Текст книги "История пенсионного обеспечения и социального страхования в России"

В 1859 г. для обеспечения оставивших службу чинов военного ведомства, а также их вдов и сирот была учреждена эмеритальная касса военно-сухопутного ведомства (от лат. emeritae – заслуживаю). С этой целью касса выдавала вышедшим в отставку участникам ее пожизненные пенсии, а семействам их – пенсии или единовременные пособия.

Средства эмеритальной кассы были образованы по Положению 25 июня 1859 г. из единовременного пособия в 7,5 миллионов рублей в виде 4 % бессрочного долга государственного казначейства, по которому касса получала ежегодно 300 тыс. руб. процентов, и из 6 % вычетов, производимых из содержания участников кассы. Эти вычеты начались с 1 мая 1859 г. и вносились казной, причем размер содержания обязательных участников эмеритальной кассы не уменьшился, так как тогда же были сделаны соответствующие добавки к прежним окладам содержания. Кроме того, к средствам эмеритальной кассы были присоединены вспомогательные офицерские капиталы бывших военных поселений (825 тыс. руб.), с тем, чтобы из процентов на эти капиталы покрывались расходы по выдаче пособий на воспитание детей офицеров, служивших в бывших военных поселениях кавалерии. Для рассмотрения действий эмеритальной кассы и составления предположений о дальнейших денежных ее оборотах по истечении каждых 10 лет созывалась особая комиссия.

Для заведования эмеритальной кассой по Высочайшему усмотрению назначался один из членов военного совета. Отчетность по кассе велась в эмеритальном отделе канцелярии военного министерства, а годовой отчет кассы рассматривался военным советом. Всякий участник эмеритальной кассы имел право представить свои замечания к отчету заведующего кассой.

Обязательными участниками эмеритальной кассы признавались все офицеры и чиновники регулярных и казачьих войск, управлений, заведений и учреждений военно-сухопутного ведомства, пограничной стражи, корпуса жандармов, конвойных команд и милиций, а также военное духовенство всех христианских исповеданий. Право на добровольное участие в кассе было предоставлено офицерам и чиновникам административно-полицейского управления Туркестанского края, штатным преподавателям военно-учебных заведений, офицерам и чиновникам казачьих войск, занимающим должности по гражданскому управлению и т. д. В законе были точно указаны те виды денежного довольствия (жалованье, столовые, вознаграждение за преподавание и проч.), с которых производился шестипроцентный вычет в пользу эмеритальной кассы. Пенсии из эмеритальной кассы назначались самим участникам только при выходе в отставку, семействам их – в случае смерти, поступления в монашество, безвестного отсутствия или лишения всех прав состояния участника эмеритальной кассы. В случае поступления пенсионера эмеритальной кассы на государственную службу пенсия прекращалась и могла быть сохранена только в особо указанных законом случаях. По Положению 1859 г. пенсии из эмеритальной кассы выдавались прослужившим не менее 25 лет, при условии участия в кассе не менее 5 лет. Размер пенсии за полные 35 лет службы и участия в кассе был равен полному окладу пенсии из государственного казначейства, назначаемой в зависимости от чина. Наименьший размер пенсии (за 5 платных лет при 25-летней службе) составлял 3/12 полного оклада пенсии из государственного казначейства. Так как выдача пенсий началась лишь с 1 января 1865 г. и в первые годы выдавались пенсии минимальных окладов (за 5–12 лет платных при 25-ти или 35-летней службе выдавались 3/12 или 3/8 полного оклада), то капиталы эмеритальной кассы в первые годы ее существования быстро увеличивались, чему в особенности способствовал высокий доход 6 %), приносимый кредитными бумагами, в которые были помещены капиталы кассы.

В дальнейшем количество платных лет обязательного участия в кассе увеличивалось с 1 января 1865 г. на год до достижения 20 лет. Таким образом, к 1 января 1880 г. право на эмеритальную пенсию приобреталось:

• нахождением на государственной службе не менее 25 лет;

• участием в эмеритальной кассе не менее 20 лет.

Служба в невоенных ведомствах принималась в общий счет лет службы (но не участия в эмеритальной кассе) лишь в том случае, если за нее были сделаны в эмеритальную кассу пятипроцентные взносы.

Раненым и тяжелобольным (паралич, лишение рассудка, потеря зрения) эмеритальные пенсии назначались по сокращенным срокам, причем не требовалось ни выслуги 25 лет, ни участия в кассе в течение не менее 20 лет.

Участие в походах и кампаниях и служба в местах, дающих право на сокращение срока для получения пенсий из государственного казначейства, никаких преимуществ на выслугу эмеритальные пенсии не давали. С другой стороны, препятствием к назначению эмеритальных пенсий не служили бытность под следствием и судом, а также понесенные по суду взыскания и штрафы, лишающие права на получение пенсии от государственного казначейства.

Эмеритальные пенсии по числу лет государственной службы делились на 2 класса: 1-й – за 35 и более лет службы и II-й – за службу от 25 до 35 лет. Не дослужившим 6 месяцев до этих сроков служба считалась за полные 25 или 35 лет. По числу лет участия в эмеритальной кассе пенсии делились на 4 разряда:

• I – от 20 до 25 платных лет;

• II – от 25 до 30 платных лет;

• III – от 30 до 35 платных лет;

• IV – за 35 и более платных лет.

При исчислении числа платных лет принималось только время, полностью оплаченное шестипроцентными вычетами, причем никаких сокращений не допускалось.

Эмеритальные пенсии назначались (см. табл. 2) по чинам (по званиям).

Таблица 2

Размеры эмеритальных пенсий по военному ведомству

Раненым I и II класса и тяжелобольным (паралич, лишение рассудка, потеря зрения) эмеритальные пенсии назначались по сокращенным срокам, причем не требовалось ни выслуги 25 лет, ни участия в кассе в течение не менее 20 лет (см. табл. 3).

Таблица 3

Размеры эмеритальных пенсий больным и раненым чинам военного ведомства

Пенсии по сокращенным срокам составляли личную принадлежность самих пенсионеров и не переходили к их семействам. Тяжелобольным и раненым II класса пенсии по сокращенному сроку назначались первоначально на 2 года, затем, если в состоянии здоровья не следовало улучшения, продолжались еще на 2 года и могли быть назначены пожизненно только в случае совершенной неизлечимости болезни или раны.

Из родственников участников эмеритальной кассы право на пенсии было предоставлено вдовам и дочерям – до выхода замуж или пожизненно, сыновьям – до получения первого офицерского (классного) чина или достижения 21 года. Тяжелобольным сыновьям эмеритальная пенсия могла быть назначена пожизненно. Из остальных родственников участников эмеритальной кассы право на пенсию было предоставлено только вдовым матерям, получающим менее 300 руб. пенсии, если после смерти участника кассы не осталось ни жены, ни детей. Вдове без детей назначались 2/3 пенсии мужа, вдове с детьми, имеющими право на пенсию – полная пенсия, единственному сыну (или дочери) участника эмеритальной кассы, оставшемуся без матери или мачехи, назначалась 1/2 пенсии, а если детей осталось несколько, то – полная пенсия. Вдовой матери в указанных выше случаях назначалась 1/2 пенсии сына. Из назначенной семейству эмеритальной пенсии 1/2 полагалась вдове, а другая половина делилась поровну между детьми. Часть пенсии, причитающаяся детям, воспитывающимся на казенный счет в учебных заведениях, вносилась в государственный банк и выдавалась с процентами при окончании курса.

Семействам лиц, участвовавших в эмеритальной кассе менее 20 лет, выдавались единовременные пособия: за участие менее 5 лет – 1/2 полного оклада, от 5 до 10 лет – полный оклад, от 10 до 15 лет – полуторный оклад, от 15 до 20 лет – двойной оклад.

Эмеритальная касса в морском ведомстве была учреждена также в 1859 г.[19]19
  Свод морских постановлений. Кн. IX. 1886.


[Закрыть], причем на образование неприкосновенного капитала были отпущены 1400 тыс. руб. Положение об эмеритальной кассе морского ведомства отличается от положения по кассе сухопутного ведомства главным образом правилами о назначении пенсий. В морском ведомстве эмеритальная пенсия назначалась лицам, прослужившим не менее 25 лет при условии участия в кассе не менее 3 лет.

Помимо военного и морского ведомств в качестве дополнения к пенсиям из государственного казначейства эмеритальные кассы были учреждены и в гражданских ведомствах: 1) в министерстве юстиции (1885 г.); 2) для горных инженеров (1860 г.); 3) для инженеров путей сообщения (1860 г.); 4) для детских приютов ведомства учреждений Императрицы Марии (1865 г.); 5) в Санкт-Петербургской Николаевской детской больнице (1891 г.); 6) для Санкт-Петербургской пожарной команды (1881 г.), удельного ведомства (1899 г.). Кассы эти имели целью обеспечить участников особыми пенсиями и пособиями (эмеритурой), независимо от тех, какие им причитались на основании общих законов, особых постановлений и Высочайших повелений.

Денежные средства эмеритальной кассы составляли неприкосновенную собственность всех ее участников и ни в каком случае не могли быть употребляемы иначе как только на пенсии и пособия этим лицам и их семействам, а также на расходы по заведованию кассой.

Наилучшим образом эмеритальная касса была устроена в Министерстве юстиции[20]20
  Устав эмеритальной кассы ведомства Министерства Юстиции // Полный Свод Законов Российской Империи. 1912. Т. 3. Кн. 4. С. 345–353.


[Закрыть]. Вопрос об учреждении эмеритуры для судебных деятелей был поставлен еще в 1862 г., при формулировании основных положений судебной реформы. В 1866 г. было дано Высочайшее повеление о производстве вычетов из жалованья судебных чинов для образования эмеритальной кассы. Однако открытие кассы последовало лишь в 1885 г. Операции кассы совершались с крайней осторожностью, под постоянным наблюдением особого совета, в состав которого входили высшие чины судебного ведомства. Расчеты делались на основе точных математических исчислений академика, профессора Санкт-Петербургского университета Андрея Андреевича Маркова.

Правом на пенсию из эмеритальной кассы Министерства юстиции пользовались сами участники кассы и их семейства. Под семейством понимались жена участника кассы и его дети от этого брака, дети, узаконенные в результате брака, усыновленные дети, отец или вдовая мать.

Право на пенсию определялось продолжительностью выслуги лет, но при непременном участии в кассе не менее 10 лет. Участники, имеющие выслугу в 35 лет, получали пенсию по I классу, имеющие выслугу от 25 до 30 лет – по II классу. Если же служащий Министерства увольнялся в отставку по совершенно расстроенному здоровью, то при выслуге в 25 лет и участии в кассе не менее 10 лет он получал право на пенсию по I классу, а не выслужившие 25 лет – по II классу.

Приобретший право на пенсию мог пользоваться ею во время нахождения в отставке и во время состояния на службе без содержания. Права вдовы и детей на эмеритальные пенсии открывались:

• смертью участника;

• лишением его всех прав состояния;

• нахождением его в безвестном отсутствии;

• пострижением его в монашество.

При этом вдова получала половину пенсии, на которую имел право участник кассы. Если же у вдовы оставался один ребенок, то он получал 1/6 от пенсии, два ребенка получали 2/6 от пенсии, а три и более – 3/6 от пенсии. Круглые сироты, соответственно, получали: на одного – 1/4 от пенсии, на двоих – 2/4 от пенсии, на троих 3/4 от пенсии, а на четверых и более – полный оклад пенсии.

В эмеритальной кассе ведомства горных инженеров по числу лет общей государственной службы разделялась на два класса, а по числу платных лет участия в кассе – на несколько разрядов. I класс составляли пенсии за 25 и более лет государственной службы, а по числу лет участия в кассе делились на 5 разрядов (см. табл. 4).

Таблица 4

Размеры эмеритальных пенсий ведомства горных инженеров по I классу

Ко II классу принадлежали пенсии за общую выслугу на государственной службе от 20 до 25 лет. Они делились соответственно на 4 разряда платных лет участия в кассе (см. табл. 5).

Таблица 5

Размеры эмеритальных пенсий ведомства горных инженеров по II классу

В отличие от предыдущих касс, право на эмеритальные пенсии кассы ведомства горных инженеров из членов семей имели только вдовы и дети. Причем выплата пенсии детям прекращалась для сыновей – достижением совершеннолетия или поступлением на государственную службу, а для дочерей – замужеством.

Бездетная вдова имела право на половинную пенсию от той, на которую имел право муж, а в случае, если у нее оставались несовершеннолетние дети, то она еще на каждого из них получала еще по 1/3 от размера пенсии, но не более полной пенсии во всяком случае[21]21
  Устав эмеритальной кассы горных инженеров // Полный Свод Законов Российской Империи. 1912. Т. 3. Кн. 4. С. 356–371.


[Закрыть].

Для приобретения права на эмеритальную пенсию в ведомстве инженеров путей сообщения требовалось соответственно 25 и 35 лет общей государственной службы и пять, двенадцать, девятнадцать, двадцать пять, тридцать и тридцать пять платных лет участия в кассе. Соответственно этому пенсии разделялись на два класса по количеству лет государственной службы и на разряды по количеству лет участия в кассе (см. табл. 6, 7).

Таблица 6

Размеры эмеритальных пенсий ведомства инженеров путей сообщения по I классу

По II классу пенсии назначались следующим образом:

Таблица 7

Размеры эмеритальных пенсий ведомства инженеров путей сообщения по II классу

Из членов семей право на эмеритальные пенсии ведомства инженеров путей сообщения имели только вдовы и дети, и только в исключительных случаях – матери. Причем вдовам и дочерям пенсия выплачивалась пожизненно или до вступления в брак, а сыновьям – либо до достижения 21 года, либо до получения первого классного или офицерского чина, а в случае неизлечимой болезни – пожизненно[22]22
  Устав эмеритальной кассы инженеров путей сообщения // Полный Свод Законов Российской Империи. 1912. Т. 3. Кн. 4. С. 372–388.


[Закрыть].

Согласно Уставу эмеритальной кассы Николаевской детской больницы размер эмеритуры зависел от количества лет государственной службы, оплаченных взносами в кассу. За 30 лет службы ее участнику назначалась полная эмеритальная пенсия в размере оклада жалования по службе, от 25 до 30 лет – 3/4 от оклада жалования и от 20 до 25 лет – половина от оклада жалования. Вдова, как и в других эмеритальных кассах, получала половину от пенсии, полагающейся мужу. Пенсии на детей служащего больницы не были предусмотрены[23]23
  Устав эмеритальной кассы при Санкт-Петербургской Николаевской детской больнице // Полный Свод Законов Российской Империи. 1912. Т. 3. Кн. 4. С. 398–400.


[Закрыть].

В эмеритальной кассе Санкт-Петербургской пожарной команды, в отличие от остальных касс, размер пенсии не зависел от количества лет государственной службы, а связывался только с количеством платных лет участия в кассе. Так, за 25 платных лет назначалась полная эмеритальная пенсия в размере 50 % от оклада жалования, за 20 платных лет – 40 % от оклада жалования, за 15 платных лет – 15 % от оклада, за 10 платных лет – 20 % от оклада и, наконец, за 5 платных лет – 10 % от оклада жалования.

В случае смерти участника кассы права на пенсию переходили его семейству, под которым подразумевались его жена и законные дети[24]24
  Устав эмеритальной кассы Санкт-Петербургской пожарной команды // Полный Свод Законов Российской Империи. 1912. Т. 3. Кн. 4. С. 401–403.


[Закрыть].

Пенсионные капиталы, принадлежавшие различным пенсионным и эмеритальным кассам, относились к специальным средствам надлежащих ведомств и хранились в главном казначействе.

Несколько сложнее обстояло дело с земскими эмеритальными кассами. Положение о земских учреждениях 1864 г. не предоставило лицам, служащим по земству, прав государственной службы, в том числе и прав на пенсию из государственного казначейства. Поэтому уже в конце 60-х – начале 70-х гг. XIX в. некоторыми земствами был возбужден вопрос об учреждении земских эмеритальных касс.

5 апреля 1883 г. были установлены «Главные основания для учреждения земских эмеритальных касс». Основания эти, изданные, временно на пять лет, заключались в следующем. Земские эмеритальные кассы учреждались по ходатайству губернских земских собраний, не иначе как для целых губерний, по одной в каждой, при чем требовалось непременно согласие всех уездных земств. В кассе обязательно участвовали все состоящие на службе с содержанием, как в земских учреждениях, так равно и в подведомственных им установлениях и заведениях, за исключением занимающих выборные по земству должности.

Фонд эмеритальных земских касс составляли:

• ежегодные пособия, производимые земством губернии;

• вычеты из содержания участников кассы;

• вычеты из назначаемых служащим денежных наград и пособий;

• единовременные добровольные взносы лиц, поступающих в число членов кассы или переходящих с низших земских должностей на высшие;

• остатки от сумм, ассигнуемых по земским сметам на содержание служащих и на канцелярские расходы;

• вычеты, делаемые из содержания участников кассы за неисправности по службе, а также налагаемые на них штрафы, в случаях, когда те и другие установлены по взаимному соглашению земских управлений с упомянутыми лицами.

Земство, учредившее эмеритальную кассу, обязано было ежегодно отчислять в ее пользу не свыше 3 % с общей суммы исчисленных на тот год по целой губернии земских сборов на удовлетворение как губернских, так и уездных потребностей. Суммы, поступившие в кассу на законном основании, ни в каком случае не подлежали возврату. Эмеритальные выдачи назначались по нормальным окладам содержания, устанавливаемым губернским земским собранием. Контроль над оборотами кассы и наблюдение за ходом ее операций осуществлялись губернским земским собранием. Уставы эмеритальных касс утверждались министром внутренних дел, частные же правила устанавливались губернским земским собранием.

1 мая 1894 г. были выработаны и утверждены уставы семи земских эмеритальных касс: Черниговской, Таврической, Рязанской, Московской, Пензенской, Курской и Херсонской. Кроме названных, существовали еще две эмеритальных кассы: Тверская губернская и Санкт-Петербургская уездная, открытые 5 апреля 1883 г.

Большинство земств, открывших у себя эмеритальный кассы, образовали эмеритальный фонд из вычетов со служащих (от 2 % до 6 % из содержания и от 6 % до 10 % из наград и пособий) и из собственных ежегодных ассигнований (3–10 % с суммы, ассигнуемой по смете на содержание личного состава, или просто определенный ежегодный взнос); некоторые же – либо только из собственных сумм, либо из одних вычетов. В некоторых земствах полная пенсия была равна окладу содержания, в других она составляет всего 46–66 % этого оклада; различны были и сроки выслуги (полная пенсия за 24–30 лет). Людям, получавшим низшие оклады, назначались относительно более крупные пенсии, что было весьма важно для сельских учителей и учительниц. Некоторые уставы давали им льготы и в отношении числа лет выслуги. Одни кассы выдавали пенсии за выслугу определенного числа лет, независимо от того, выходил ли служащий в отставку или оставался на службе, другие ставили непременным условием получения пенсии по оставлению не только земской службы, но и всякой другой в государственных и частных учреждениях (если только получаемое содержание оказывалось не ниже пенсии).

В одном отношении почти все уставы были едины: после смерти служащего или служившего, имеющего право на пенсию, она выдавалась не только вдове его и детям (последним – до поступления на службу или до совершеннолетия и даже долее, если они находятся в учебном заведении), но, в отличие от казенных эмеритальных касс, и родителям его, если он был холост и было доказано, что они существовали на средства умершего. Вдовцы пенсионерок, не способные к труду, также получали пенсию. В случае увечья или тяжкой болезни, лишающих возможности работать, пенсия выдавалась и ранее срока выслуги.

Поначалу дела эмеритальных касс шли успешно. Например, очередные поверочные комиссии нашли возможным увеличить размер эмеритальных пенсий по военно-сухопутному ведомству в 1871 г. на 33 % и в 1880 г. еще на 17 %, так что полный оклад эмеритальной пенсии в 1,5 раза превысил полный оклад пенсии из государственного казначейства. Кроме того, были увеличены доли эмеритальных пенсий, выдаваемых семействам, а незамужним дочерям пенсии были сохранены пожизненно.

К началу 90-х гг. XIX в. финансовое положение эмеритальных касс, в особенности военно-сухопутного ведомства, стало заметно ухудшаться. Причинами медленного приращения капиталов касс и увеличения их расходов были увеличение числа участников кассы, льготы, предоставленные различным категориям служащих, понижение процента, приносимого капиталами кассы и введение пятипроцентного налога с доходов на капиталы.

Вследствие указанных причин 3-я поверочная комиссия признала необходимым потребовать от участников кассы военно-сухопутного ведомства дополнительный восьмипроцентный вычет с их содержания (сверх прежних 6 %), или же отменить пенсии лицам, участвовавшим в эмеритальной кассе менее 20 лет, и уменьшить пенсии семействам.

В 1892 г. участникам кассы было предложено высказаться по вопросу о желательности установления восьмипроцентного вычета или ограничения прав на пенсию семейств. Из 22 тыс. участников кассы 14 782 высказались за сохранение семействам прежних прав и установление дополнительного восьмипроцентного вычета, но император Александр III признал установление каких бы то ни было дополнительных вычетов в эмеритальную кассу обременительным для офицеров, а потому были лишь отменены пенсии лицам, участвовавшим в кассе менее 20 лет, но правила о пенсиях семейств были оставлены без изменений (приказ по военному ведомству 1893, № 189).

Во возмещение убытков, причиненных эмеритальной кассе конверсией государственных процентных бумаг и налогом на доходы с капиталов, с 1897 г. эмеритальной кассе ежегодно отпускалось из государственного казначейства пособие в 1200 тыс. руб.

Похожая ситуация существовала и в других ведомствах. Так, например, все пенсионные кассы эмеритального типа, учрежденные на частных железных дорогах до 1888 г., оказались несостоятельными. Избежали подобной участи только те эмеритальные кассы, которые были пересозданы на началах страхования, то есть преобразованы в пенсионно-страховые кассы. Примером такой кассы может служить эмеритальная касса Удельного ведомства.

Так, согласно п. 30 Устава эмеритальной кассы Удельного ведомства, размер пенсии участника кассы зависел уже не от чина и занимаемой должности на момент назначения пенсии, а от количества накопленных по личному счету участника сумм и его возраста. Размер пенсии определялся путем деления суммы, накопленной на личном счете на особый делитель, соответствующий возрасту участника[25]25
  Устав эмеритальной кассы Удельного ведомства // Полный Свод Законов Российской Империи. 1912. Т. 3. Кн. 4. С. 389–396.


[Закрыть]. Подробнее о пенсионно-страховых кассах речь пойдет дальше, в главе, посвященной становлению и развитию социального страхования в Российской Империи.

В результате кризиса финансовой системы эмеритальных касс, в конце XIX в. преимущества пенсионных касс страхового типа настолько твердо были установлены в теории, что учреждение иных пенсионных касс являлось уже ничем не оправданным, за исключением устройства пенсионных касс на благотворительных основаниях.