Текст книги "Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты"

Иногда можно встретить мнение, что лоббизм – это одно из направлений практик пиара. Действительно, будучи связаны с частно-публичным взаимодействием, эти сферы деятельности пересекаются, однако они не совпадают.

Пиар (от англ. PR, Public Relations – связи с общественностью) означает деятельность по распространению информации от имени отдельного лица или организации (например, компании, некоммерческой организации, государственного учреждения и т. д.) среди общественности для формирования определенного общественного мнения.

Целью пиара является создание положительного (или негативного, в зависимости от конкретной задачи) имиджа компании, отдельного лица или государственного органа. Пиар-технологии помогают управлять общественным восприятием какого-либо субъекта или явления, поэтому влияют на отношения общества с коммерческими структурами или государственной властью.

В основном пиар-инструменты управления аудиторией находятся в плоскости взаимодействия со СМИ и работы с социальными сетями.

Как и в лоббизме, в основе пиара лежит оказание воздействия, но объекты воздействия различаются. В первом случае влияние направлено на представителей государственной власти, во втором – на общественность.

Вместе с тем лоббисты имеют в своем арсенале многие пиар-инструменты и активно их используют в своих проектах. Влияние на позицию того или иного должностного лица нередко начинается с формирования общественного мнения с помощью СМИ: лоббисты могут повысить интерес к той или иной индустрии, подчеркнуть значимость отдельной компании для экономики, показать проблемы регулирования отрасли и т. д. Такие информационные кампании создают условия для диалога с уполномоченными органами, которые во многом опираются на общественное мнение при принятии решений.

Кроме того, инструменты пиара используются для влияния на конкретных чиновников. Например, о той или иной проблематике в индустрии нужному стейкхолдеру сообщают через крупные релевантные СМИ, находящиеся в поле его зрения: они должны попадать в мониторинги и аналитические справки, которые готовит пресс-служба. Также СМИ должно быть влиятельным и охватывать аудиторию, с которой власть ведет диалог. И хотя информация распространяется среди широкой аудитории, она рассчитана на конкретного человека.

При этом использование пиар-технологий должно отвечать принципам этичности: во-первых, потребности конкретной группы лиц не должны вредить или противоречить общественным интересам; во-вторых, лоббисты не должны вводить общественность в заблуждение и намеренно искажать действительное положение вещей – только подсвечивать конкретные проблемы и недостатки государственной политики или обозначать интересы компании/отрасли.

Отдельный вид пиара – политический пиар, направленный на формирование общественного мнения о конкретном политическом институте или политическом деятеле. Такие технологии используют как для повышения доверия к политической партии или отдельному чиновнику, так и для дискредитации их деятельности в глазах населения.

Связь политического пиара с лоббизмом состоит в том, что лоббисты могут принимать участие на стороне политика в создании его положительного образа. Например, они могут позитивно характеризовать его в неформальных разговорах с представителями бизнеса или предлагать ему свои каналы взаимодействия со СМИ. Это помогает лоббисту поддерживать эффективную коммуникацию с таким политиком. Однако и здесь лоббист должен соблюдать этику поведения: не оказывать настойчивого давления на должностное лицо и не склонять его к принятию нужного решения взамен на пиар-поддержку. В данном случае цель содействия чиновнику – поддержание открытого контакта и возможность предлагать свою экспертизу по тем или иным политическим и регуляторным вопросам.

Таким образом, технологии пиара входят в лоббистский инструментарий и иногда могут быть использованы в лоббистских стратегиях.

Еще одна область деятельности, связанная с консолидацией разнополярных интересов, – Public Affairs. В русском языке пока нет устойчивого перевода этого термина, как и его однозначного понимания. Одни эксперты рассматривают эту деятельность как часть пиара, другие, напротив, считают PA шире пиар-технологий, третьи соотносят PA со сферой GR, а четвертые отождествляют с лоббизмом.

Можно отчасти согласиться со всеми подходами, поскольку в некотором смысле PA объединяет в себе отдельные черты каждой из перечисленных практик.

Как указывает профессиональная ассоциация Public Affairs Council[55]55
  Public Affairs Council (PAC) – профессиональная ассоциация в сфере государственного управления и политики. Миссия – способствовать компаниям в лице их руководителей и PA-менеджеров в достижении деловых и профессиональных целей. Базируется в Вашингтоне, насчитывает более 600 корпораций, ассоциаций и консалтинговых фирм в качестве членов.


[Закрыть], PA – это деятельность по контролю и управлению ведением бизнеса, которая включает связи с органами государственного управления, антикризисный менеджмент, технологии лоббирования, а также социальную ответственность и позволяет влиять на публичную политику, эффективно управлять репутацией и находить точки соприкосновения со стейкхолдерами[56]56
  The Public Affairs Council (What is public affairs, 2013). См.: Минтусов И. Е., Филатова О. Г. Этика GR-коммуникаций в общеевропейской и российской практике: сравнительный анализ // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 9: Филология. Востоковедение. Журналистика. 2015. Вып. 4. С. 87–95.


[Закрыть].

Деятельность в области PA заключается, с одной стороны, в информировании общественности о бизнес-проектах и частных инициативах, с другой – в их продвижении на государственном уровне. Сочетая в себе инструменты GR и PR, практика PA нацелена на выстраивание отношений с самыми разными представителями общественности: органами государственной власти, политическими партиями, инвесторами, конкурирующими компаниями, профессиональными союзами, общественными объединениями, отраслевыми ассоциациями, некоммерческими организациями (НКО) и СМИ.

Главная задача PA – показать значимость того или иного проекта компании как для общества, так и для государства и объяснить, какие проблемы при реализации этого проекта будут решены. Иными словами, необходимо продемонстрировать власти и обществу, что компания в своей деятельности ориентирована не только на достижение собственных коммерческих целей, но и на удовлетворение социальных потребностей. В результате получается интегрировать интересы всех сторон этого частно-публичного взаимодействия и добиться глобальной поддержки в реализации продвигаемых инициатив.

При этом коммуникация в рамках практики PA, как правило, облечена в «открытую» форму. PA-специалисты в своих стратегиях используют преимущественно публичные площадки диалога со стейкхолдерами: научно-практические конференции и семинары, общественные слушания, мероприятия ассоциаций, союзов и НКО, заседания консультативных советов при органах государственной власти, участие в реализации государственных программ и т. д.

Специфика PA-инструментария повышает его эффективность именно в тех проектах, которые затрагивают интересы широкого круга аудиторий, в частности в области общественной безопасности, экологии, развития территорий, создания социальной инфраструктуры, жилищного строительства, развития промышленности, отраслевого регулирования. Публичная площадка обсуждения этих вопросов поможет консолидировать интересы всех возможных стейкхолдеров быстрее и эффективнее, нежели формирование внутреннего канала коммуникации с каждым из них.

Таким образом, можно выделить четыре ключевые особенности сферы PA:

● предельно широкий круг субъектов воздействия;

● упор на социальную значимость бизнес-инициатив;

● публичные форматы коммуникации;

● эффективность в проектах высокой общественной значимости.

Что касается соотношения PA и лоббизма, в некоторых странах Европы вместо использования термина «лоббизм» в силу его негативных коннотаций лоббистскую деятельность принято обозначать Public Affairs. В Великобритании, например, лоббистские агентства называют себя PA-консультантами[57]57
  Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России…


[Закрыть].

Безусловно, в своем содержании эти направления деятельности пересекаются. Лоббирование выступает в качестве важной функции PA, которая реализуется за счет создания благоприятного отношения общества и власти к деятельности той или иной компании. Несмотря на социальную полезность отстаиваемых инициатив, технологии PA в первую очередь все же нацелены на продвижение интересов бизнеса.

Однако PA и лоббизм не тождественные понятия. С точки зрения способов взаимодействия со стейкхолдерами и круга вопросов для частно-публичного диалога лоббизм шире области PA.

С одной стороны, лоббистский инструментарий включает в себя и PA-технологии. Например, если лоббист видит в частном интересе клиента значительный общественно полезный потенциал, то он, безусловно, воспользуется открытой стратегией, свойственной практике PA.

Кроме того, вопреки сложившемуся мнению о том, что лоббистское влияние направлено исключительно на институты государственной власти, аудитория воздействия может быть гораздо шире в зависимости от конкретного кейса. Сегодня влиять на публичную политику могут совершенно разные представители общественности, поэтому задача лоббизма схожа с PA: найти точку пересечения интересов самых разных аудиторий.

С другой стороны, лоббизм призван содействовать не только глобальным проектам, затрагивающим широкий круг интересов. В область деятельности лоббистов входят точечные вопросы законотворчества и регуляторной политики, а в числе их клиентов – не только крупные корпорации, но и средний бизнес, а также отдельные группы, объединенные общими социальными или профессиональными интересами.

PA следует рассматривать скорее в качестве глобального направления развития крупного бизнеса, в то время как лоббизм выступает наиболее универсальной институциональной формой частно-публичного взаимодействия.

Еще одним интересным инструментом трансляции и продвижения общественных интересов является институт Advocacy (защита интересов), или так называемая адвокация.

Advocacy переводится с английского как «общественная активность» или «общественная кампания» и означает получение общественной поддержки социальных, экономических, политических инициатив либо стратегий и их совместное продвижение во властных структурах.

Задачи адвокации во многом повторяют задачи описанных выше практик: повлиять как на общественное мнение, так и на лиц, непосредственно принимающих решения, чтобы добиться изменений государственного регулирования.

Существенное отличие адвокации от других способов частно-публичного взаимодействия заключается в направленности на защиту и отстаивание интересов социальных групп (объединений людей с общим социальным признаком), а не бизнес-сообщества. Более того, институт адвокации призван служить всеобщему благу – ценностям, которые являются общими и полезными для всех или большинства членов общества.

Суть адвокационных практик заключается в информировании общественности о проблеме и ее решении всеобщими усилиями с помощью самых разных инструментов – от составления петиций и организации круглых столов до направления официальных обращений в государственные органы.

В основе адвокации лежит продвижение социально значимых проектов заинтересованной группой людей, и этот механизм традиционно связывают с деятельностью различных НКО[58]58
  См., напр.: Кратчфилд Л., Грант Х. Силы добра. Шесть практик влиятельных социальных проектов. М.: Есть смысл, 2020.


[Закрыть]. В уставах многих международных НКО адвокация официально закреплена в качестве одной из миссий – например, в уставе Международной организации по борьбе с коррупцией Transparancy International. Адвокация широко востребована благотворительными фондами, в практике которых – не один успешный кейс продвижения социально значимых интересов с помощью этого способа влияния на принятие официальных решений. Так, несколько лет назад в России профильные благотворительные фонды боролись за право граждан навещать своих родственников в реанимации в любое время суток. Представители общественности подписывали петиции, направляли письма в Министерство здравоохранения РФ, а лидеры фондов задавали прямые вопросы первым лицам государства. В результате сначала московский департамент здравоохранения издал приказ о том, что все отделения реанимации должны быть открыты для родственников круглосуточно, а затем Государственной Думой РФ был принят соответствующий закон[59]59
  См. подробнее этот и другие примеры в материалах фонда «Нужна помощь» (https://nuzhnapomosh.ru/).


[Закрыть].

Таким образом, адвокационные практики двигают общественные интересы по социальным рельсам, консолидируя неравнодушных членов общества и влияя тем самым на центр принятия решений. В этом и состоит отличие адвокации от института лоббизма, который является профессиональным представительством, как правило, интересов коммерческого сектора.

Часть 2
Этика лоббизма

Глава 5
Принципы лоббизма как основа лоббистской этики

Вопреки стереотипам о лоббизме как о теневом представительстве частных интересов, которое не подчиняется правилам и нормам, в предыдущих главах мы определили, что в действительности лоббизм – это институциональная деятельность, основанная на целом ряде специальных принципов.

Принципы лоббизма – это ключевые положения и идеи, которые выражают сущность этого политико-правового явления, его социальную обусловленность и этическое содержание. Среди принципов лоббизма основными являются:

● законность;

● честность;

● ответственность перед клиентом, государством и обществом;

● транспарентность (открытость);

● конфиденциальность по отношению к информации;

● профессионализм.

Принципы лоббизма выступают прочным фундаментом, на котором строится лоббистская деятельность, и поэтому выполняют ряд важных задач.

Во-первых, принципы обеспечивают надлежащую организацию института лоббизма. Они формируют те необходимые основы, опираясь на которые лоббистская деятельность сохраняет свою значимость в развитии демократического государства и гражданского общества. Вместе с правовым регулированием принципы гарантируют институциональность лоббизма, которая выражается в соответствии особым правилам и нормам. Такая подчиненность специальным требованиям придает лоббизму цивилизованные формы и выводит его из серой зоны кулуарного решения государственных вопросов в социально-правовую плоскость.

Во-вторых, принципы создают высокие стандарты лоббистской деятельности. Они служат теми ориентирами, которым необходимо следовать лоббисту для эффективного и этичного взаимодействия как со стейкхолдерами в органах государственной власти, так и с клиентами. Благодаря принципам легко удается отсечь любую деятельность, которая маскируется под лоббизм, но фактически таковой не является.

Например, подкуп должностного лица для продвижения частных интересов совершенно точно выходит за рамки лоббистского инструментария и является преступлением, за которое предусмотрена уголовная ответственность. Лоббизм, в отличие от коррупции, всегда основывается на принципе законности.

Или же нередко возникают ситуации, когда отдельные лица, которые ориентируются в политической и управленческой конъюнктуре, выдают себя за лоббистов или GR-специалистов и обещают представителям бизнеса «решить вопросы» в органах государственной власти. Такие специалисты действуют закрыто и не вовлекают обратившихся к ним лиц в сам процесс своей работы: не утверждают стратегию выполнения лоббистской задачи, не делятся официальными документами и отчетами, не проводят экспертных аналитических исследований и т. д. В результате вопросы остаются нерешенными, в то время как вознаграждение за эту «работу» получено. Безусловно, подобные случаи нельзя отнести к лоббизму, поскольку лоббистская деятельность подчиняется принципам честности и профессионализма, а сам лоббист несет полную ответственность за реализацию проекта и отчитывается перед клиентом за его результат.

Поэтому принципы лоббизма формируют высокие профессиональные стандарты, которые направлены на повышение доверия к этому институту как со стороны представителей власти и бизнеса, так и среди широких кругов общественности.

В-третьих, принципы лоббизма отражают его этическую сторону. Помимо правового регулирования, которое принято далеко не во всех правопорядках, важную роль играет этическое регулирование лоббистской деятельности.

К сожалению, когда речь идет о частно-публичном взаимодействии, столкновении разнополярных интересов и посредничестве при их гармонизации, всегда остается простор для злоупотреблений. Среди представителей любой профессии нередко встречаются недобросовестные специалисты, и лоббизм не исключение. Так, некоторые лоббисты в своей работе могут выходить за рамки транспарентного инструментария в коммуникации со стейкхолдерами, вводить в заблуждение клиента о перспективах реализации его проекта и т. д. При этом не все случаи злоупотреблений можно исчерпывающе отразить в законе, и заполнить эти пробелы помогают нормы этического регулирования.

Этическое регулирование лоббистской деятельности выражается в принципах, из смысла которых вытекают правила надлежащего представительства частных интересов в органах власти. Принципы позволяют исключить недопустимые способы влияния на ход принятия политических и регуляторных решений, порицая поведение, которое подрывает веру в справедливость и служение органов государственной власти во благо всего общества[60]60
  Павроз А. В. Этические принципы лоббизма в условиях современной демократии // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2015. Т. 11, № 2. С. 87–98.


[Закрыть].

В частности, принципы лоббизма направлены на искоренение в области государственной политики проявлений коррупции и мошенничества, обмана и манипулирования, неравного доступа к политическим институтам, дискредитации общественно значимых интересов. Поэтому лоббистская этика, отраженная в своде принципов, помогает преодолеть негативные стороны лоббизма и развеять отрицательные стереотипы вокруг этого явления, декларируя его ценности и социальную ответственность.

В-четвертых, принципы отчасти способствуют самоорганизации лоббизма. Как неоднократно отмечалось, не во всех странах правовой статус лоббистов определен на законодательном уровне. При этом профессия лоббиста нуждается в единых правилах и стандартах, которые регулировали бы процесс осуществления лоббистской деятельности и одновременно повышали бы имидж самой профессии.

Лакуны в правовом регулировании призвана заполнить лоббистская этика, выраженная в принципах. Поскольку принципы лоббизма обращены к самому лоббистскому сообществу, содержат требования непосредственно к его представителям, они выступают в качестве важного элемента самоорганизации лоббизма.

В мировой практике встречаются два основных источника закрепления принципов лоббизма: законы и этические кодексы.

Принципы лоббизма в законах

Законодательное установление принципов лоббизма возможно двумя путями.

Во-первых, непосредственное провозглашение определенных принципов в законе. В частности, если в государстве действует специальный закон о лоббизме, как, например, в США, то в нем могут быть напрямую зафиксированы отдельные принципы, которым должен подчиняться лоббист в своей деятельности.

Во-вторых, в отсутствие специального закона отдельные правила, которые принято обозначать в качестве принципов лоббизма, вытекают по смыслу из самых разных нормативных правовых актов. Так, нормы о противодействии коррупции, требования к статусу государственных служащих и связанные с ним запреты диктуют, по каким правилам должно осуществляться взаимодействие частных лиц с представителями власти. Из этого нормативного контекста следует, например, принцип законности лоббистской деятельности.

Принципы лоббизма в этических кодексах

Закрепление принципов лоббизма в специальных кодексах этики осуществляется несколькими способами.

Во-первых, такие принципы формулирует само государство. В отдельных странах законодатель берет на себя ответственность не только за правовое, но и за этическое регулирование лоббизма и наряду со специальным законом принимает кодекс поведения лоббистов.

В Канаде, например, помимо закона о лоббизме, действует Кодекс поведения лоббистов (The Lobbyists' Code of Conduct), который был принят канадским парламентом в 1997 году[61]61
  Lobbyists' Code of Conduct в последней редакции от 1 декабря 2015 года. URL: https://lobbycanada.gc.ca/media/znsfs3oz/lobbyistscodeofconduct2015_en.pdf.


[Закрыть]. Аналогичные этические правила содержатся в Межинституциональном соглашении Европейского парламента и Европейской комиссии о едином Реестре прозрачности (EU Transparency Register), подписанном в 2011 году[62]62
  Agreement between the European Parliament and the European Commission on the Establishment of a Transparency Register for Organisations and Self-Employed Individuals Engaged in EU Policy-Making and Policy Implementation // Official Journal of the European Union. 2011. N L 191. P. 29–38.


[Закрыть].

Подобные этические кодексы, принятые государственными органами, по сути, являются нормативными актами, направленными на этическую регламентацию лоббизма. Поэтому с точки зрения источника выражения воли и процедуры принятия такие документы не отличаются от обычных законов.

Во-вторых, некоторые принципы лоббизма можно сформулировать на основании этических кодексов поведения государственных служащих или регламентов государственных органов. Например, во Франции Регламент Национального собрания[63]63
  Règlement de l'Assemblée Nationale.


[Закрыть] предписывает, что депутат не должен использовать свое положение или позволять, чтобы его использовали в любом финансовом, промышленном или коммерческом предприятии. Кроме того, депутат не может быть членом любой профессиональной ассоциации или группы интересов. В России действуют специальные требования к поведению депутатов Государственной Думы[64]64
  Требования к поведению депутатов Государственной Думы с учетом законодательно установленных ограничений, обязанностей и запретов.


[Закрыть], в соответствии с которыми депутат не вправе получать вознаграждение (в том числе услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Приведенные правила позволяют вывести, например, принципы честности и ответственности лоббизма, которые требуют от лоббиста использования открытого инструментария.

Хотя подобные регламенты и кодексы поведения адресованы чиновникам, они косвенно затрагивают и лоббистскую деятельность, поскольку содержат правила коммуникации должностных лиц с частными субъектами.

В-третьих, принципы лоббизма может устанавливать само лоббистское сообщество в целях самоорганизации его представителей. В частности, в некоторых странах лоббисты объединяются в ассоциации и разрабатывают этические кодексы, которые декларируют ценности лоббистской деятельности и закрепляют профессиональные стандарты в виде принципов. Вступая в ассоциацию, лоббист принимает на себя обязательство неуклонно следовать правилам, провозглашенным в кодексе. Лоббистские этические кодексы консолидируют сообщество и повышают легитимность лоббизма в глазах общественности. В результате такой способ саморегулирования сокращает неопределенность лоббистских отношений[65]65
  Лоббистские отношения – это отношения, которые складываются в ходе реализации лоббистского проекта между всеми его участниками: лоббистом, частным лицом, чьи интересы он представляет, стейкхолдером в органе государственной власти, иными заинтересованными лицами.


[Закрыть] и предотвращает потенциальные проявления неэтичного поведения[66]66
  Павроз А. В. Этические принципы лоббизма в условиях современной демократии…


[Закрыть].

Кодексы этики лоббистов разрабатываются профессиональными ассоциациями как на международном и наднациональном уровнях, так и отдельными государствами. Например, среди этических кодексов центральным источником закрепления принципов лоббизма выступает Международный кодекс лоббистской этики. Изначально он был разработан в 2010 году Американской лигой лоббистов[67]67
  American League of Lobbyists (ALL) – организация, объединяющая лиц, профессионально занимающихся лоббистской деятельностью. Основана в 1979 году. Штаб-квартира – в Александрии, штат Вирджиния, США.


[Закрыть] в качестве национального кодекса. Однако впоследствии, в 2012 году, он был принят Ассоциацией лоббистов, аккредитованных при Европейском союзе[68]68
  На сегодняшний день организация переименована в Ассоциацию аккредитованных при Европейском союзе защиты публичного порядка (The Association of Accredited Public Policy Advocates to the European Union). Основана в 2005 году в Брюсселе, Бельгия.


[Закрыть], а также Международной ассоциацией защиты публичного порядка[69]69
  The International Public Policy Advocacy Association (IPPAA) – организация, деятельность которой направлена на продвижение общественно значимых интересов. Основана в 2012 году в округе Колумбия в Вашингтоне, США.


[Закрыть], получив тем самым статус международного документа[70]70
  GR и лоббизм: теория и технологии: учеб. и практикум для бакалавриата и магистратуры / под ред. В. А. Ачкасовой, И. Е. Минтусова, О. Г. Филатовой. М.: Юрайт, 2019. 315 с.


[Закрыть].

В Европейском союзе действуют Кодекс поведения Европейской ассоциации консультантов по общественным коммуникациям[71]71
  European Public Affairs Consultancies Association.


[Закрыть], Кодекс поведения, принятый Европейским обществом специалистов в области связей с общественностью, Кодекс поведения лоббистов при Европейском союзе[72]72
  GR и лоббизм: теория и технологии…


[Закрыть].

В качестве успешных примеров кодексов лоббистской этики, разработанных национальными профессиональными сообществами, можно привести Кодекс Британской ассоциации профессиональных политических консультантов, Кодекс профессиональной этики лоббиста Ассоциации профессиональных лоббистов Польши, Кодекс этики Итальянской лоббистской ассоциации II Chiostro, Кодекс этики Румынской ассоциации зарегистрированных лоббистов, Кодекс этики Сербской ассоциации лоббистов и др.[73]73
  Там же.


[Закрыть]

Помимо официальных источников, принципы лоббизма можно встретить в научной доктрине. Исследователи феномена лоббизма предлагают свои принципы лоббистской деятельности, формулируя их в научных трудах или в сообщениях на конференциях и семинарах. При этом, как правило, представители научного сообщества в своих работах все же ориентируются на международный опыт правового и этического регулирования лоббизма и опираются на принципы, разработанные в официальных документах – законах или этических кодексах.

Проанализировав все источники закрепления, можно выделить такие основные принципы лоббизма, как законность, честность, ответственность, транспарентность, конфиденциальность, профессионализм.