Текст книги "Миграционное право России"

Глава 2
Миграционное право в системе права России

2.1. Миграционное право в системе российского права

В современной юридической литературе нет единообразного подхода к определению места в системе права Российской Федерации совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере миграции. Диапазон концептуальных подходов к проблеме определения места норм, регулирующих миграцию и образующих определенное структурное образование в системе права, весьма широк. В настоящее время в научной литературе обосновываются следующие подходы к определению места в системе права России совокупности норм права, обозначаемых как миграционное право:

– самостоятельная отрасль права;

– отрасль законодательства;

– комплексный межотраслевой институт права;

– подотрасль конституционного права;

– институт или подотрасль административного права[8]8
  Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008; Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Ростов н / Д, 2006; Сандугей А. Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе // Российский следователь. 2008. № 23. С. 37–39; Степанов А. В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 30–34; Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 10–13; Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / отв. ред. Н. А. Михалева. М., 1999; Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15–19; Степанов А. В. Миграционное право как новое структурное формирование в системе права Российской Федерации: за и против (анализ точек зрения) // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 32–35; Брик А. Д. Миграционное право: проблемы становления как отрасли российского права // Юристъ-Правоведъ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. юрид. ин-та МВД России, 2008. № 2. С. 110–114; Сандугей А. Н. О перспективах формирования миграционного права // Актуальные вопросы административно-деликтного права. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки РФ, д-ра юрид. наук, проф. А. П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 381–384; Мишунина А. А., Чеботарев Г. Н. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2009. № 14. С. 7–10; Федосеева Н. Н., Филимонова Е. В. Становление и основные проблемы миграционного права в РФ // Миграционное право. М.: Юрист, 2010. № 2. С. 24–28; Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. М.: Юрист, 2012. № 1. С. 10–13; Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15–19.


[Закрыть].

При этом нельзя не отметить, что проблема определения места в системе отраслей права совокупности норм, регулирующих специфические группы общественных отношений, в том числе в сфере миграции, имеет длительную научную историю. Ни в советское время, ни в современной юридической литературе учеными не достигнуто единого понимания. К сложившимся традиционным подходам к определению признаков структурных образований – отрасли права, подотрасли или института права, в современной юридической литературе обосновываются подходы к формированию в системе права новых структурных образований – комплексных отраслей и институтов права. Представляется необходимым остановиться на основных подходах к определению места миграционного права как структурного образования в системе права России.

Академик Т. Я. Хабриева в своем исследовании предложила следующее определение миграционного права как комплексного межотраслевого института, регулирующего миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статуса мигранта, отношений, связанных с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами[9]9
  Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 14.


[Закрыть]. В рамках данного института указанным автором выделяются субституты: мигранта; миграционного контроля; ответственности за нарушения миграционного законодательства; правового обеспечения миграционной политики[10]10
  Там же. С. 9.


[Закрыть].

В свою очередь профессор А. Н. Жеребцов обосновывает концепцию признания миграционного права как подотрасли административного права, которая характеризуется:

– единством предмета правового воздействия;

– взаимосвязанностью правовых средств и способов воздействия на миграционные отношения;

– наличием комплекса специфических управленческих правовых режимов, образующих единый механизм регулирования данных отношений;

– определенностью и единством целей правового воздействия на объект рассматриваемых отношений, которым являются действия по территориальному перемещению;

– спецификой субъектного состава участников, регулируемых данными нормами правоотношений;

– спецификой объекта регулируемых отношений;

– применением административно-правового метода регулирования миграционно-правовых отношений[11]11
  Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15–19; Он же. Миграционное право Российской Федерации (на рубеже ХХ – ХХI веков): монография. М.: РАП, 2004.


[Закрыть].

Е. В. Киселева, рассматривая проблему определения места правового регулирования миграции в системе современного международного права, приходит к выводу о том, что преждевременно говорить о международно-правовом регулировании миграции даже как о формирующей отрасли международного права[12]12
  Киселева Е. В. Международно-правовое регулирование миграции: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры. 3-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2017. С. 71–75.


[Закрыть].

Отсутствие единообразного подхода к проблеме формирования миграционного права в качестве структурного образования в системе права, не исключает необходимости дальнейшего поиска оптимальной модели. Способствовать этому должна кодификация всего нормативного массива, обеспечивающего регулирование миграционных отношений и создание в Российской Федерации Миграционного кодекса РФ.

Современная нормативная база, обеспечивающая регулирование миграционных отношений, представлена нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Прежде всего это обусловлено тем, что миграционные отношения носят многообразный характер и затрагивают различные сферы жизнедеятельности общества и государства. Как следствие, и нормы, обеспечивающие регулирование миграционных отношений, имеются в различных отраслях права России.

Конституционным Судом РФ неоднократно высказывались позиции, касающиеся подходов к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, в частности отмечается в этих позициях, что согласно Конституции РФ в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (ст. 17, ч. 1; ст. 19, ч. 1 и 2; ст. 21, ч. 1; ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2) с учетом того, что Конституция РФ, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (ст. 27, ч. 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства – лишь за теми, кто законно находится на территории России (ст. 27, ч. 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О). Исходя из этого для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что, по смыслу ст. 17 (ч. 3), 19, 55 (ч. 2 и 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ, предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П и др.). В силу требований Конституции РФ и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлениях от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 16 февраля 2016 г. № 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств. Европейский суд по правам человека, который в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентируется на то, что ее положения не гарантируют иностранным гражданам право проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории, тем не менее полагает, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 г. по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов», от 24 апреля 1996 г. по делу «Бугханеми (Boughanemi) против Франции», от 26 сентября 1997 г. по делу «Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции», от 18 октября 2006 г. по делу «Юнер (Uner) против Нидерландов», от 6 декабря 2007 г. по делу «Лю и Лю (Liu & Liu) против России», решение от 9 ноября 2000 г. по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии» и др.)[13]13
  Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 3.


[Закрыть].

Представляется, что сегодня можно говорить о том, что миграционное право, как структурное образование, сформировалось как крупный институт в системе административного права, имеющий тенденцию выделения в целую подотрасль. Обусловлено это, по нашему мнению, тем, что основной массив правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, носят административно-правовой характер, поскольку действующая система правового регулирования базируется в значительной степени на административно-правовых механизмах управления миграцией.

2.2. Источники миграционного права

Традиционное понимание источника права, сложившееся в теории права, в равной степени можно отнести к определению источников миграционного права, под которым следует понимать внешнюю форму выражения обязательных правил поведения, закрепляемых в нормах права[14]14
  Проблемы общей теории jus: учебник для магистрантов юридических вузов / В. В. Лазарев, С. В. Липень, А. Х. Саидов; отв. ред. В. В. Лазарев. М.: Норма: Инфра-М, 2012; Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под ред. академика В. С. Нерсесянца. М.: Норма. 2004; Теория государства и права: учебник. А. Б. Венгеров. 2-е изд. М.: Омега-Л, 2005; Источники российского права: вопросы теории и истории: учеб. пособие / отв. ред. М. Н. Марченко. М.: Норма, 2005.


[Закрыть].

В целом источники миграционного права можно разделить на две группы: внутригосударственные источники и международно-правовые источники миграционного права.

Частью 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный Суд РФ, рассматривая проблему соотношения международно-правовых договоров и национального законодательства, отметил, что вводя в правовую систему Российской Федерации международные договоры Российской Федерации и определяя в ст. 15 (ч. 4) основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) единый подход, которым необходимо руководствоваться, применяя правила международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, предусмотренными законом, Конституция РФ не устанавливает непосредственно порядок и условия заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, а возлагает решение этих вопросов на федерального законодателя (ст. 71, п. «к»; ст. 72, п. «о» ч. 1; ст. 76, ч. 1 и 2), который обладает значительной дискрецией при осуществлении соответствующего правового регулирования и вместе с тем обязан следовать требованиям Конституции РФ, вытекающим, в частности, из содержащих прямые упоминания о международных договорах Российской Федерации ст. 15 (ч. 4), 46 (ч. 3), 62, 63 (ч. 2), 79, 86 (п. «б», «в»), 106 (п. «г») и 125 (п. «г» ч. 2; ч. 6). Федеральный законодатель связан также международными обязательствами, принятыми на себя Российской Федерацией, в том числе вытекающими из Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., которая констатирует все возрастающее значение договоров как источника международного права и как средства развития мирного сотрудничества между нациями, независимо от различий в их государственном и общественном строе, и ориентирует государства на то, что кодификация и прогрессивное развитие права договоров будут способствовать достижению указанных в Уставе целей Организации Объединенных Наций, а именно поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами и осуществлению их сотрудничества друг с другом (преамбула).

Соответственно, законодательное регулирование института международных договоров Российской Федерации должно основываться на получивших конституционное и международное признание и подтверждение универсальных принципах, вытекающих из присущего каждой личности человеческого достоинства, – принципе всеобщего уважения прав человека и основных свобод и принципе правовой определенности, а также обеспечивать согласованный учет требований Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку конституционно закрепленное признание международных договоров, стороной которых является Российская Федерация, частью ее правовой системы, создавая предпосылки для непосредственного применения содержащихся в таких договорах правил на территории Российской Федерации, не меняет юридической природы и значения международных договоров в качестве источника международного права, посредством которого закрепляются права и обязанности государств – участников этих международных договоров как субъектов международного общения, вводимые федеральным законодателем нормы о международных договорах не могут влиять на права и обязанности Российской Федерации как стороны международного договора в отношениях с иными государствами-участниками и должны быть рассчитаны исключительно на внутригосударственное применение, т. е. ограничиваться установлением имеющих внутригосударственное значение условий заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Таким образом, основанная на принципе pacta sunt servanda конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы (ст. 15, ч. 4, Конституции РФ) применительно к международным договорам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающим при этом иные правила, чем предусмотренные законом, в силу ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ с необходимостью предполагает их официальное опубликование для всеобщего сведения, – в противном случае стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами может приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина[15]15
  Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 3.


[Закрыть].

При этом Конституционным Судом РФ отмечается, что постановление Европейского суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения Российской Федерацией, если конкретное положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на которое опирается это постановление, в результате толкования, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, по своему смыслу вступает в противоречие с имеющими свои основания в международном публичном порядке и формирующими национальный публичный порядок положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина и к основам конституционного строя России.

Обязанностью органов государственной власти Российской Федерации при имплементации международных договоров, базирующейся на верховенстве ее Конституции и предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя. В контексте указанных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что в ситуации, когда самим содержанием решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, в том числе в части обращенных к России как государству-ответчику предписаний, основанных на положении соответствующего международного договора, интерпретированном в рамках конкретного дела, неправомерно – с конституционно-правовой точки зрения – затрагиваются основополагающие принципы и нормы Конституции РФ, Россия в порядке исключения вправе отступить от выполнения возлагаемых на нее этим решением обязанностей, если такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции РФ[16]16
  Постановление Конституционного Суда РФ от 19 января 2017 г. № 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 г. по делу «ОАО “Нефтяная компания “ЮКОС” против России” в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 2.


[Закрыть].

Важное значение имеет для правоприменительной деятельности разъяснение, данное Верховным Судом РФ, согласно которому судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.

При этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора[17]17
  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 (ред. от 3 марта 2015 г.) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.


[Закрыть].

В литературе отмечается, что в международно-правовом регулировании миграции выделяются четыре сферы правового регулирования: защита вынужденных мигрантов, защита прав мигрантов, борьба с незаконной миграцией, регулирование миграционных потоков[18]18
  Киселева Е. В. Международно-правовое регулирование миграции: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры. 3-изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2017. С. 76.


[Закрыть]. Следует отметить, что формирование внутригосударственных источников миграционного права находилось и находится под влиянием международно-правовых договоров и правоприменительной практики сформированных надгосударственных органов. Яркий пример – действующий Федеральный закон «О беженцах»[19]19
  Российская газета. 1997. № 126. 3 июня.


[Закрыть], в котором нашли отражение основополагающие положения «Конвенции о статусе беженцев»[20]20
  «Конвенция о статусе беженцев» (Вместе с «Комментарием», «Образцом проездного документа») (Заключена в г. Женеве 28 июля 1951 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6–28.


[Закрыть]. По справедливому замечанию академика Т. Я. Хабриевой, большинство норм, закрепляемых в международно-правовых актах в сфере миграции, относится к несамоисполнимым[21]21
  Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 17.


[Закрыть], поскольку в большинстве случаев требует внутригосударственной реализации в национальных источниках права. К числу международно-правовых источников миграционного права относятся:

– Венская конвенция о праве международных договоров, 23 мая 1969 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966 г.;

– Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.;

– Конвенция МОТ № 97 о правах мигрантов 1949 г. (с. 298);

– Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.;

– Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, 1950 г.;

– Конвенция об особых аспектах проблем беженцев в Африке, 1969 г.;

– Картахенская декларация о беженцах, 1984 г.;

– Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. и др.

Важное значение имеют и акты органов наднациональных организаций, в которых принимает участие Российская Федерация, в частности Евразийского экономического союза. К примеру, Коллегией Евразийской экономической комиссии приняты рекомендации по подготовке проектов международных договоров в сфере миграции:

Республике Армения и Республике Беларусь активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о взаимных безвизовых поездках граждан Республики Армения и граждан Республики Беларусь от 6 июня 2002 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Армения и Республике Казахстан активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о взаимных поездках граждан от 6 ноября 2006 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Беларусь и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– соглашения между Республикой Беларусь и Кыргызской Республикой о порядке пребывания граждан Республики Беларусь на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Беларусь.

Республике Казахстан и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о порядке пребывания граждан Республики Казахстан на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Казахстан от 11 мая 2012 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда)[22]22
  Рекомендация № 18 Коллегии Евразийской экономической комиссии «О заключении двусторонних международных договоров в сфере миграции между государствами – членами Евразийского экономического союза» (Принята в г. Москве 25 октября 2016 г.) // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://eaeunion.org /, 27.10.2016


[Закрыть].

В рамках Союзного государства утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на 2017–2020 гг.[23]23
  Постановление № 21 Совета Министров Союзного государства «О Плане мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств – участников Договора о создании Союзного государства на 2017–2020 годы» (Принято в г. Санкт-Петербурге 16 июня 2017 г.) // https://www.postkomsg.com


[Закрыть], включающий в себя:

– формирование согласованных подходов к процедуре въезда, пребывания и выезда из государств – участников Договора о создании Союзного государства граждан третьих стран;

– разработка проекта Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об обмене информацией о беженцах и ищущих убежище лицах из третьих государств;

– разработка проекта Концепции миграционной политики Союзного государства и плана ее реализации на период до 2025 г.;

– заключение Исполнительного протокола о порядке реализации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах Республики Беларусь и гражданах Российской Федерации, в отношении которых действуют ограничения на выезд, от 3 марта 2015 г.;

– заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом граждан третьих стран на территорию государств – участников Договора о создании Союзного государства;

– разработка и заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах третьих государств, в отношении которых действуют ограничения на выезд, и исполнительного протокола о порядке его реализации.

К числу внутринациональных источников миграционного права относиться Конституция РФ, Федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ.

Конституция РФ основывается на том, что Российская Федерация как правовое государство, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, обеспечивается возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности.

К числу федеральных конституционных законов, относимых к источникам миграционного права[24]24
  Федеральный конституционный закон от 21. марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.


[Закрыть], является Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» предусматривающий, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.

В свою очередь детализация конституционных положений осуществляется в федеральных законах, актах Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, с учетом проводимой государственной миграционной политики. Важнейшими федеральными законами, определяющими правой статус иностранных граждан, являются:

– Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;

– Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

– Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

Важнейшим базовым федеральным законом, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации в связи с их пребыванием (проживанием) на территории Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В данном законе содержатся нормы, определяющие:

– состав законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации;

– порядок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок временного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок постоянного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации;

– порядок трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации и иные нормы, регулирующие отношения, связанные с пребыванием (проживанием) иностранных граждан на территории России.

Наряду с федеральными законами в системе источников миграционного права важную роль играют нормативные акты, принимаемые Президентом РФ. В частности, можно выделить Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», которым определяется порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В системе источников миграционного права необходимо выделить нормативные правовые акты Правительства РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики[25]25
  Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // РГ. 1997. № 245. 23 дек.


[Закрыть].

В частности, можно выделить следующие нормативные правовые акты:

– постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. № 459 «О введении нового порядка оформления приглашений иностранных граждан на территорию Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 647 «Об организации временного проживания граждан, пострадавших в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувших ее территорию»;