Текст книги "История пенсионного обеспечения и социального страхования в России"

Дмитрий Гусаков
История пенсионного обеспечения и социального страхования в России

Рецензент: В. Е. Семенков, кандидат философских наук, доцент кафедры социальной работы и социальных технологий Санкт-Петербургского государственного института психологии и социальной работы.

© Гусаков Д. Б., 2010

© СПбГИПСР, 2010

Введение

Сегодня совершенно естественными кажутся положения статей 7 и 39 Конституции Российской Федерации о том, что Россия – это государство, в котором охраняются труд и здоровье людей, установлен минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, предоставляются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты, где каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Однако настолько естественные сегодня принципы социального государства – результат сложнейшего исторического пути, логическим завершением которого и является законодательное закрепление достижений в данной области общественных отношений. В этой связи пособие охватывает собой период от появления пенсионного обеспечения и социального страхования в России до реформ начала XXI в., отражая преемственность правовых норм. Так, например, в качестве истоков возникновения социальных институтов в России рассматриваются такие формы обеспечения как кормления и поместная система, взаимопомощь в средневековых артелях и рабочих организациях второй половины XIX в., страхование доходов и капиталов, страхование от несчастных случаев на производстве и ответственность предпринимателей. Подробно рассматриваются эмеритальные и пенсионно-страховые кассы, учреждаемые в России в конце XIX – начале XX в.

Настоящее учебное пособие разработано в соответствии с программой курса истории пенсионного обеспечения и социального страхования в России, который читается в Санкт-Петербургском государственном институте психологии и социальной работы. Использование большого количества первоисточников связано с особенностями специальной целевой аудитории: это позволяет лучше усвоить материал, по-новому взглянуть на исторические корни рассматриваемых явлений.

Цель данной работы – формирование у студентов целостного представления о становлении и развитии институтов государственного пенсионного обеспечения и социального страхования в России, развитие их способности к самостоятельному анализу социальных процессов и реформ, происходящих в современной России.

Пособие адресовано прежде всего будущим социальным работникам, что определяет особенности его тематического построения, выбора приоритетных проблем и организационно-практических форм подачи учебного материала. Оно может также представлять интерес для студентов вузов, обучающихся по смежным специальностям, например, экономического, юридического или исторического профиля, для исследователей вопроса, а также работников, занятых в социальной сфере.

Раздел I. История пенсионного обеспечения в России

Глава 1. Истоки государственного пенсионного обеспечения

Представление о государе и государстве в допетровской Руси сильно отличалось от того, которое существует сейчас. Оно складывалось в течение нескольких веков еще в период великого княжения, а окончательно сформировалось только в XV—XVI вв. вместе с концепцией «Москва – третий Рим».

Полное освобождение в конце XV в. Руси от татаро-монгольского ига, объединение разрозненных мелких уделов под властью Москвы, брак великого князя Иоанна III с Софией Палеолог (племянницей и наследницей последнего византийского императора), принятие им в 1497 г. царского титула – «государя» – и византийского герба, успехи Иоанна IV (Грозного) на Востоке (завоевание Казанского и Астраханского царств) оправдывали в глазах современников представление о праве Москвы претендовать на роль преемницы Византийской Империи, павшей в 1453 г. от турецкого нашествия. Завершилось становление концепции «Москва – Третий Рим» венчанием в 1547 г. великого князя Иоанна IV (Грозного) на царство и учреждением в 1589 г. царем Федором Иоанновичем патриаршества на Руси.

Так Россия перестала быть «покорной дщерью» византийского императора, государя и покровителя православных народов, и сама стала государством, принявшим на себя защиту православия и покровительство всем православным странам.

Поначалу государственная служба на Руси практически ничем не отличалась от личного служения князю. Целый ряд слуг помогал ему в разных сферах великокняжеской, домашней или хозяйственной деятельности, причем наряду со свободными людьми (боярами) существовал преобладающий по числу штат несвободных слуг-холопов, составляющих «княж двор», или «двор великого князя». В состав «двора» входили: бояре (от др. рус. боляр – воин), окольничие, дворецкие, дворяне думные, стольники, чашники, оружничие, стряпчие, сытники, ключники, подключники, ясельничи, конюшие, кравчие, казначеи, спальники, постельничие, стремянные, ловчие, певчие, сокольничие и др. Бояре, окольничие, дворяне думные составляли первый класс придворных чинов, стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы – второй. Из представителей этих двух классов составлялся собственно двор московского князя, члены которого и были дворовыми людьми в прямом смысле слова. Все остальные составляли третий класс придворных чинов.

Несвободные слуги не могли по произволу оставить службу или отказаться от того или иного поручения. Вследствие этого они были теснее связаны со своим князем. Свободные же слуги могли в любой момент покинуть службу. Такое различие отношений с постепенным усилением княжеской власти, привело к тому, что служба вольная стала перестраиваться по типу службы невольной.

Иоанном IV было положено начало отборного войска. В 1550 г. был оглашен Приговор царя, которым он приказал поместить вблизи Москвы тысячу детей боярских и лучших слуг, которые стали именоваться московскими дворянами. Позднее состав этой московской гвардии пополнялся как потомками этих выборных слуг, так и некоторыми из выборных городовых дворян. Дети самых крупных московских вельмож также начинали службу московскими дворянами, а затем, в зависимости от родовитости, получали назначения в те или другие придворные чины, начиная со стряпчего и кончая высшими думными чинами. Иные из московских дворян напрямую жаловались в бояре.

Помимо учреждения отборного войска, в 1556 г. Иоанн IV (Грозный) издал Уложение о службе, которым «с вотчин и поместий уложенную службу учинил»: со 100 четвертей земли должен был быть выставлен вооруженный человек на коне. Договариваться о службе теперь было нельзя: она была определена указом. По всем служилым людям начинают вестись списки: прежде, с середины XV в. – для более важных придворных чинов (боярские книги), а с середины XVI в. – и для всех прочих (списки дворян и детей боярских по городам). На основании этих данных происходил разбор дворян. Лучшие из них по служебной годности и родословности записывались выборными дворянами, а прочие – в службу «с городом». Различие между ними сводилось к тому, что первые отбывали начальственную службу в качестве сотенных и полковых, а вторые несли рядовую службу. Во время этих же разборов происходило верстание в службу молодых дворян, которые обязаны были отбывать службу с 15 лет. Московские дворяне стояли значительно выше дворян городовых. Преимущества московских дворян сводились к тому, что служба их проходила на глазах государя, и из их среды комплектовались все высшие придворные и думные чины.

Таким образом, с середины XVI в. появилась обязанность служить, вследствие чего, между дворянами и боярами исчезло всякое принципиальное различие. С этого времени дети боярские также называются дворянами, а когда оба эти термина встречаются рядом, то дворяне нередко ставятся выше детей боярских.

До середины XVI в. условное распределение служб между отдельными лицами на Руси осуществлялось на основании местничества – в зависимости от степени родовитости. Местничество ведет свое начало с того времени, когда главные военные и административные назначения при дворе московского князя начали распределяться между удельными князьями и их боярами, собравшимися в Москве и отличавшимися друг от друга по степени родовитости. С другой стороны, местничество иногда ставится в связь с семейными застольными обычаями (то есть, когда более родовитые во время застолий занимают места ближе к князю).

Споры, возникавшие между отдельными лицами служилого сословия при распределении мест, носили название местнических споров. Родовитость, игравшая здесь главную роль, определялась отечеством, то есть унаследованным от предков отношением по службе данного лица как к родичам, так и к членам других фамилий. В первом случае (при споре между родичами) отечество определялось на основании «родословца» (поколенной росписи), причем требовалось, чтобы генеалогическое расстояние между двумя лицами строго соответствовало иерархическому расстоянию между предлагаемыми им должностями. Если младшему родичу предлагалось сравнительно место выше того, которое он мог занимать по своему генеалогическому положению, то старший, назначаемый одновременно с ним, «терпел поруху своей чести»; при назначении старшего на должность дальше, чем следовало бы отстоящую от должности младшего, этот последний «нес потерку».

Более запутанными были счеты между лицами различных родов. В таких случаях прибегали, кроме родословца, к разрядным книгам и выбирали такой прецедент, когда представители тех же родов также служили вместе. Если генеалогическое расстояние спорящих от данных их предков было одинаково, то они могли занимать должности, отстоящие друг от друга на столько же ступеней, насколько отстояли должности предков, не боясь понести порухи или потерки. Терпевший поруху или несший потерку бил великому князю (или государю) челом «о бесчестии» и «местничался» со своим будущим сослуживцем. Право местничания имело некоторые ограничения. Так, опала государя лишала возможности местничаться, вследствие чего в спорах о местах нельзя было ссылаться на те прецеденты, когда противник, будучи в опале, занимал должность ниже той, какая подобала ему по его родовитости. После снятия опалы можно было бить челом о нарушениях родовой чести.

Первым бороться с местничеством начал Иоанн Грозный, однако, окончательно преодолеть его получилось только в конце XVII в., при царе Федоре Алексеевиче.

В 1681 г., выборные от служилого сословия, созванные «для устроения и управления ратного дела», высказались за уничтожение местничества, а в следующем, 1682 г., состоялось и Соборное решение об уничтожении местничества. Книги, в которых записывались местнические дела, были сожжены, и было приказано «отныне всем быть без мест». Для памяти потомства знатные роды были внесены в особые родословные книги. Проникновение в ряды старых боярских родов нового неродовитого дворянства – главная причина того, что так легко удалось упразднить местничество.

Нам известно две основные формы обеспечения служивых людей в допетровской Руси: кормления и поместная система.

Кормления – это способ содержания должностных лиц, под которым понималось пользование доходами от управления тем или другим городом или волостью. Поначалу служащие получали от местного населения все необходимое для пропитания как их самих, так и их слуг и даже лошадей. Это был так называемый «корм в натуре». Кормлениями пользовались высшие служилые люди (бояре). Дворяне кормлениями не пользовались, так как жили непосредственно при дворе князя и, следовательно, от него и «кормились».

Сначала размер корма определялся или на каждый день, или на неделю, количественно и качественно, или же потребностями человека. Следы таких порядков сохранила пространная «Русская Правда», определяющая размеры корма вирнику с отроком по 2 куры на день, а в среду и пятницу – по сыру, по 7 хлебов в неделю, пшена и гороха – по 7 уборков, соли – 7 голважен и 7 ведер солода. В других случаях в том же источнике определено: «а хлеба и пшена поскольку могут ясти», или «что черево возмет», или в еще более общих выражениях: «а корму им имати себе и конем довольно». С древнейшего времени такой корм уплачивался населением как повинность, независимо от того, голоден судья или нет. Сытый судья в корме натурой уже не нуждался, отсюда – переложение натуральной повинности на деньги.

С XIV в. появились уставные грамоты наместничьего управления, которые выдавались на имя населения данного административного округа и содержали в себе подробное исчисление различных видов корма, судебных пошлин и иных поборов, свыше которых наместники и волостели со своими ключниками не имели права взимать с населения. Одновременно с этим определен был и порядок судебной ответственности кормленщиков по жалобам населения. Тем не менее, кормления продолжали оставаться одним из главнейших средств содержания служилых людей.

В ввозных, или послушных, грамотах, адресованных к населению по случаю назначения наместников или волостелей, указывалось, что жители должны чтить и слушать наместников, а наместники будут их ведать, судить, и взимать доход по наказному списку. В указе об уничтожении кормлений права и обязанности кормленщиков формулированы следующим образом: «по сие время князи, бояре и дети боярские сидели по кормлениям по городам и по волостем, для расправы людем и всякого землям устроения и себе от служеб для покоя и прокормления». Обязанности по отношению к местному населению сводились исключительно к суду уголовному и гражданскому, которому подлежали все классы населения.

С 1551 г. начинаются опыты по замене кормлений «излюбленными судьями». В 1552 г. государь поручил боярской думе рассмотреть вопрос о кормлениях.

В 1555 г. появился Указ Иоанна Грозного об отмене кормлений и о замене в городах и волостях наместников и волостелей излюбленными головами, старостами и целовальниками – выборной земской властью. Корм, поборы и пошлины, которые население платило в пользу наместников и тиунов, были заменены денежным сбором – наместничьим откупным оброком. Этот оброк послужил основным фондом для выдачи жалованья государевым слугам взамен упраздненных кормлений.

Начиная с XV в. в распоряжении государя уже состояло такое число дворных слуг, или дворян, что жить им всем при дворе стало слишком тесно. Как следствие этого возникла поместная система: дворяне были помещены на государевой земле, участки которой передавались им в пользование под условием службы. Так появились дворяне-помещики.

Под поместьем понималось недвижимое имущество, отдаваемое государем в пользование как жалованье за службу.

Происхождение поместья связано с обычаем, существовавшим еще в период Киевской Руси – содержать княжескую дружину, предоставляя в ее пользование те или другие источники княжеских доходов.

До XV в. поместья (поместные оклады) раздавались из княжеских и дворцовых, а не государственных (черных) земель. Со времени великого князя Иоанна III, в Судебнике которого и встречается впервые слово «поместье», они начинают раздаваться как из дворцовых, так и из государственных земель, представителям как низших, так и высших разрядов служилого класса, а сама раздача поместий окончательно приобрела характер жалованья за службу государству.

Вслед за установлением правила, что служба отбывается с земель, розданных в поместья, возникает правило и о службе в вотчине. В 1550 г. при помещении в Московском и смежном уездах избранной тысячи детей боярских предписано было дать поместья также боярам и окольничим, у которых в этом районе не было поместий или вотчин.

При назначении поместий (поместных окладов) различались как вид службы, так и чин каждого вида: каждому чину соответствовал особый размер оклада. Поместные оклады назначались на каждое лицо отдельно, исключая лишь самые нижние чины, которым поместья выдавались на целые общества. Наделение поместным окладом происходило обыкновенно при поступлении данного лица на службу («верстание»), то есть при наступлении совершеннолетия (15 лет). Оно производилось особыми чиновниками («окладчиками»), назначенными от правительства или от него уполномоченными, по особым от него данным наказам.

Бывшие сперва незначительными (в Новгороде, в XVI в. – от 50 до 150 чет.), поместные оклады постепенно увеличивались. В 1621 г. они простирались от 100 до 300 чет. При Михаиле Федоровиче дворяне, служившие по выбору, получали от 600 до 900 чет., при Алексее Михайловиче – от 550 до 1000. Высшие чины получали 1000 чет., стольники – 500, стряпчие – 400, дворяне московские, городовые и дьяки – от 400 до 250, дворяне городовые средней и меньшей статьи – от 250 до 30.

К этим окладам делались время от времени различные прибавки за службу. С середины XVII в. начинают выдаваться добавочные оклады из диких украинских полей сначала помещикам украинским, а потом и другим. Кроме того, если земля была худая, то оклад «одобривался» соответствующим числом четвертей, приблизительно на 1/4–1/2 всего размера поместья.

Владение поместьем было соединено с соответствующими правами и обязанностями. Главной из последних являлась государева служба. Мужчины, здоровые и способные, должны были служить лично, в определенном вооружении, с определенным количеством слуг и лошадей и, кроме того, доставлять определенное количество «даточных» людей и денег. Для получивших каким-либо образом поместий женщин и не способных к службе мужчин личная служба заменялась службой их детей, родственников и даже посторонних лиц.

Помещику принадлежало право хозяйственного пользования поместьем, причем сперва он пользовался только теми доходами и выгодами, какие раньше получала казна, а позднее – в таких же размерах, как и вотчинник.

Вначале владеть поместьем могли только те лица, которые состояли на государственной службе (придворной, военной или гражданской) и, в виде исключения, городские обыватели, несшие общественную службу, и гости, оказавшие услугу государству. Право владения поместьем прекращалось одновременно с прекращением службы.

При Иоанне IV (Грозном) появились правила об отставке от службы «за старостью, болезнями и ранами» и о замене отставных «служивых людей их сыновьями и внуками». Теперь при отставке служилого человека поместье оставалось за ним в виде его обеспечения до достижения совершеннолетия сыновей и шло затем в раздачу последним за службу.

В начале XVII в. устанавливается наследование поместий как по нисходящему родству, так и по боковому, но сперва только по отношению к лицам мужского пола. Переход к дочерям и жене являлся сперва актом милости со стороны верховной власти, но уже при Михаиле Федоровиче был определен постоянный размер выдаваемого жене и дочерям поместья: от 1/7 до 1/3 – жене, дочерям – вдвое меньше. Поначалу эти участки выдавались лишь до нового замужества (жене) и до совершеннолетия (дочерям).

В Соборном уложении 1649 г. (гл. XVII) появилось определение «выслуженная вотчина», то есть поместье жаловалось в потомственное владение родственникам, даже если те не связали свою жизнь со службой.

Соборное уложение четко определяло основания для потери поместья:

1. Потеря поместья, соединенная с какими-либо ограничениями в правах: в связи с оставлением должности; в связи с взятием в плен; в связи с совершением помещиком преступления.

2. Потеря поместья, не соединенная с какими-либо ограничениями в правах: пожалование или покупка поместья в вотчину; испрошение взамен поместья другого, более выгодного; оставление поместья; обмен или сдача поместья; уничтожение мены поместья, сделанной во вред малолетнего; поворот сдаточного поместья за неисполнение условий, на которых оно было сдано; обращение поместья на удовлетворение исков.

Кроме поместий, жалуемых от казны, существовали еще поместья, назначавшиеся от духовного ведомства. Они раздавались архиереями и монастырями из земель духовного ведомства лицам, отправлявшим в этом ведомстве различные должности.

Раздачу казенных поместий прекратил Петр I в 1714 г. Раздача поместий по духовному ведомству была прекращена только в 1754 г.

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте общую характеристику государственной службы в допетровской Руси.

2. Что представляли собой кормления?

3. Что такое поместная система? Раскройте понятие «поместья».

Рекомендуемая литература:

1. Голохвастов П. Д. Боярское кормление // Русский Архив. 1890. № 6.

2. Загоскин Н. Очерки организации и происхождения служилого сословия допетровской Руси. Казань, 1876.

3. Лакиэр. О вотчинах и поместьях. СПб., 1848.

4. Маркевич А. И. История Местничества в Московском государстве в XV–XVII вв. Одесса, 1888.

5. Сергеевич В. И. Вольные и невольные слуги московских государей // Наблюдатель. 1887. № 2–3.