Текст книги "Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты"

После десятилетий неудачных попыток заполнить многочисленные пробелы Закона 1946 года Конгресс наконец принял более жесткий Закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, LDA). Он получил единодушное одобрение в Сенате, был подписан президентом Биллом Клинтоном 19 декабря 1995 года и вступил в силу 1 января 1996 года.

LDA ознаменовал первую всеобъемлющую реформу законодательства о лоббизме. Конгресс крайне неохотно вносил изменения в Закон 1946 года, несмотря на его признание неудачной попыткой регулирования деятельности федеральных лоббистов. Однако в середине 1990-х годов Конгресс был вынужден принять меры, направленные на борьбу с теневым лоббизмом. Главной причиной стало вовлечение Конгресса в сенсационное дело о коррупции, затронувшее нескольких его членов, известное как скандал с Wedtech. В 1987 году Подкомитет Сената по надзору за государственным управлением расследовал ненадлежащие действия при заключении федеральных контрактов с корпорацией Wedtech[110]110
  Senate Committee on Governmental Affairs, Lobbying Disclosure Act of 1993, S. Rep. No. 37 (1993).


[Закрыть]. Подкомитет отметил, что Wedtech наняла многочисленных лоббистов, в том числе бывших членов Конгресса, чтобы получить выгодные государственные контракты. Эта лоббистская деятельность не была зарегистрирована. Кроме того, были зафиксированы эпизоды подкупа правительственных чиновников. Расследование выявило недостатки федеральных законов о лоббировании, что побудило подкомитет организовать в 1991 году слушания, посвященные регистрации и отчетности лоббистов, которые послужили началом работы над LDA. В 1992 году уже упомянутый сенатор К. Левин представил первую его версию, которая не была принята. Затем законопроект неоднократно пересматривался и вносился на рассмотрение в ходе последующих парламентских сессий. Поскольку в Конгрессе разразились и другие лоббистские скандалы, в центре которых оказались лидеры Демократической партии в Палате представителей, республиканцы начали активную кампанию по «очищению» Конгресса и обозначили вопрос о раскрытии информации о лоббизме одним из приоритетов своего политического курса. В итоге LDA получил значительную двухпартийную поддержку[111]111
  Holman C. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act…


[Закрыть].

LDA устраняет несовершенства и пробелы предшествующего законодательства путем создания единого стандарта, который расширяет требования к раскрытию информации о лоббистской деятельности. Так, помимо непосредственной регистрации в специальном реестре, лоббист обязан по просьбе должностного лица, к которому обращается, сообщить сведения о своей регистрации и данные о клиенте. В случае отказа лоббист может быть подвергнут наказанию в виде штрафа или привлечен к уголовной ответственности вплоть до лишения свободы.

Вместо размытых, неясных в своем содержании формулировок LDA закрепляет целый ряд важных понятий, разъясняя термины «лоббист», «клиент», «лоббистская деятельность», «лоббистский контакт» и др. Такая терминологическая определенность явилась безусловным преимуществом нового регулирования[112]112
  См.: Definitions. Lobbying Disclosure Act of 1995. Sec. 3. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-109/pdf/STATUTE-109-Pg691.pdf.


[Закрыть].

Лоббист – это любое физическое лицо, которое соответствует совокупности следующих критериев:

● тратит на лоббистскую деятельность не менее 20 % своего рабочего времени;

● имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти;

● получил за услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение шести месяцев.

Кроме того, лоббистами считаются сотрудники организаций, рассчитывающие потратить на реализацию лоббистского проекта более 20 000 долларов за этот же период. Таким образом, LDA распространяет свое действие как на штатных лоббистов, которые продвигают интересы организации-работодателя, так и на внешних консультантов, которые заключают контракты с клиентами на оказание лоббистских услуг. И те и другие обязаны регистрироваться и раскрывать информацию о своей финансовой деятельности. Если лоббист состоит в штате организации, то регистрации подлежит сама организация, в обязанности которой входит предоставление сведений о деятельности своих сотрудников. Внешние лоббисты должны регистрироваться и информировать чиновников о своей работе от имени клиентов, которые оплачивают их услуги[113]113
  Holman C. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act…


[Закрыть].

Помимо указанных лиц, LDA признает в качестве лоббистов представителей местных органов власти, продвигающих свои интересы на федеральном уровне.

Клиент лоббиста – любое физическое или юридическое лицо, нанимающее другое лицо за финансовую или иную компенсацию для осуществления лоббистской деятельности от своего имени.

Охваченные должностные лица – новое понятие, которое закрепляет LDA. Оно включает в себя должностных лиц органов законодательной и исполнительной власти, которые обладают возможностью принимать государственные решения или реально влиять на их принятие. Раскрытию подлежит только коммуникация с охваченными должностными лицами. К ним относятся:

● президент;

● вице-президент;

● любое должностное лицо или служащий Администрации Президента;

● любое должностное лицо или служащий, занимающий должность уровня I, II, III, IV или V согласно Должностному расписанию (руководители федеральных ведомств, их заместители и помощники, советники и другие лица);

● военные чины (начиная с бригадного генерала и контр-адмирала);

● любое должностное лицо или служащий, занимающие должность конфиденциального характера;

● члены Конгресса, сотрудники аппарата Конгресса, включая специальных членов рабочих групп.

Важно, что LDA расширил круг объектов лоббистского влияния, включив в него не только членов Конгресса, но и всех его сотрудников, а также должностных лиц органов исполнительной власти. О взаимодействии с чиновниками, которые не входят в перечень охваченных должностных лиц, лоббист сообщать не обязан.

Лоббистский контакт – любое устное или письменное сообщение (включая электронное) лоббиста должностному лицу исполнительной или законодательной власти от имени клиента в отношении:

● разработки, изменения или принятия федеральных законов (включая законодательные инициативы);

● разработки, изменения или принятия федеральных правил, постановлений, указов или любых иных документов, формирующих политику или отражающих позицию Правительства Соединенных Штатов;

● управления или реализации федеральной программы (включая управление федеральным контрактом, грантом, дотацией, разрешением или лицензией);

● назначения или утверждения лица на должность, подлежащую утверждению Сенатом США.

Все контакты, которые соответствуют указанным критериям, подлежат раскрытию. Контакты, по своему характеру близкие к лоббистским и, возможно, соответствующие их политическому значению, однако де-юре таковыми не являющиеся, не требуют раскрытия[114]114
  Толстых П.А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений…


[Закрыть].

LDA содержит перечень исключений из правила о том, что следует считать лоббистским контактом. Например, к таковому не относятся:

● общение с должностным лицом, действующим в пределах своей компетенции, то есть в ходе исполнения им своих должностных обязанностей;

● коммуникация с представителем СМИ, если ее целью являются сбор сведений и новостей и распространение их среди общественности;

● коммуникация в форме выступления, статьи, публикации или других материалов, которые распространяются среди общественности или через радио, телевидение, кабельное телевидение либо другие СМИ;

● коммуникация от имени правительства иностранного государства или иностранной политической партии, раскрытая в соответствии с FARA;

● просьба о встрече, запрос о статусе документа или любой другой аналогичный запрос, если он не содержит попыток повлиять на охваченное должностное лицо органов исполнительной или законодательной власти;

● заявления, сделанные в ходе участия в консультативном комитете в соответствии с правилами Федерального закона о консультативном комитете, и др.

Лоббистская деятельность – лоббистские контакты и усилия в поддержку таких контактов, включая мероприятия по подготовке и планированию деятельности, исследовательскую и другую подготовительную работу, которая на момент ее выполнения предназначена для использования в контактах и координации с лоббистской деятельностью других лиц.

Широкое определение лоббистской деятельности требует, чтобы в качестве таковой признавалась любая работа по подготовке почвы для лоббистского контакта, равно как и сам такой контакт.

Что касается процедуры регистрации[115]115
  См. Registration of Lobbyists. Lobbying Disclosure Act of 1995. Sec. 4. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-109/pdf/STATUTE-109-Pg691.pdf.


[Закрыть], то согласно LDA лоббист должен подать регистрационную форму секретарю Сената и секретарю Палаты представителей в течение 45 дней с момента достижения порога регистрации или с момента приема на работу в компанию в качестве лоббиста. Регистрационная информация обычно включает:

● имена лоббиста, работодателя и (или) клиента;

● сведения об организациях, которые вносят 10 000 долларов или более на лоббистскую деятельность в течение шестимесячного периода и играют существенную роль в руководстве лоббистской деятельностью;

● сведения об иностранных организациях с долей участия в лоббистской деятельности 20 % или более;

● список вопросов, подлежащих лоббированию.

Если компания продвигает свои интересы с помощью корпоративных лоббистов, то она подает регистрационную форму от собственного имени и сообщает обо всех сотрудниках, которые лоббировали ее интересы. Частнопрактикующие лоббисты и сотрудники лоббистских консалтинговых фирм подают свои собственные регистрационные формы.

В дополнение к регистрационной форме лоббисты обязаны представлять двухгодичные отчеты о финансовой деятельности, которые содержат:

● информацию о лоббисте, клиенте и (или) работодателе;

● номера документов или законопроектов, на которые были направлены лоббистские усилия;

● добросовестную оценку совокупных расходов на лоббирование, округленную до ближайшей суммы, кратной 20 000 долларов.

Заявленные расходы не распределяются по конкретным лоббистским проектам или лоббистам, если в форме раскрытия информации указан более чем один лоббист. Однако сумма, взимаемая с каждого клиента сверх минимальной, должна быть раскрыта внешними лоббистами и лоббистскими фирмами.

Дополнительные требования к отчетности установлены в отношении лоббистов, представляющих иностранные интересы. В соответствии с LDA лоббисты, представляющие иностранные правительства или иностранные политические партии, должны по-прежнему регистрироваться в соответствии с FARA. Регистрация по правилам LDA не требуется. Лоббисты, представляющие частные иностранные интересы, наоборот, должны регистрироваться в соответствии с LDA и не охватываются нормами FARA. Лоббисты, зарегистрированные в соответствии с FARA, отчитываются перед Генеральной прокуратурой, направляя подробную деловую и финансовую информацию, и маркируют все лоббистские материалы как представляющие интересы иностранного правительства или партии. Требования к раскрытию финансовой информации в соответствии с FARA значительно обширнее, чем в соответствии с LDA. Суммы средств, потраченных на конкретные лоббистские проекты, источники средств и цели лоббирования должны быть детально разъяснены. Все лоббистские сообщения, адресованные охваченным должностным лицам и общественности в соответствии с FARA, должны быть помечены как представляющие иностранное правительство или партию.

LDA обеспечил довольно успешную и всеобъемлющую систему регистрации лоббистов и раскрытия информации о лоббистской деятельности, создав необходимые законодательные предпосылки для соблюдения предписанных требований. Призванный укрепить доверие общественности к органам государственной власти Закон 1995 года справился с этой задачей и вывел лоббистов в публичную плоскость, сделав их деятельность видимой и отчасти подконтрольной государству. Среди его очевидных достоинств можно выделить следующие:

● Вместо оценочных понятий «влияние», «воздействие» и прочих LDA предложил более четкие формулировки и подробные критерии определения субъектов, объектов, направлений лоббистской деятельности с оговоренными исключениями. Такой подход позволил избежать правовой неопределенности, внеся ясность в правоприменительную практику.

● LDA предложил максимально широкую трактовку понятия «лоббист», включив в него как внешних консультантов (частнопрактикующих и представителей лоббистских фирм), так и штатных сотрудников компаний, отвечающих за реализацию лоббистских проектов. Кроме того, лоббистами признаются не только частные лица, но и местные органы власти, если они продвигают свои интересы на федеральном уровне.

● Лоббистским контактом считается не только устная коммуникация, но и переписка, в том числе электронная, что позволило придать публичность гораздо более широкому спектру связей между чиновниками и лоббистами.

● LDA вывел из серой зоны лоббистов, усилия которых направлены на работу в органах исполнительной власти. Кроме того, лоббисты лишились теневых схем влияния с помощью сотрудников аппарата Конгресса – закон включил их в перечень охваченных должностных лиц.

● LDA гармонизировал все правила регистрации лоббистов и раскрытия их деятельности, содержащиеся в разных законодательных актах, устранив противоречия.

Вне всяких сомнений, в сравнении с предыдущими попытками комплексного регулирования лоббизма LDA представляет собой масштабную реформу этого института, хотя не все ее приверженцы впоследствии признали ее успешной[116]116
  В частности, член Палаты представителей Кристофер Шейс, один из главных сторонников LDA, во время слушаний в Конгрессе отметил, что можно было создать лучший законопроект (см.: Holman C. Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act…).


[Закрыть]. При этом ему, как и большинству законодательных актов, присущи некоторые недостатки.

В частности, LDA ограничивается регулированием раскрытия информации о лоббистской деятельности и не закрепляет правил самого процесса лоббирования. Лоббистские практики в Соединенных Штатах, несмотря на присущую им публичность, нередко связаны с неправомерным влиянием на принятие государственных решений. Например, в качестве лоббистов выступают члены семей законодателей; распространена ситуация так называемой «вращающейся двери», когда бывшие государственные служащие становятся лоббистами; зачастую лоббисты финансируют предвыборные кампании федеральным чиновникам.

Кроме того, LDA содержит лазейки, позволяющие лоббистам обойти требование о раскрытии своей деятельности. Так, указанные выше исключения из определения лоббистского контакта создают пространство для злоупотреблений. Например, лоббистским контактом не считается коммуникация с официальным лицом в ходе реализации им своих полномочий. Это означает, что если вопрос, который требуется решить лоббисту, совпадает с должностными задачами чиновника, то лоббист вправе не отчитываться об их взаимодействии по этому поводу. Нетрудно догадаться, что даже если это не так, лоббисту ничто не мешает сослаться на заинтересованность чиновника в рамках его компетенции и уйти от обязанности раскрытия этого контакта. Другой пример – коммуникация представителей СМИ с властью, также не рассматриваемая в качестве лоббистского контакта. При этом медиа зачастую используются для формирования как общественного мнения, так и позиции конкретного чиновника и в этом смысле выступают инструментами лоббизма. Помимо этого, лоббистским контактом не является общение с должностным лицом, если лоббист не преследует цели повлиять на принятие того или иного официального решения. Сложно представить, каким образом это можно доподлинно проверить на практике, поэтому лоббист всегда может утверждать, что в его действиях отсутствовали попытки воздействия на чиновника[117]117
  Костяев С.С. Лоббизм в бюджетном процессе США: дис. … канд. полит. наук. М.: Ин-т США и Канады РАН, 2009.


[Закрыть].

Однако, хотя LDA и не является совершенным образцом правового регулирования лоббизма, он справедливо считается эталоном среди всех лоббистских законов в мировой практике, несмотря на некоторые юридические пробелы и недостатки в правоприменении. Безусловно, этому способствовал почти пятидесятилетний опыт исследования практики лоббизма. Он позволил придать публичность лоббистской деятельности, исключив многие теневые и нелегальные схемы влияния на лиц, принимающих значимые государственные решения. Именно американское законодательство (как Закон 1946 года, так и Закон 1995 года) легло в основу правового регулирования лоббизма в других государствах, воспринявших американскую модель – развивать взаимовыгодные правила цивилизованного частно-публичного диалога, а не оставлять его вне правового поля.

Глава 14
Законодательство о лоббизме в Канаде

Канада, принявшая в числе первых четырех стран вслед за Соединенными Штатами Америки законодательные меры, направленные на регулирование лоббистской деятельности, справедливо считается одним из пионеров в этой области[118]118
  Bauer E., Pielucha P., Thiel M. Regulating lobbying in Canada. Briefing. May 2017. Publ. by European Parliamentary Research Service. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/603896/EPRS_BRI(2017)603896_EN.pdf.


[Закрыть].

Как и многие государства, Канада столкнулась с чередой связанных с лоббированием политических скандалов, первым из которых был так называемый Тихоокеанский скандал[119]119
  Pross A. P. Lobbying in Canada. The Canadian Encyclopedia. 2006. February 7. URL: https://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/lobbying.


[Закрыть], разразившийся в апреле 1873 года, когда частные предприниматели в стремлении получить лицензию на строительство Канадской тихоокеанской железной дороги спонсировали предвыборную кампанию Либерально-консервативной партии. Консервативное правительство Канады было вынуждено уйти в отставку, и по итогам новых выборов к власти пришла Либеральная партия[120]120
  См. подробнее об истории Тихоокеанского скандала: https://www.cbc.ca/history/EPCONTENTSE1EP9CH3PA3LE.html.


[Закрыть].

В целях противодействия коррупции, обеспечения прозрачности и открытости политического процесса канадский законодатель избрал путь разработки правового регулирования представительства частных интересов в органах государственной власти, создав механизм регистрации групп интересов, участвующих в политической деятельности, а также свод этических правил поведения лоббистов.

Правовое регулирование лоббизма в Канаде основывается на двух нормативных актах – Федеральном акте о лоббизме (Lobbying Act)[121]121
  См. полный текст: https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbying-act/.


[Закрыть] и Кодексе поведения лоббистов (The Lobbyists' Code of Conduct)[122]122
  См. полный текст: https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbyists-code-of-conduct/.


[Закрыть].

Федеральный акт о лоббизме

Федеральный акт о лоббизме (Lobbying Act), принятый в 1988 году и вступивший в силу в 1989 году, первоначально назывался Актом о регистрации лоббистов (Lobbyists Registration Act)[123]123
  См. полный текст: https://laws.justice.gc.ca/eng/acts/L-12.4/20040517/P1TT3xt3.html.


[Закрыть] и к настоящему времени претерпел множество изменений. В основу канадского закона, конечно, был положен опыт Соединенных Штатов – Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности 1946 года.

Главной задачей Акта о регистрации лоббистов 1989 года было создание национального реестра лоббистов, которые действовали на платной основе с целью повлиять на центр принятия политических решений от имени и в интересах своих клиентов. Обязанность по регистрации требовала предоставления информации как о самом лоббисте, так и о преследуемых лоббистских целях. Эта мера была предназначена для придания демократическому процессу большей публичности. В результате деятельность лоббистов стала гораздо более подконтрольной как государству, так и общественности, поскольку регистрация позволяла отслеживать, чьи интересы довлеют при разработке тех или иных законопроектов. Сами лоббисты также выступили бенефициарами этого требования – они получили беспрепятственный доступ к информации о действиях своих конкурентов.

Со временем Акт о регистрации лоббистов эволюционировал в сторону более строгого регулирования. Так, приняв в 2008 году федеральный Акт о лоббизме, законодатель не просто изменил название предшествовавшего закона, но и ввел более жесткие требования как к лоббистам, так и к должностным лицам, обеспеченные механизмом санкций в случае их нарушения вплоть до тюремного заключения. Именно закон образца 2008 года сохраняет свое действие на сегодняшний день.

Что касается регламентации лоббизма на региональном уровне, провинции Канады (Новая Шотландия, Квебек, Британская Колумбия, Ньюфаундленд, Онтарио и др.) последовали за федеральным опытом и также приняли законы о лоббистской деятельности: например, в Онтарио – в 1998 году, в Квебеке – в 2002 году, в Ньюфаундленде – в 2005 году[124]124
  Василенко А.И. Правовое регулирование лоббизма в Канаде // Вестник Пермского университета. 2014. Вып. 2 (24). С. 27–35.


[Закрыть].

Кодекс лоббистской этики

Канадский кодекс поведения лоббистов отличается от многих других этических кодексов, действующих в мире: он был инициирован, создан и принят государством. Чаще этические принципы выступают результатом саморегулирования лоббистов[125]125
  См. подробнее в ч. 2 «Этика лоббизма».


[Закрыть].

В 1995 году в Акт о регистрации лоббистов были внесены изменения, которые предписывали, в числе прочего, разработать специальный этический кодекс, закрепляющий стандарты лоббистской деятельности. После многочисленных консультаций с профессиональным сообществом, органами государственной власти и представителями науки парламент разработал и утвердил Кодекс поведения лоббистов, который вступил в силу 1 марта 1997 года (был неоднократно изменен и дополнен, последняя редакция – от 1 декабря 2015 года).

Кодекс устанавливает принципы поведения всех лоббистов, взаимодействующих с должностными лицами федеральных органов государственной власти, и, по сути, выступает аналогом обязательств, возложенных на чиновников при контакте с частными лицами. Все этические правила связаны с обеспечением законности, прозрачности, конфиденциальности лоббистской деятельности. В случае нарушения норм кодекса назначается расследование, за проведение которого отвечает специальное должностное лицо – уполномоченный по лоббизму. Отчет о результатах расследования представляется в парламент. При этом ни в одном законодательном акте нет положений о том, какие действия следует предпринять парламенту в ответ на сообщение о нарушении Кодекса, – наказаний за это не предусмотрено[126]126
  Holmes N., Lithwick D. The Federal Lobbying System: The Lobbying Act and the Lobbyists' Code of Conduct. Library of Parliament. Publication No. 2011–73-E, 2011–06–28. URL: https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201173E.


[Закрыть].