Текст книги "Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты"

Часть 3
Правовое регулирование лоббизма

Глава 12
Значение правового регулирования лоббизма

Помимо этических принципов, во многих странах лоббизм подчиняется нормативным правилам в виде законов или подзаконных актов, которые обеспечивают правовое регулирование этого общественно-политического института. Если кодексы поведения лоббистов, как правило, выступают элементом саморегуляции, результатом осознанного подхода профессионального сообщества к стандартам своей деятельности, то правовое регулирование – это отношение к лоббизму со стороны государственной власти. Разрабатывая и принимая соответствующее законодательство, государство санкционирует этот механизм продвижения частных интересов в публичном пространстве, придает лоббистским отношениям правовой статус.

В мировой практике сложилось несколько моделей правового регулирования лоббизма с точки зрения его официального признания государством:

● лоббизм выступает естественным, неотъемлемым институтом демократии и отличается высоким уровнем правового регулирования: приняты специальные законы, регламентирующие лоббистскую деятельность (например, в Соединенных Штатах Америки и Канаде);

● отдельный закон о лоббизме не принят (либо не отличается высокой степенью проработки или эффективности), однако де-факто лоббистская деятельность открыта и признается государством благодаря нормам саморегулирования и деятельности профессиональных ассоциаций (например, в Финляндии и Швеции);

● лоббизм официально не признается государственной властью, однако фактически существует и опирается на правовые нормы законов о статусе государственных служащих, регламентов деятельности государственных органов и т. д. (например, в России и Словакии).

Неудивительно, что вопрос правового регулирования лоббизма вызывает самые широкие дискуссии во многих странах. Где-то ответ найден и лоббизм имеет статус правового института, а где-то до сих пор находятся в поиске оптимальной модели контроля лоббистского влияния на процесс принятия официальных решений и формирование государственной политики. В частности, в России вопрос о необходимости принятия специального закона о лоббизме остается открытым, хотя обсуждается еще с начала 1990-х годов. В его решении немаловажную роль играет изучение международного опыта: наибольший интерес представляют, во-первых, государства с богатой историей правового регулирования лобби (североамериканские) и, во-вторых, страны с близкой России правовой традицией (государства континентальной Европы)[82]82
  За рамками анализа остались азиатские страны, поскольку институциональный лоббизм традиционно не свойствен их политико-правовым системам.


[Закрыть].

Основная задача правового регулирования лоббистской деятельности в любом правопорядке – обеспечить цивилизованный, прозрачный частно-публичный диалог для наиболее эффективного решения общих задач и выработки сбалансированных подходов, учитывающих самые разные спектры интересов. Поскольку лоббизм выступает важной частью демократического процесса, его рамки должны быть официально установлены. В противном случае лоббизм может принять бесконтрольные, стихийные формы, и тогда политическая система рискует столкнуться с преобладанием неправовых механизмов влияния на власть, не исключая коррупцию. Конечно, такие риски сохраняются и в случае развитого законодательного регулирования, но, безусловно, они значительно ниже, чем в условиях полного отсутствия каких-либо формальных правил. Поэтому, чтобы деятельность лоббистов не выходила за пределы правового поля и не наносила вред общественным отношениям, крайне важно организовать процесс влияния на власть и обеспечить механизм контроля лоббистских отношений. В этом случае лоббисты будут нести юридическую ответственность за способы и результаты своей деятельности, а органы государственной власти не смогут игнорировать частные интересы при принятии тех или иных официальных решений, если такие интересы прозрачны и отвечают требованиям законности и открытости.

Глава 13
Законодательство о лоббизме в США

Соединенные Штаты являются родиной не только самого политико-правового явления лоббизма в его современном понимании, но и первых законов, регламентирующих лоббистскую деятельность. Многие правила, созданные американским законодателем, воспроизведены в нормативных актах других стран, признавших лоббизм в качестве официального института представительства частных интересов. Поэтому, безусловно, опыт правового регулирования США справедливо занимает центральное место в исследовании законодательного массива в области лоббистских отношений.

Главным правовым основанием лоббизма в США выступает первая поправка к Конституции 1787 года, которая гласит: «Конгресс не должен издавать законов… ограничивающих свободу слова или печати, равно как и право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб»[83]83
  The Constitution of the United States. См. полный текст: https://constitution.congress.gov/constitution/.


[Закрыть]. За долгую историю существования лоббизма вплоть до сегодняшнего дня, когда американский Закон о раскрытии лоббистской деятельности[84]84
  The Lobbying Disclosure Act, 1995. См. полный текст: https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-109/pdf/STATUTE-109-Pg691.pdf.


[Закрыть] стал образцом регулирования для многих других стран, отношение государства к этому явлению неоднократно менялось. С одной стороны, власти признавали высокое значение института лоббизма для американской демократии, с другой – многочисленные злоупотребления отдельных групп интересов и лоббистские скандалы толкали государство на введение ограничений лоббирования или даже на полный его запрет.

Так, в штате Джорджия Конституция 1877 года провозгласила лоббизм преступлением, за которое предусматривалось суровое наказание – от 10 до 20 лет тюрьмы. Позднее лоббизм был запрещен в штатах Луизиана и Теннесси. Запрет сохраняется по сей день[85]85
  Галстян А.С. Армянское лобби в США: формирование и основные направления деятельности (1915–2014 гг.)…


[Закрыть]. Однако большинство штатов все же избрали путь установления ограничений лоббистской деятельности по аналогии с федеральным законодательством.

На федеральном уровне еще в 1852 году Палата представителей Конгресса США приняла резолюцию, запретившую пропускать в здание законодательного органа любого, кто нанят в качестве агента для решения частного вопроса с помощью членов Конгресса. Через два года Конгресс учредил специальный комитет, которому было поручено выяснять, предлагалось ли членам Конгресса денежное вознаграждение для содействия в принятии или отклонении законопроектов. В 1876 году Палата представителей приняла еще одну резолюцию, которая обязала всех лиц, нанимавших агентов для представления своих интересов в связи с тем или иным законопроектом, сообщать служащему палаты фамилию своего агента и объем его полномочий. В том же году в Палату представителей впервые поступил на рассмотрение законопроект, содержащий требование об обязательной регистрации лоббистов, однако он был отклонен[86]86
  Агапов И. О. Американская модель правового регулирования лоббирования // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10 (59).


[Закрыть].

Позже, начиная с 1911 года, вопрос о правовом регулировании лоббистской деятельности выносился на обсуждение почти каждой сессии Конгресса США[87]87
  Там же.


[Закрыть]. Первые шаги на пути установления официальных правил игры не привели к принятию специального закона о лоббизме. Вместо этого Конгресс постепенно внедрял некоторые положения о лоббировании в другие отраслевые законы:

● Закон о холдинговых компаниях в коммунальном хозяйстве 1935 года (PUHCA)[88]88
  См. подробнее: http://large.stanford.edu/courses/2013/ph240/iskhakov2/docs/1935.pdf.


[Закрыть];

● Закон о торговом флоте 1936 года (Merchant Marine Act)[89]89
  См. подробнее: http://www.usmm.org/.


[Закрыть];

● Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года (FARA)[90]90
  См. подробнее: https://www.justice.gov/nsd-fara.


[Закрыть].

Первые два закона содержали требования о регистрации лоббистов, деятельность которых была направлена на конкретные ведомства – Федеральную комиссию по регулированию энергетики и Федеральную морскую комиссию[91]91
  Zeller B. The Federal Regulation of Lobbying Act. American Political Science Review. 1948. Vol. 42, iss. 2, April. Pp. 239–271. URL: https://doi.org/10.2307/1949730.


[Закрыть]. Обязательная регистрация стала результатом активной деятельности сенатора Хьюго Блэка из Алабамы, который в 1930-х годах возглавил борьбу с коррумпированной лоббистской практикой в Вашингтоне. Блэк выступал за то, чтобы лоббисты регистрировали свои имена, размер оплаты своих услуг, ежемесячные расходы на лоббирование и цели своей деятельности. Его усилия оставались без внимания до весны 1935 года, когда лоббисты холдинговых коммунальных компаний пытались заблокировать принятие законопроекта, в соответствии с которым предлагалось раздробить их на более мелкие предприятия. Лоббисты скоординировали свои усилия, забросав Капитолийский холм сотнями телеграмм с требованием к сенаторам проголосовать против этой меры. Блэк, в свою очередь, обнаружил, что в телеграммах лоббисты выдавали себя за избирателей. По итогам расследования Конгресс включил в Закон о холдинговых компаниях в коммунальном хозяйстве требование об обязательной регистрации всех лоббистов, действующих в интересах таких компаний[92]92
  Holman C. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act (Public Citizen, 2006). URL: https://www.citizen.org/wp-content/uploads/ldaorigins.pdf.


[Закрыть].

Блэк также предложил адресовать аналогичное требование всем лоббистам независимо от области представляемых интересов, однако на тот момент не нашел поддержки среди законодателей. Тем не менее Конгресс, обеспокоенный чрезмерной активностью теневых лоббистов в некоторых отраслях, внес положения о регистрации лоббистов еще и в Закон о торговом флоте[93]93
  Holman C. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act…


[Закрыть].

Закон о регистрации иностранных агентов (FARA), принятый с целью ограничения влияния иностранной пропаганды на американскую государственную политику, явился ответом на предполагаемую пропагандистскую кампанию Адольфа Гитлера. Хотя тому не было явных доказательств, президент Франклин Рузвельт и многие члены Конгресса считали, что именно Гитлер помогал финансировать нацистское движение в Соединенных Штатах. FARA был принят в критический период, предшествовавший началу Второй мировой войны, по рекомендации специального комитета Конгресса (известного как «комитет Маккормака»). В его задачи входило расследование антиамериканской деятельности в США[94]94
  Ibid.


[Закрыть]. Первоначально действие FARA было направлено на борьбу с нацистским движением, и еще на стадии проекта первые его редакции оперировали понятием «нацистская пропаганда», которое впоследствии было изменено на словосочетание «иностранная пропаганда» из-за опасений американских властей по поводу распространения еще и прокоммунистической повестки[95]95
  Spak M. America for Sale: When Well-Connected Former Federal Officials Peddle Their Influence to the Highest Bidder. 78 Kentucky Law Journal (1990). Pp. 242–243.


[Закрыть].

В соответствии с положениями FARA резиденты зарубежных государств, представляющие их политические интересы в США и не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, обязаны раскрывать свои отношения с иностранным правительством и информацию о соответствующей деятельности и финансах (регистрируя себя в качестве иностранных агентов в Государственном департаменте США, позднее – в Министерстве юстиции США). Закон был разработан для противодействия влиянию иностранной пропаганды не путем ограничения распространения такой информации, а путем определения ее как оплаченной и распространяемой иностранными агентами.

Позднее, в 1950–60-х годах, в FARA несколько раз вносились изменения. Наиболее значительная поправка была внесена в 1966 году в ответ на лоббирование иностранных сахарных компаний на американском рынке, когда Конгресс изменил основное направление действия FARA с антипропагандистского инструмента на инструмент регулирования лобби на местном уровне, а также лобби иностранных агентов в Конгрессе. Наибольшая угроза, по мнению Конгресса, исходила в то время не столько от иностранных подрывных сил, пытающихся формировать американскую внешнюю политику, сколько от иностранных экономических конкурентов, стремящихся повлиять на американскую отраслевую и налоговую политику[96]96
  Baker M. Updating the Foreign Agents Registration Act to Meet the Current Economic Threat to National Security. 25 Texas International Law Journal (1990). P. 24.


[Закрыть]. Фактически это изменило предмет регулирования FARA – с политической пропаганды на политическое лоббирование[97]97
  The Foreign Agents Registration Act of 1938, § 611. URL: https://www.justice.gov/nsd-fara/fara-index-and-act.


[Закрыть]. С тех пор FARA выступает эффективным механизмом контроля иностранного лобби в Вашингтоне. По состоянию на 2017 год Министерством юстиции США было зарегистрировано около 800 иностранных агентов, которые представляли более 100 стран в Конгрессе и Белом доме[98]98
  Foreign Agents Registration Act: An Overview Congressional Research Service. Updated March 7, 2019. URL: https://translated.turbopages.org/.


[Закрыть].

Перечисленные законы были важными регулирующими мерами в области лоббистских отношений, однако они затронули лишь незначительные группы, продвигающие свои интересы в Вашингтоне. Вместе с тем необходимость создания общих правил лоббирования сохранилась, и в результате многолетних дискуссий 2 августа 1946 года Конгрессом США был принят специальный закон о лоббизме.

Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности (The Federal Regulation of Lobbying Act), принятый в 1946 году, стал первым в мировой практике законом о лоббизме. Он закрепил обязательную регистрацию любого лица, которое за определенную плату пытается влиять на принятие или отклонение законопроекта в Конгрессе США. Это требование обязало лоббистов подавать специальные регистрационные формы секретарю Палаты представителей и секретарю Сената до непосредственного участия в лоббировании с информацией о себе и своем клиенте, включая: имена и адреса; размер оплаты; имена всех участников лоббистского проекта и сумму их финансового вклада; отчет обо всех полученных и израсходованных денежных средствах с указанием того, кому были выплачены деньги и на какие цели; конкретные положения законодательства, для поддержки или противодействия которым они были наняты. Эти регистрационные формы должны были обновляться в течение первых десяти дней каждого календарного квартала на протяжении всего времени работы над лоббистским проектом[99]99
  The Federal Regulation of Lobbying Act of 1946, § 308.


[Закрыть].

Требование об обязательной регистрации было адресовано любому лицу, которое самостоятельно или через представителя (агента, служащего или иное лицо) прямо или косвенно собирало или получало денежные средства или иные ценности главным образом для достижения одной из следующих целей: 1) принятие или отклонение Конгрессом США законодательного акта; 2) прямое или косвенное влияние на принятие или отклонение Конгрессом США законодательного акта[100]100
  Ibid., § 307.


[Закрыть].

Уклонение от регистрации квалифицировалось как малозначительное правонарушение и наказывалось штрафом в размере до 5000 долларов или тюремным заключением на срок до 12 месяцев и трехлетним запретом на занятие лоббистской деятельностью[101]101
  House Report of Congress. 104–339. The Lobbying Disclosure Act of 1995. 104th Congress (1995–1996). URL: https://www.congress.gov/congressional-report/104th-congress/house-report/339/1.


[Закрыть].

В 1954 году в деле «Соединенные Штаты против Харрисса»[102]102
  United States v. Harriss, 347 US 612 – Supreme Court 1954. URL: https://scholar.google.com/scholar_case?case=8392716798123439627&q=US+v.+Harriss&hl=en&as_sdt=2,50&as_vis=1.


[Закрыть] Верховный суд США сузил сферу применения Закона 1946 года, чтобы избежать признания его неконституционным по причине широты и неопределенности формулировок. Так, суд постановил, что закон применяется только к тем лоббистам, которые на платной основе взаимодействуют с членами Конгресса по законопроектам, находящимся на рассмотрении. При этом, по мнению суда, закон должен охватывать только прямые попытки повлиять на принятие или отклонение законодательных актов. Любая другая деятельность Конгресса исключается из области применения закона. Кроме того, требования закона относятся только к тем лоббистам, которые пытаются влиять на членов Конгресса, а общение с другими его служащими следует оставлять за рамками применения закона. Также суд счел, что закон распространяет свое действие только на лиц, которые тратят на занятие лоббистской деятельностью более половины своего рабочего времени и большую его часть проводят в непосредственном контакте с членами Конгресса.

Уже в первые годы после вступления в силу Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности был признан недоработанным и неэффективным. Ситуация усугубилась после толкования его положений Верховным судом в деле «Соединенные Штаты против Харрисса», когда была сужена сфера применения этого закона и открылись возможности для злоупотреблений.

Среди недостатков Закона 1946 года можно выделить следующие.

Во-первых, Закон 1946 года распространял свое действие только на лоббистов, работавших в Конгрессе США. Лоббистская деятельность в Правительстве США оставалась за пределами правового регулирования. Лоббисты, продвигавшие частные интересы в органах исполнительной власти, не были связаны официальными правилами и требованиями, поэтому могли свободно злоупотреблять своими возможностями. Исключение составляли только иностранные лоббисты (в соответствии с нормами FARA) и лоббисты интересов, связанных с применением упомянутых Закона о холдинговых компаниях в коммунальном хозяйстве и Закона о торговом флоте. Конечно, они составляли незначительный сегмент всего лоббистского сообщества Соединенных Штатов. Поэтому большинство лоббистов оставались неограниченными в своей деятельности. Кроме того, даже в Конгрессе лоббисты могли с легкостью обходить установленные Законом 1946 года правила, поскольку те распространялись только на взаимодействие с членами Конгресса. В то же время общение с другими его служащими находилось вне правового поля, чем успешно пользовались лоббисты, сохраняя теневое влияние и не раскрывая информацию о себе и целях своей работы в публичной плоскости.

Во-вторых, отсутствовал эффективный административный и правоприменительный механизм, что привело к несоблюдению закона. Прежде всего закон не содержал достаточных указаний о том, кому следовало регистрироваться в качестве лоббиста и какую информацию необходимо раскрывать, – все формулировки отличались неопределенностью. На практике это привело к тому, что регистрация не проверялась на предмет точности и полноты. Исходя из положений закона, лоббисты должны были регистрироваться у секретаря Палаты представителей и секретаря Сената. Однако закон не наделял ни одно из ведомств или должностных лиц полномочиями проверять регистрацию, чтобы убедиться в ее актуальности и правильности. Более того, как Палата представителей, так и Сенат отказывались разъяснять нормы закона и руководящие принципы его практического применения[103]103
  House Report of Congress. 104–339…


[Закрыть].

Помимо этого, требование о регистрации не было обеспечено достаточным наказанием в случае его несоблюдения, и можно было рассчитывать только на его добровольное исполнение. Неудивительно, что значительное число лиц, фактически занимавшихся лоббистской деятельностью, не регистрировались и, вероятно, не обязаны были это делать в силу несовершенного законодательства. В 1991 году Главное бухгалтерское управление США (GAO) обнаружило, что почти 10 000 из 13 500 физических лиц и организаций, перечисленных в книге «Представители Вашингтона», не были зарегистрированы в соответствии с Законом 1946 года. GAO опросило небольшую выборку незарегистрированных представителей Вашингтона, перечисленных в списке. Три четверти опрошенных находились в тесной коммуникации с членами обеих палат Конгресса, пытаясь повлиять на их решения, то есть, по сути, занимались лоббизмом[104]104
  The Testimony of the United States General Accounting Office. 1991. July 16. URL: https://www.gao.gov/assets/t-ggd-91–56.pdf.


[Закрыть].

Зарегистрированные лоббисты также не соблюдали законодательные нормы в полном объеме. Закон 1946 года требовал подробного отчета под присягой обо всех денежных средствах, полученных и потраченных лоббистом в течение каждого календарного квартала, их источнике и целях расходования. Лоббист был обязан раскрыть конкретные статьи расходов: аренда офиса, текущие траты, коммунальные услуги; телефон и телеграф; поездки, питание, проживание и развлечения; заработная плата, оклады, гонорары и комиссионные; связи с общественностью и реклама. Лоббист должен был приложить к своему заявлению о раскрытии информации отчет с указанием получателя денежных средств, даты получения и суммы[105]105
  House Report of Congress. 104–339…


[Закрыть].

Однако, как правило, лоббисты существенно занижали свои доходы и расходы. Так, в 1990 году издание Legal Times опубликовало обзор заявок десяти крупнейших и наиболее известных вашингтонских лоббистских фирм. Он показал, что полученные и израсходованные суммы, о которых сообщали фирмы, были слишком незначительны. Это было обусловлено одной из двух причин: 1) лоббисты полагали, что закон распространяется только на встречи с членами Конгресса и отчитываться следует только о доходах и расходах, непосредственно связанных с такими встречами (лазейка закона, образовавшаяся по причине неоднозначных формулировок); 2) либо лоббисты просто отказывались соблюдать предписанные требования, скрывая свои денежные поступления и траты[106]106
  Ibid.


[Закрыть].

GAO изучило более тысячи отчетов о лоббистской деятельности, поданных в 1989 году, и выяснило, что лишь немногие лоббисты полностью соблюдали требования о раскрытии информации. GAO обнаружило, что менее 20 % лоббистов включили необходимые приложения с подробным описанием расходов; почти 90 % сообщили об отсутствии расходов на заработную плату, оклады, гонорары или комиссионные; более 95 % указали отсутствие расходов на услуги по связям с общественностью и рекламе; более 60 % заявили о полном отсутствии расходов за весь отчетный период[107]107
  The Testimony of the United States General Accounting Office…


[Закрыть].

Аналогичные проблемы возникали и с раскрытием целей. В соответствии с требованием о регистрации лоббист должен был изложить интересы представляемого лица в области законотворческой деятельности Конгресса, указав названия и номера законов (законопроектов), которые их интересуют, а также свои намерения – поддержать или блокировать соответствующий нормативный акт. Многие лоббисты предоставляли сведения о лоббистских интересах в настолько общем и расплывчатом виде, что практически невозможно было установить их подлинные цели и направления работы. GAO выяснило, что только в 32 % рассмотренных отчетов информация полностью соответствовала требованиям закона[108]108
  Ibid.


[Закрыть].

В-третьих, как отмечено выше, нормы о лоббировании содержались не только в самом Федеральном законе о лоббистской деятельности, но и в отраслевом законодательстве. Эти нормативные акты устанавливали различные, а в некоторых случаях даже противоречивые требования к раскрытию информации. На практике сложилась ситуация, когда одни лоббисты обязаны были регистрироваться в соответствии с двумя или тремя законами одновременно, в то время как большинство представителей лоббистского сообщества вообще не были обременены какими-либо требованиями и их деятельность оставалась за рамками правового регулирования.

Таким образом, Закон 1946 года оказался неэффективным инструментом регулирования лоббизма. Вместо создания прозрачной системы, видимой органам государственной власти, он стал источником новых лазеек и злоупотреблений. Его положения – неясные и непроработанные – не обеспечили публичного раскрытия значимой информации о лицах, пытающихся повлиять на принятие важных государственных решений на уровне как законодательной, так и исполнительной власти. Как заявил сенатор США от штата Мичиган, член Демократической партии и один из главных сторонников реформы лоббистского законодательства Карл Левин, цель законов о лоббизме «состоит в том, чтобы сообщить общественности, кто, кому и сколько платит за лоббирование тех или иных интересов»[109]109
  Sen. Carl Levin, Hearing on S. 2279, Senate Subcommittee on Oversight of Government Management, Committee on Governmental Affairs, Washington, D.C. (Mar. 26, 1992).


[Закрыть]. Очевидно, что Закон 1946 года не достиг этой цели.