти изменения достаточно хорошо изучены (на самом деле они неизбежно встроены в любую модель городского роста), но их последствия для перераспределения дохода не всегда ясно осознаются. Рассмотрим, например, ситуацию, которая сложилась во многих американских городах в результате очень быстрой субурбанизации как в размещении жилья, так и в размещении рабочих мест (Kain, 1968; Kerner Commission Report, 1968). Если мы посмотрим, как изменилось размещение рабочих мест (по категории) и жилья (по типу) в совокупности с типичным приспособлением транспортной инфраструктуры, станет очевидным, что произошло перераспределение благосостояния. Есть несомненные доказательства того, что предложение малобюджетного жилья не очень эластично (Muth, 1968, 128) и оно предлагается только в определенных районах частично из-за сложившейся структуры жилого фонда, а частично из-за существования тяги к однородному социальному окружению. По этим причинам мы можем ожидать, что основным источником предложения малобюджетного жилья будут центральные городские районы. Похоже, городская система реагировала очень заторможенно на спрос на малобюджетное жилье в пригородных районах. Трудности с наращиванием предложения в центральных районах (возникшие частично благодаря институциональным условиям, таким как зонирование) означают, что это низкокачественное, малобюджетное жилье становится относительно дорогим и часто более доходным для собственников, чем мы предполагали бы исходя из истинных условий равновесия (Muth, 1968, 126). Поэтому бедные семьи не имеют других возможностей, кроме как оставаться в относительно дорогом центре города. В большинстве американских городов, конечно, эти условия отягощаются еще и отсутствием свободного жилищного рынка для чернокожего населения, которое, конечно же по совпадению, составляет и большую часть бедного населения. Тем временем большинство новых рабочих мест появляется как раз в пригородах, и поэтому низкодоходные группы постепенно отрезаются от новых источников занятости. Им приходится выискивать возможности занятости недалеко от места жительства в постепенно деградирующих промышленных зонах в черте города или в деловом центре, который в любом случае предлагает лишь незначительное количество рабочих мест для неквалифицированной и малооплачиваемой рабочей силы. Жители пригородов, наоборот, получают гораздо более широкие возможности занятости. Они могут воспользоваться возможностями быстрого транзита в деловой центр (линиями метро и пригородными электричками. – Прим. пер.), они могут искать работу в разрастающихся пригородных центрах или могут воспользоваться кольцевыми дорогами, чтобы быстро передвигаться по внешнему городскому кольцу.

Процесс перемещения внутри городской системы, таким образом, послужил улучшению возможностей для состоятельных пригородных жителей и сузил возможности для низкодоходных семей из центра. Эта ситуация должна была быть частично сглажена транспортной политикой, но в общем и целом эта политика скорее усиливала данный тренд, чем противостояла ему. Мейер так комментирует последствия развития разных городских транспортных систем: “Совершенно очевидно, что поскольку группы, обслуживаемые… разными базовыми городскими транспортными системами, достаточно различны, то и выгоды, получаемые первыми от улучшения этих транспортных систем, будут значительно варьироваться. Например, улучшения, касающиеся протяженной системы транспорта, соединяющей пригороды и центр города, улучшат положение в основном высокодоходных групп. Чем в большей степени развитие этих систем будет субсидироваться из общественных фондов, тем более регрессивным будет скрытое перераспределение дохода. И наоборот, траты на улучшение широко используемого для передвижения на короткие дистанции транспорта в центре города, можно быть практически уверенным, улучшат положение в основном средне– и малодоходных групп”.

Мейер продолжает свою мысль, говоря о том, что есть еще один вид транспортной системы, который развит очень слабо (а в большинстве случаев просто совершенно не развит), и это система “изнутри-наружу”, доставляющая людей из центральных городских районов к местам занятости в пригородах: “Негритянка, работающая прислугой в пригороде и живущая в центральном гетто, – это архетип: сегодня, однако, к ней все чаще присоединяются чернокожие мужчины, потому что возможности для занятости в производстве, междугородней транспортировке грузов и даже на складах и в крупных розничных магазинах все больше перемещаются в пригородные районы, а возможности проживания все еще ограничиваются центральным гетто” (Meyer, 1968, 68).

В целом изменение транспортной системы в отношении доступа к местам работы благоволило пригородным районам и пренебрегало потребностями жителей внутригородских районов. Но даже если транспортная политика пойдет по другому пути, странно было бы ожидать, что низкодоходные домохозяйства, закрепившиеся в центре прежде всего (как нам говорят) из-за желания сэкономить на транспорте, будут тратить деньги на поездки в пригородные зоны занятости, просто потому что жилищный рынок не может приспособиться (в смысле количества жилья или его расположения) к изменившемуся размещению рабочих мест. Это кажется классическим случаем косности городской пространственной формы, порождающей почти что вечное неравновесие в городской социальной системе. С точки зрения политики это указывает на потребность государственного вмешательства в жилищный рынок (например, путем строительства социального жилья вблизи пригородных рабочих мест). Иначе надежды достичь так называемого “естественного равновесия” в обозримом будущем мало, даже если мы и допустим, что именно это естественное равновесие станет социально приемлемым решением.

Общая картина, складывающаяся после этого короткого обзора механизмов, управляющих перераспределением дохода путем изменения расположения, может быть описана так:

1. Жители центра города, в основном малоимущие, теряют возможности воспользоваться новыми источниками занятости, поскольку последние располагаются большей частью в пригородных зонах. В результате складывается тенденция к росту безработицы среди жителей центра.

2. Фонд малобюджетного жилья характеризуется неэластичностью и негибкостью в отношении местоположения, поэтому низкодоходные домохозяйства имеют мало шансов переехать в пригородные зоны и сталкиваются с ростом цен на жилье во внутригородских районах.

3. Если член низкодоходного домохозяйства из центра города находит работу в пригороде, он сталкивается с бо́льшими транспортными расходами, чем он теоретически мог бы себе позволить (отсутствие внимания к транзитной системе “изнутри-наружу” лишь усугубляет данную ситуацию).

Из этого следует, что неравномерный дисбаланс в пространственной форме города может перераспределять доход. В общем, богатые и относительно обеспеченные ресурсами могут приобрести больше выгод, в то время как бедные и относительно немобильные получают только ограничение своих возможностей. Это может вести к достаточно существенному регрессивному перераспределению дохода в быстро меняющейся городской системе.