Текст книги "Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты"

Зачастую, когда речь идет о лоббистском влиянии, в общественном сознании всплывают такие ассоциации, как кулуарное решение политических вопросов, незаконное давление на лиц, принимающих решения, подкуп представителей государственной власти. В профессиональной литературе исследователи феномена лоббизма нередко проводят параллели между лоббистскими и коррупционными способами влияния. Однако большинство из них приходят к выводу о том, что лоббистские технологии и коррупционные преступления не имеют между собой ничего общего[18]18
  См., напр.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 6–2 (20). C. 205–214; Жуган И. Б. Лоббизм на современном этапе в США: правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 27–30; Киселев К. С. Лоббизм: методы легального влияния // Чиновник. 2002. № 6. С. 22–25; Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002; Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. № 2 (206). С. 53–59.


[Закрыть].

Конечно, невозможно отрицать, что понятию лоббизма действительно нередко придают негативный смысл, и не только в России.

Проблема теневого лоббизма имеет отнюдь не российские корни, а связана еще с зарождением этого института в США. Происходящие там на протяжении полутора веков политические скандалы с участием лоббистов и использование ими коррупционных схем продавливания интересов усилили негативную коннотацию этого явления.

Однако антиправовые способы влияния отдельных лоббистов на процесс принятия государственных решений отнюдь не означают, что весь лоббистский инструментарий представляет собой серые схемы взаимодействия с властными структурами. В любой сфере деятельности встречаются как добросовестные профессионалы, так и мошенники, преследующие собственную выгоду в обход законодательных и социальных норм. То же справедливо в отношении лоббистской деятельности, которая сама по себе, безусловно, коррупционной не является. Напротив, эти явления – лоббизм и коррупцию – необходимо четко разграничивать.

Коррупция (лат. corruptio – подкуп, продажность, разложение, растление) – это уголовно наказуемое деяние, то есть преступление, за которое предусматривается юридическая ответственность: от лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до лишения свободы.

В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции»[19]19
  Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 6 марта 2022 года).


[Закрыть] к числу коррупционных действий относятся: во-первых, злоупотребление служебным положением или полномочиями; во-вторых, дача или получение взятки; в-третьих, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование должностного положения вопреки интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Из этого следует, что главным критерием выявления коррупционной составляющей в коммуникации с должностными лицами выступает получение чиновником материальной выгоды в обмен на удовлетворение интереса. Под материальной выгодой понимается не только денежное вознаграждение, но и любое имущественное благо. Например, преподнесение лоббистом подарков должностному лицу или предоставление услуг материального характера, в частности организация путешествия, за свой счет являются коррупционными действиями.

Как справедливо отмечает Верховный Суд РФ, коррупция, особенно в форме взяточничества, «посягает на основы государственной власти, нарушает нормальную управленческую деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений, подрывает их авторитет, деформирует правосознание граждан, создавая у них представление о возможности удовлетворения личных и коллективных интересов путем подкупа должностных лиц, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие»[20]20
  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 года № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (ред. от 24 декабря 2019 года).


[Закрыть].

Действительно, трудно поспорить, что высокий уровень коррупции в государственном аппарате крайне неблагоприятно отражается на социальной, экономической, политической и духовной сферах жизни общества. Коррупция препятствует экономическому росту, развитию государственности, неблагоприятно влияет на инвестиционную привлекательность страны и ее репутацию на международной арене, приводит к неадекватному распределению ресурсов, снижению качества товаров и услуг, а также к росту преступности и общественного недовольства.

В то же время институт лоббизма, как описано выше, напротив, способствует улучшению экономических показателей и положительно влияет на лояльность населения по отношению к власти и общий социально-политический климат в государстве.

Коррупция вредит лоббизму, дискредитируя этот институт. Противодействие коррупции относится к числу публично значимых задач, которые призвана решать лоббистская деятельность. Эта идея поддерживается и государственной властью. Еще в 2008 году в контексте разработки мер по борьбе с коррупцией президент РФ предлагал рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность[21]21
  Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденный Указом Президента России от 31 июля 2008 года № Пр-1568.


[Закрыть].

Несмотря на сложившийся стереотип об использовании лоббистами незаконных схем влияния, коррупция препятствует эффективной реализации лоббистского инструментария компаниями, деятельность которых находится в правовом поле и подчинена жестким этическим принципам и требованиям комплаенса. Коррупционная составляющая, создавая угрозу национальной безопасности и дестабилизируя политическую систему, обесценивает роль профессиональной экспертизы, которая имеет ключевое значение при оказании лоббистских услуг. Поэтому институт лоббизма призван бороться с коррупцией, а не обеспечивать ее укоренение в аппарате государственного управления.

Важно подчеркнуть, что лоббизм – это профессиональная деятельность, подчиненная строгим правилам и принципам. В ее основе лежит набор методов и технологий по установлению взаимодействия с органами государственной власти и влиянию на принятие ими политических и регуляторных решений. В совокупности эти методы и технологии образуют лоббистский инструментарий, который должен отвечать двум ключевым требованиям: законность и этичность.

Даже в тех правопорядках, где лоббистская деятельность не регулируется на законодательном уровне, любая попытка влияния на власть с применением незаконных схем находится за пределами лоббизма.

Безусловно, в лоббистских отношениях может присутствовать неформальный контакт с должностным лицом. Как показывает практика, в большинстве стран в качестве специалистов по взаимодействию с органами государственной власти выступают именно бывшие госслужащие. Помимо знаний политических процессов и механизмов принятия государственных решений, они обладают обширными знакомствами в органах власти и используют свои возможности неформального общения. Например, для продвижения интересов клиента в дополнение к официальному письму компании в соответствующий госорган можно лично напрямую донести ее позицию до чиновника благодаря знакомству с ним. Такая коммуникация не подразумевает вознаграждение должностного лица за принятие «нужного» решения или какое-либо другое давление на него, поэтому не содержит коррупционного элемента. Неофициальные каналы коммуникации лишь упрощают взаимодействие с чиновником, сокращая путь к его кабинету, но не являются гарантией желаемого клиентом результата.

Более того, при полном расхождении интересов компании или отрасли с государственными или общественными интересами с высокой долей вероятности лоббист даже не прибегнет к использованию личных контактов. Опытный и профессиональный специалист в реализации любого лоббистского проекта основывается прежде всего на том, полезен ли этот проект обществу и государству, и если да, то как эффективно обеспечить баланс государственных и общественных интересов, с одной стороны, и потребностей бизнес-сообщества – с другой.

Если лоббист основывается на других принципах и в обмен на решение в пользу клиента предлагает должностному лицу какие-либо материальные блага, лоббистская деятельность перестает быть таковой и становится коррупционным преступлением. Точно так же, если юрист подделывает документы, его деятельность перестает быть юридической, становясь подлогом. Или, если аудитор вносит заведомо ложные сведения в бухгалтерскую отчетность, такие действия попадают в область уголовного законодательства. Но в общественном сознании все юристы или все аудиторы не становятся от этого мошенниками.

Поэтому важными задачами всего лоббистского сообщества являются стимулирование внетеневой лоббистской деятельности и придание позитивной окраски профессии. В конечном счете применение лоббистских технологий должно способствовать самоорганизации гражданского общества, поддержанию взаимовыгодного диалога его представителей с органами государственной власти, формированию высокого уровня правовой культуры.

Таким образом, вне всяких сомнений, коррупция не может быть выражением лоббизма, и наоборот. Эти явления не связаны между собой, в своей сущности они противоречат одно другому. Коррупция подрывает любые демократические ценности – лоббизм, напротив, способствует их развитию. Коррупция и лоббизм выступают двумя совершенно разными формами взаимодействия с властью: в первом случае через подкуп и взяточничество, во втором – через профессиональную экспертизу и цивилизованный диалог, основанный на принципах законности, прозрачности и этической чистоты.

Глава 2
Сферы лоббистского влияния[22]22
  Система органов государственной власти в виде подробных схем для наглядности отражена в приложении.


[Закрыть]

Традиционно лоббизм связывают с влиянием на законотворческий процесс с целью принятия, изменения или отмены законодательного акта в интересах определенной группы лиц.

Действительно, изначально институт лоббизма зародился именно в законодательном органе – Конгрессе США. Правовое регулирование деятельности американских лоббистов также распространяло свое действие только на их работу в Конгрессе.

Принятый в 1946 году первый в мире закон о лоббизме – Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности (Federal Regulation of Lobbying Act, FRLA) – закрепил требование об обязательной регистрации лоббистов. Оно было адресовано тем, кто прямо или косвенно воздействовал на принятие или отклонение Конгрессом США законодательного акта. «Узаконив» лоббизм в органе законодательной власти, FRLA фактически вывел работу лоббистов в исполнительной власти (правительстве США) за рамки правового поля. В политической системе образовалась «серая зона»: лоббисты, продвигающие частные интересы в правительстве, не были обременены специальными требованиями и оставались вне государственного контроля.

Такое положение дел привело к принятию в 1995 году нового, более жесткого закона, регламентирующего лоббизм в США, – Закона о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, LDA). Помимо новых требований к лоббистам, новеллой этого нормативного акта является распространение его действия на лоббирование в органах исполнительной власти. Такой законодательный подход сохраняет свою силу в США и по сей день.

Вместе с тем в некоторых государствах, где приняты отдельные законы о лоббизме, в область регулирования входит только деятельность лоббистов в парламенте по аналогии с законом США 1946 года[23]23
  См. подробнее в ч. 3 «Правовое регулирование лоббизма».


[Закрыть].

Поэтому можно выделить два основных подхода, сложившихся в мировой практике: в одних государствах сфера лоббистского влияния ограничивается органами законодательной власти, в других распространяется еще и на органы исполнительной власти.

В России закон о лоббизме не принят, но фактически лоббистская деятельность направлена на взаимодействие с представителями обеих ветвей власти – законодательной и исполнительной.

Что касается третьей ветви власти, судебной, она несколько обособлена от двух других. Дело в том, что одним из важнейших принципов отправления правосудия выступает независимость судей, которые рассматривают и разрешают дела строго на основании закона, руководствуясь внутренним убеждением, в условиях, исключающих постороннее воздействие. Любое вмешательство в деятельность судей по осуществлению правосудия запрещено и влечет за собой юридическую ответственность. Исходя из этого, судебная власть никогда не может выступать объектом лоббирования.

С другой стороны, со времен римского права в некоторых правовых системах сохранился особый юридический институт amicus curiae – так называемые «друзья суда». Это означает, что лицо, не являясь участником судебного процесса, может на добровольных началах представить суду сведения о фактических обстоятельствах дела или свою правовую позицию в виде заключения по делу до вынесения судом решения. Таким образом, принцип amicus curiae позволяет стороннему лицу содействовать органам правосудия. Такая конструкция распространена прежде всего в международных судебных органах – Европейском суде, Европейском суде по правам человека, Всемирной торговой организации и т. д.[24]24
  См., напр.: Astrid Wiik. Amicus Curiae Before International Courts and Tribunals (Nomos, 2018. 734 p.); Fatiah Balfas. The Legitimacy Issues and Amicus Curiae Briefs in the WTO Dispute Settlement Body Proceeding (2006).


[Закрыть]

В российской судебной системе до недавнего времени существовал некий аналог «друзей суда» на уровне Конституционного суда РФ: научные организации или отдельные ученые-правоведы имели право по собственной инициативе представить в суд свое правовое заключение по конкретному делу. Однако в 2021 году в регламент Конституционного суда РФ были внесены изменения, фактически исключившие действие принципа amicus curiae в практике суда. При этом, как следует из официального обращения Конституционного суда РФ, стороны по-прежнему могут озвучивать научно-правовые позиции по делу, но это не должно происходить по инициативе представителей юридической науки.

В любом случае институт amicus curiae нельзя считать формой лоббизма в судебных органах, поскольку он не направлен на продвижение отдельных интересов. Его цель – получение по конкретному делу наиболее полной и всесторонней юридической оценки с опорой на научные подходы к толкованию правовых норм и правоприменению.

Сферы лоббистского влияния можно классифицировать по горизонтали – с точки зрения системы разделения властей. Отметим две категории государственных органов – законодательной и исполнительной власти. Рассмотрим это деление на примере функциональной организации государственных органов в России.

Законодательная власть

Законодательная власть представлена Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат: Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Государственная Дума РФ находится под руководством председателя и его заместителей и состоит из аппарата, фракций, а также комитетов и комиссий.

Председатель Государственной Думы избирается из состава депутатов. К его основным полномочиям относятся проведение заседаний и руководство внутренним распорядком Думы.

Фракция представляет собой объединение всех депутатов из одной политической партии с целью реализации единого политического курса. В Государственной Думе РФ VIII созыва, например, представлено пять политических партий, депутаты от которых объединены в пять фракций.

По принципу пропорционального представительства фракций депутаты распределяются по комитетам, которые отвечают за конкретные сферы общественной жизни. Так, в Государственной Думе РФ VIII созыва сформированы комитеты по аграрным вопросам, бюджету и налогам, культуре, обороне, охране здоровья, транспорту, экологии, энергетике и другие – всего 32 комитета. Таким образом, в каждом комитете Думы должны быть представлены все ее фракции. Соответственно, чем многочисленнее фракция, тем больше ее представителей в каждом комитете.

Аппарат Государственной Думы является юридическим лицом и осуществляет правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее число депутатов в Думе составляет 450 человек. Из них 225 избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат) и 225 – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов[25]25
  См. Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».


[Закрыть].

Совет Федерации РФ имеет похожую организационную структуру. Он также состоит из председателя и его заместителей, аппарата, комитета и комиссий, сформированных из сенаторов по отраслевому признаку.

Помимо этого, как при Совете Федерации, так и при его председателе создаются отдельные консультативные органы – советы по различным вопросам государственной политики и общественной жизни. Например, Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации, Совет по развитию цифровой экономики при Совете Федерации, Палата молодых законодателей и т. д. Такие органы оказывают верхней палате парламента содействие в реализации полномочий, обеспечивая дополнительное участие общественности в принятии государственных решений.

Что касается сенаторов, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Кроме того, президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, также входит в состав Совета Федерации. Еще не более тридцати сенаторов могут быть назначены действующим президентом РФ, при этом до семи из них могут быть назначены пожизненно[26]26
  См. Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».


[Закрыть].

При Федеральном Собрании РФ (при его обеих палатах) также действует единый консультативный орган – Совет законодателей РФ. Он был образован в целях организации взаимодействия двух палат, а также законодательных органов государственной власти субъектов РФ и обмена опытом парламентской деятельности. Совет законодателей РФ совместно возглавляют председатели обеих палат, а в его состав входят первые заместители председателей, председатели законодательных органов государственной власти субъектов РФ, председатели комитетов Совета Федерации и комитетов Государственной Думы, ответственные секретари Совета законодателей РФ с правом совещательного голоса.

Таким образом, система органов законодательной власти имеет многосоставную структуру, в которой каждая единица, то есть каждое должностное лицо, – потенциальный объект лоббистского влияния.

Поскольку ключевые полномочия обеих палат российского парламента связаны с рассмотрением и принятием законодательных актов (Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их одобряет), лоббирование в этих органах власти направлено на реализацию законотворческой инициативы, влияние на законодательный процесс. Для успешной реализации лоббистских проектов в области нормотворчества необходимо обладать знаниями не только организационного устройства парламента, но и процедур разработки, внесения, согласования, рассмотрения и принятия законодательных актов[27]27
  См. подробнее в ч. 5 «Лоббистский инструментарий».


[Закрыть].

Исполнительная власть

Исполнительная власть реализуется Правительством РФ, во главе которого находятся председатель и его заместители (вице-премьеры) и которое состоит из аппарата, федеральных министерств и ведомств[28]28
  См.: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 20 ноября 2020 года).


[Закрыть]. Каждый из этих органов в системе исполнительной власти обладает своей зоной ответственности.

Так, председатель Правительства РФ организует его работу, ведет заседания правительства, систематически проводит совещания с его членами, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства, поручений и указаний президента РФ, принимает решения по оперативным вопросам, систематически информирует президента РФ о работе правительства.

Заместители председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей рассматривают конкретные вопросы деятельности правительства, координируют работу федеральных министерств и ведомств, обеспечивают исполнение ими решений президента РФ и правительства.

Аппарат Правительства РФ выполняет две основные функции: организационную – обеспечивает деятельность правительства и его председателя, и контрольную – следит за выполнением всеми органами исполнительной власти принятых правительством решений. Аппарат правительства, возглавляемый председателем (назначается из числа вице-премьеров) и его заместителями, состоит из пресс-секретаря председателя правительства, секретариатов председателя правительства и секретариатов его заместителей, отраслевых департаментов и управлений.

Помимо аппарата, в состав Правительства РФ входят федеральные министерства – центральные органы исполнительной власти, отвечающие за отдельные области общественной жизни и государственного управления. На сегодняшний день в России сформировано 21 министерство.

Некоторые федеральные министры совместно с председателем правительства и его заместителями образуют Президиум Правительства РФ для решения оперативных вопросов.

Следующая ступень органов исполнительной власти – федеральные ведомства, которые можно условно разделить на две группы.

К первой относятся агентства, службы, надзоры, подведомственные некоторым министерствам. Например, Министерству юстиции РФ подведомственны Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний, Министерству промышленности и торговли РФ – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерству труда и социальной защиты РФ – Федеральная служба по труду и занятости и т. д.

Вторая группа – это федеральные службы и агентства, находящиеся в непосредственном подчинении Правительству РФ, а не в ведении министерств. Например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба РФ, Управление делами Президента РФ и т. д.

Помимо этого, в систему органов исполнительной власти входят государственные корпорации – по атомной энергии и по космической деятельности. Это означает, что в указанных областях они наделены властными полномочиями, не являясь вместе с тем органами государственной власти.

Наконец, в структуру правительства включены государственные внебюджетные фонды: пенсионный, обязательного медицинского страхования и социального страхования.

При Правительстве РФ также сформированы десятки координационных и совещательных органов в целях экспертной поддержки в реализации правительственных полномочий. В частности, Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности, Правительственная комиссия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Аналогичные консультативные органы создаются при министерствах и ведомствах.

Таким образом, исполнительная власть представляет еще более многогранную, непростую в своей иерархии систему, чем законодательная. Правительство отвечает за бесконечно широкий спектр вопросов: демографию и здоровье, образование и культуру, занятость и труд, технологическое развитие и экологию, экономику и финансы, транспорт и связь, промышленность и сельское хозяйство, региональное развитие и безопасность, право и юстицию. Органы исполнительной власти принимают активное участие и в законотворческом процессе, согласовывая проекты нормативных актов, и в выработке направлений государственной политики, их последующей реализации, и в контрольно-надзорной деятельности. Это обусловливает разнообразие и сложность согласительных процедур, которые проходят государственные решения, а значит, и вариативность использования лоббистских технологий в ходе их принятия[29]29
  См. подробнее в ч. 5 «Лоббистский инструментарий».


[Закрыть].

Органы вокруг президента

Помимо органов законодательной и исполнительной власти, отдельно в структуре государственных органов следует отметить Администрацию Президента РФ. В ее задачи входят обеспечение деятельности президента РФ и контроль за исполнением его решений[30]30
  См. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (ред. от 7 марта 2020 года).


[Закрыть].

В частности, администрация разрабатывает проекты указов, распоряжений, поручений, обращений президента. Если президент выступает с законодательной инициативой, то администрация готовит соответствующий законопроект для внесения в Государственную Думу. Администрация осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента. Кроме того, обеспечивает его взаимодействие с другими органами государственной власти, общественными объединениями, международными организациями, обрабатывает и отвечает на обращения, адресованные президенту.

При этом, строго говоря, Администрация Президента РФ не относится ни к одной из ветвей власти. Вместе с тем ее должностные лица, вне всяких сомнений, активно участвуют в решении внешних и внутренних политических, социальных, экономических и правовых вопросов и обладают значительным политическим весом.

Общее руководство администрацией осуществляет президент, непосредственное – руководитель администрации, его заместители, помощники, советники президента, его специальные и полномочные представители по отдельным вопросам в некоторых органах государственной власти и территориальных округах.

Администрация Президента РФ разделена на 21 управление и канцелярию. В основу деления, как и в других органах государственной власти, легли сферы общественной жизни, входящие в компетенцию того или иного подразделения. Например, Управление Президента РФ по внешней политике, Управление Президента РФ по внутренней политике, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ и т. д.

В составе Администрации Президента РФ могут формироваться координационные совещательные органы – рабочие группы. Например, на сегодняшний день их две: по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, и по вопросам восстановления объектов культурного наследия религиозного назначения, иных культовых зданий и сооружений.

Помимо Администрации Президента РФ, особым статусом пользуются входящие в единую систему публичной власти[31]31
  Понятие «единая система публичной власти» было введено в 2020 году Федеральным законом «О Государственном Совете Российской Федерации». Оно включает в себя федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. В основе их деятельности лежат принципы согласованного функционирования и организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти.


[Закрыть] Государственный совет и Совет безопасности.

Государственный совет призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, определять основные направления внутренней и внешней политики России и приоритетные направления социально-экономического развития государства[32]32
  См. Федеральный закон от 8 декабря 2020 года № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации».


[Закрыть].

Совет безопасности – специальный конституционный совещательный орган при президенте РФ по вопросам безопасности. Его деятельность направлена на помощь президенту в реализации его полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, поддержанию ее независимости и государственной целостности[33]33
  См. Указ Президента РФ от 7 марта 2020 года № 175 «О некоторых вопросах Совета Безопасности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации», «Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации») (ред. от 28 декабря 2020 года).


[Закрыть].

Если рассматривать эти государственные органы, обеспечивающие деятельность президента РФ и не входящие в системы законодательной и исполнительной власти, то с точки зрения возможностей лоббистского влияния они являются самыми закрытыми и в меньшей степени готовыми к взаимодействию. Кроме того, эти органы участвуют в принятии государственных решений или согласовании нормативных актов, как правило, на финальных стадиях процессов, когда доносить позицию как отдельной компании, так и целой отрасли зачастую становится поздно. Либо должностные лица государственных органов выражают однозначную политическую волю по тому или иному вопросу, преодолеть которую практически недостижимо.

Вместе с тем возможности коммуникации с представителями этих органов сохраняются. Например, руководителями рабочих групп Государственного совета являются губернаторы отдельных регионов, с которыми можно выстраивать диалог по актуальной для них повестке, – социальная политика, здравоохранение, транспортная политика и т. д.

Исходя из этого, возможности реализации лоббистских проектов на уровне Администрации Президента РФ, Государственного совета или Совета безопасности ограничены. Однако это не исключает того, что в отдельных случаях с их представителями все же получается выстроить канал коммуникации, хотя взаимодействие с ними действительно происходит значительно реже, нежели с официальными лицами органов законодательной или исполнительной власти.

Правоохранительные органы

Особого внимания в системе публичной власти заслуживают правоохранительные органы. К их числу относятся, например, органы прокуратуры, внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, государственной охраны. Среди задач этих органов – защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, обеспечение безопасности, предупреждение правонарушений.

Некоторые правоохранительные органы крайне редко выступают объектами лоббистского воздействия (например, органы прокуратуры или следствия): как правило, их деятельность находится в плоскости конкретных юридических дел, и они взаимодействуют с гражданами и организациями в рамках строго определенных законом формальных процедур.

В то же время другие правоохранительные органы активно участвуют в выработке отдельных направлений государственной политики, которые затрагивают глобальные интересы индустрий.

Прежде всего это Министерство внутренних дел России. Оно выступает непременным участником в решении вопросов о противодействии контрафакту и нелегальному обороту продукции. Эти вопросы касаются деятельности многих отраслей, в особенности табачной, алкогольной, фармацевтической. Поскольку любые проекты в области регулирования производства и оборота продукции этих индустрий проходят согласование в МВД, компании заинтересованы во взаимодействии с этим ведомством. Конечно, возложенные на МВД полномочия по охране общественных интересов диктуют ему придерживаться наиболее жесткого, консервативного подхода по сравнению с другими уполномоченными органами. Вместе с тем если представители бизнеса убеждены, что их интересы не противоречат общественным, то с помощью лоббистских технологий могут выстроить успешный диалог на уровне рабочих групп или консультативных советов, которые действуют при МВД.

Кроме того, МВД часто отстаивает общественный интерес перед другими органами государственной власти. Так, некоторое время назад Правительство Москвы приняло решение об установлении на некоторых участках городских дорог предельно низкого скоростного режима – до 40 км/ч. Общественность выступила против этой инициативы, а МВД заняло позицию граждан, не допустив осуществления соответствующих мер. Такой кейс можно рассматривать в качестве успешного примера общественного лоббизма.

Общественные организации и профессиональные объединения

Также важно обратить внимание на возможность продвижения интересов компании или индустрии с помощью общественных организаций и разного рода профессиональных объединений. Такие организации могут быть приближены к властным структурам и обладать влиянием на процесс принятия государственных решений, а среди их членов можно обнаружить политических лидеров и представителей бизнес-элиты.

В России таковыми являются, например, Агентство стратегических инициатив, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», «ОПОРА России», Торгово-промышленная палата, Общественная палата. Подобные объединения в отдельных случаях также охватываются лоббистским влиянием.