Текст книги "Империя в поисках общего блага. Собственность в дореволюционной России"

Продолжая борьбу за «горную свободу», русские горнопромышленники в то же время стремились адаптировать частную собственность к нуждам промышленности: они требовали от правительства, чтобы то увеличило предельный срок договоров об аренде до девяноста лет[363]363
  MacCaffray S. The Politics of Industrialization. P. 11.


[Закрыть], охраняло права арендаторов и приняло закон о возможности покупать подземную собственность без земли. Короткие сроки аренды и отсутствие гарантий вынуждали промышленников использовать самые дешевые орудия и методы добычи, из‐за которых рудники часто приходили в состояние, делавшее их непригодными для дальнейшей разработки, как указывал Совет съезда горнопромышленников Юга России[364]364
  См. меморандумы и резолюции Совета съезда горнопромышленников Юга России: РГИА. Ф. 37. Оп. 72. Д. 71. Л. 2, 19–24, 293–293 об.


[Закрыть]. Предприниматели не рисковали вкладывать деньги в строительство сооружений из бетона, используя вместо него дерево, не рыли дорогостоящих глубоких шахт, а эффективность их методов добычи нередко не превышала 30 %[365]365
  Министерство торговли и промышленности. Об объявлении месторождений ископаемых имеющими особое государственное значение // РГИА. Ф. 37. Оп. 65. Д. 1848. Л. 8 об.


[Закрыть]. Таким образом, изъяны режима частной собственности были для минеральных богатств не менее пагубны, чем для лесов. Поскольку правительство твердо выражало неодобрение принципу «горной свободы» на частных землях, стратегия изменения правил доступа к недрам была единственным реалистичным путем к реформам. Обсуждение новых правил, регулировавших доступ к полезным ископаемым, велось в правительстве с 1911 по 1915 год, до тех пор, пока нехватка топлива, усугубленная войной, не вынудила его усилить контроль над использованием и распределением минеральных ресурсов. Однако проблемы прав собственности и механизмов, способствующих эксплуатации ресурсов, оставались нерешенными.

СОБСТВЕННОСТЬ И ЭКОНОМИКА

Как развитие рационального лесного хозяйства, так и добыча угля и выплавка стали сдерживались проблемами одного порядка, связанными с регулированием прав собственности. И это не было случайностью: эти области промышленности были тесно связаны друг с другом. Изобилие лесов обеспечило недолгий промышленный взлет России в XVIII веке. Но когда другие страны перешли с леса на уголь, российская тяжелая промышленность проявила свою технологическую отсталость и неспособность идти в ногу с инновациями. Несмотря на то что железорудные месторождения Кривого Рога были очень удачно расположены поблизости от Донецкого угольного бассейна, их добыча не могла удовлетворить потребностей огромной империи. Паровозы на российских железных дорогах по-прежнему работали на дровах (в 1880 году на дрова приходилось 49 % паровозного топлива[366]366
  ЛЖ. 1883. № 4. С. 312–314.


[Закрыть]), и это вносило свой вклад в обезлесение страны. Также и металлургические заводы на Урале представляли собой уникальный пример тяжелой промышленности, основанной исключительно на потреблении древесины[367]367
  Кафенгауз Л. Б. Снабжение страны минеральным топливом во время войны (оттиск из Трудов Комиссии по изучению дороговизны при обществе им. А. И. Чупрова). М.: Городская тип., 1915. С. 231.


[Закрыть]. Угольные копи на юге и западе России (в Польше) были расположены поблизости от больших городов, но даже там слабая транспортная сеть делала доставку угля невероятно дорогой. Как будет показано в следующей главе, правительство объясняло невозможность сооружения водных путей, соединявших районы добычи энергоресурсов с главными местами их потребления, ссылкой на неприкосновенность прав собственности по берегам рек, в то время как промышленникам не удавалось договариваться с владельцами водных ресурсов и строить гидроэлектростанции, чтобы заменить дорогой уголь. В целом добыча ископаемого топлива и выплавка стали росли очень быстро, особенно в 1910–1913 годах, однако потребности промышленности и городов росли еще быстрее. Еще до начала Первой мировой войны Россия испытывала хронический «топливный голод»: в 1913 году правительство было вынуждено отменить пошлины на ввозной уголь[368]368
  Там же. С. 234, 274.


[Закрыть]. После 1914 года дефицит топлива достиг такого беспрецедентного уровня, что в 1916 году правительство издало закон о реквизиции угля.

Действительно ли частная собственность тормозила индустриализацию в России? Несомненно, структура прав собственности являлась лишь одним из многих факторов, вызывавших отставание, самым важным из которых, возможно, было технологическое. Более того, из анализа дискуссий на тему собственности и практики разрешения конфликтов следует, что конкретная форма собственности – частная, государственная или общинная – была далеко не единственным и даже не главным условием высокой экономической производительности. К тому же дилемма рациональной собственности и экономического прогресса вставала отнюдь не только в России: Макс Вебер ломал голову над тем, каким образом Англия, печально известная неуклюжестью и расплывчатостью законов о собственности, стала лидером индустриализации, в то время как Германия с ее абсолютно рациональной правовой системой, основанной на римском праве, аналогичных достижений не добилась[369]369
  Getzler J. Theories of Property and Economic Development // Journal of Interdisciplinary History. 1996. Spring. Vol. 26. № 4. P. 645–650.


[Закрыть]. Джошуа Гетцлер, разбирая взаимосвязь между собственностью и экономическим развитием, показал, что Вебер, уделяя основное внимание институциональной структуре прав собственности, упустил из виду многие дополнительные факторы, благодаря которым английская правовая система подстраивалась под новые экономические потребности, в то время как германская модель «абсолютной собственности нередко препятствовала быстрому перемещению и размещению ресурсов и ответственностей, необходимых для развития и модернизации». Гетцлер полагает, что веберовский рациональный подход (к собственности) «был консервативной силой» в сравнении с такой «релятивистской системой, как английская»[370]370
  Ibid. P. 684.


[Закрыть]. На пример Англии часто ссылались в ходе дискуссий о собственности в России: в Англии, как и в России, частные собственники обладали абсолютными правами на полезные ископаемые и прочие естественные ресурсы. Однако российская экономика зависела от импорта угля из Англии, а угледобытчики в то же время возлагали вину за недоразвитость промышленности на систему прав собственности[371]371
  Аналогичным образом Элисон Фрэнк сравнивает частную собственность на полезные ископаемые в США, символизирующую свободу и предпринимательский дух американской экономики, с частной собственностью на нефть в австрийской Галиции, критиковавшуюся за провинциализм и отсталость: Frank A. Oil Empire. P. 53.


[Закрыть]. Поэтому аргументация Гетцлера представляется правдоподобной: вовсе не форма собственности, а сочетание тонких механизмов, управляющих отношениями собственности, а также социальные и культурные условия, в которых существует собственность, – вот факторы, способные превратить любую систему собственности как в тормоз, так и в двигатель индустриального развития[372]372
  К аналогичным выводам нас приводит и исследование Кэтрин Вердери, посвященное постсоциалистической трансформации земельной собственности в Румынии. Вердери демонстрирует «ошибочность идеи, будто при наличии продуманных институтов они будут работать так, как было запланировано». В своей работе о политике приватизации она предлагает более тонкий подход к собственности как к культурному символу, набору социальных практик и своеобразному способу организации власти: Verdery K. The Vanishing Hectare: Property and Value in Postsocialist Transylvania. Ithaca, NY; London: Cornell University Press, 2003. P. 28.


[Закрыть].

Российская система собственности была негибкой и неуклюжей: она не допускала дешевой и быстрой передачи собственности из рук в руки. И эта неуклюжесть закона не компенсировалась гибкостью юридической и административной практики. Достаточно упомянуть слабое развитие института аренды. Как мы уже видели, земельная собственность могла быть взята в аренду за немногими исключениями не более чем на двадцать лет[373]373
  В 1835 году Государственный совет одобрил увеличение срока аренды до 30 лет, если земля арендовалась для строительства промышленных предприятий: ПСЗ II. Т. 10. 14.10.1835. № 8476.


[Закрыть]. Вопрос о пересмотре законов об аренде земли поднимался не один раз: еще в 1835 году министр финансов Егор Канкрин предложил увеличить максимальный срок аренды до пятидесяти лет (это предложение не было принято). Тема аренды снова была поставлена на повестку дня при подготовке крестьянской реформы, которая требовала создания новых механизмов для передачи земли из рук в руки[374]374
  В результате законы об освобождении крестьян позволили дворянам сдавать свои земли в аренду на срок до 36 лет: Куломзин А. Н. Об изменении предельных сроков найма частных недвижимых имуществ. [Б. м., б. д.] С. 12.


[Закрыть]. Наконец, в конце 1890‐х годов А. Н. Куломзин, глава комитетов по строительству Сибирской железной дороги и земельной реформе на Дальнем Востоке, еще раз – и снова безуспешно – предложил увеличить срок аренды как способ стимулирования заселения Сибири. Государство не позволяло землевладельцам и арендаторам устанавливать условия аренды по своему усмотрению – главным образом потому, что выступало за надзор и опеку: правительство объясняло короткий срок аренды ссылкой на необходимость защищать интересы контрагентов, их потенциальных кредиторов и наследников[375]375
  Там же. С. 13. Возможно также, что правительство пыталось воспрепятствовать заключению фиктивных договоров об аренде, которые могли прикрывать покупку земли; более того, сборы за регистрацию сделок составляли важный источник дохода. Вообще говоря, не только контрагенты, но и само государство страдало от запутанности правил аренды: например, они предписывали сдавать казенные земли в аренду крестьянам на почти невыполнимых условиях, и в результате крестьяне страдали от земельного голода, в то время как казенные земли пустовали. Правительство пересмотрело условия аренды земли крестьянами лишь в середине 1880‐х годов: Обзор деятельности Министерства государственных имуществ в царствование Александра III, 1881–1894. СПб.: Тип. В. Ф. Киршбаума, 1901. С. 200–203.


[Закрыть]. Увеличение максимального срока аренды частных земель позволило бы решить многочисленные финансовые, социальные и экономические проблемы; тем не менее, для того чтобы облегчить доступ к государственным и частным земельным ресурсам, не было сделано почти ничего.

По мере социального и экономического развития страны неизбежно усиливался и конфликт между желанием защитить права частной собственности и необходимостью оградить естественные ресурсы от ограничений, вытекавших из этих прав. То, что промышленники выступали за реформу, может показаться самоочевидным; однако остается неясным, почему многие из них избрали столь радикальный путь реформы, выступая за ограничение частной собственности, экспроприацию или национализацию. В глазах приверженцев «горной свободы» политическая и экономическая «свобода» несла с собой возможность деловых начинаний на частных землях. Риторика такой свободы (которая также означала усиление государственного вмешательства) в устах лидеров российских промышленных кругов звучала почти по-социалистически. Как писал глава Московского общества промышленников и владельцев заводов (1907–1917) Юлий Гужон, «горные богатства должны быть изъяты из распоряжения частных лиц и переданы в заведывание государства, для более правильной и целесообразной эксплуатации их в интересах всей народной массы. Общее благо должно стоять выше частных интересов отдельных лиц»[376]376
  Гужон Ю. П. «К вопросу о недрах земли». Обмен мыслей по вопросу о недрах земли в связи с законом 9 ноября 1906 года. М.: Тип. Мамонтова, 1907. С. 9.


[Закрыть]. «В свободной стране должна восторжествовать свобода на недра земли», предоставляющая право «всякому желающему искать, добывать и разрабатывать ископаемые богатства, не справляясь с волею собственника поверхности земли»[377]377
  Гужон Ю. П. О недрах земли в связи с законом 9 ноября 1906 г. // Новое время. 1907. 1 (14) января. С. 11.


[Закрыть]. Стараясь соблюдать дистанцию между своими планами и программой радикальной экспроприации земель и национализации, Гужон указывал, что если конституционные демократы и социалисты выступают за экспроприацию земли у одного социального класса ради ее передачи другому классу (крестьянству), то, согласно его программе горной свободы, минеральные ресурсы должны стать собственностью «государства и всего народа»[378]378
  Гужон Ю. П. О недрах земли в связи с законом 9 ноября 1906 г. С. 12.


[Закрыть].

В пропаганде «горной свободы» господствовала риторика свободного и открытого доступа ко всем общественным/национальным благам. «Несимпатичный, на первый взгляд, захват [собственности] приводит к неожиданным благотворным последствиям», – писал профессор права В. Струкгов. «Сильный, властный» голос государства будет сдерживать «частный произвол отдельных землевладельцев с принципом „хочу делаю, хочу нет“». В будущем государственная собственность на полезные ископаемые будет даже способствовать развитию частной инициативы, поскольку государство, указав путь к применению новых знаний, технологий и капитала, в конечном счете передаст задачу добычи полезных ископаемых в руки частным концессиям. «Горная свобода… есть благородное детище, может быть, и не симпатичной идеи первоначальной узурпации власти», – резюмировал Струкгов, призывая соотечественников дать добро на экспроприацию[379]379
  Струкгов В. О значении и развитии идей горной свободы как нормы, стесняющей частный произвол в интересах народного богатства. Доклад преподавателя горного права в Горном институте 22 февраля 1907 г. СПб.: Тип. Александрова, 1907. С. 3, 6.


[Закрыть].

Может показаться парадоксальным, что за ликвидацию частной собственности – символ классического либерализма – ратовали производители угля и стали, которых Сьюзен Маккафри описывает как людей, «стремившихся построить индустриальную Россию с либеральным лицом»[380]380
  McCaffray S. P. The Association of Southern Coal and Steel Producers and the Problems of Industrial Progress in Tsarist Russia // Slavic Review. 1988. Autumn. Vol. 47. № 3. P. 464.


[Закрыть]. Также вызывает удивление, что они критиковали «государственный социализм» – правительственную политику, в основе которой лежали надзор за частным бизнесом и недоверие к нему, и в то же время выступали за государственное регулирование имущественных отношений. Согласно объяснению Рут Рузы, это противоречие проистекало из теоретического убеждения в значении централизованного планирования для индустриального развития в сочетании с недовольством и боязнью административной опеки и избыточного государственного вмешательства: это несоответствие в итоге «вызвало среди экономистов протесты против „очевидной нелогичности“ такой позиции»[381]381
  Roosa R. A. Russian Industrialists and «State Socialism», 1906–1917 // Soviet Studies. 1972. January. Vol. 23. № 3. P. 414.


[Закрыть].

Вместе с тем конфликт между стремлением к освобождению от бюрократической опеки и надеждами на усиление государства будет выглядеть не настолько острым, если мы примем во внимание эволюцию либеральной идеологии и новые представления о государстве, порожденные этой эволюцией. Как будет показано в следующей главе, «идея» государства, лелеемая специалистами и предпринимателями, имела мало общего с существовавшими на тот момент бюрократическими структурами царской администрации. Реформа прав собственности служила и толчком к крупномасштабной реформе государства, и средством ее осуществления.

Глава 3
Национализация рек, экспроприация земель

У истории рыбных промыслов на реке Эмбе, о которых шла речь в главе 1, было интересное завершение. В 1802 году правительство постановило отобрать у графа Ивана Кутайсова его земли и монополию на рыбную ловлю на каспийском побережье и, несмотря на незаконность приобретения им промыслов, выплатило владельцу щедрую компенсацию за утраченную собственность. В 1842 году оно решило «национализировать» каспийские рыбные ресурсы и обеспечить населению свободный доступ к морю, скупив в итоге всю прибрежную полосу шириной в 1 версту (1,06 км): за эту экспроприацию всего каспийского побережья казна заплатила 1 005 146 рублей. Правительство подошло к этому вопросу очень основательно: чтобы обеспечить должный контроль над выловом рыбы, оно отрядило на Каспийское море экспедицию во главе со знаменитым натуралистом Карлом Максимовичем Бэром (Карл Эрнст фон Бэр), которая в 1853–1856 годах изучала фауну моря, и на основе результатов этой экспедиции были разработаны правила эксплуатации рыбных ресурсов (1865)[382]382
  Историческое обозрение пятидесятилетней деятельности Министерства государственных имуществ. Гл. 3. Отд. 1: Управление казенными имуществами и оброчными статьями. С. 53.


[Закрыть]. Каспийское море со всеми его богатствами превратилось в «государственную» собственность.

Покупка каспийского побережья служила уникальным примером того, как государство, пользуясь своими полномочиями, вывело конкретный природный объект из сферы частной собственности. Море по определению является «общественным» и не подлежащим присвоению частными лицами. Однако понятию об «общественном (или частном) по своей сути» характере данного объекта, определяющем его статус, юридическая мысль XIX века не придавала большого значения. Сегодня частная собственность на крупные реки выглядит в наших глазах так же абсурдно и экономически иррационально, как и частная собственность на моря, но в XIX веке это было очевидно далеко не всем. Согласно юридическим воззрениям того времени, неприкосновенность собственности, дарованной государем, была важнее экономических соображений. Противоположная точка зрения, предполагающая, что система собственности должна подстраиваться под изменяющиеся экономические потребности и условия, очень медленно пробивала себе путь. Главные сторонники этой точки зрения выступали за национализацию рек либо за экспроприацию права собственников на использование водных ресурсов по разным причинам – таким, как устройство оросительных систем и строительство гидроэлектростанций. Реализация таких предложений сталкивалась с нежеланием и неспособностью государства заниматься проведением этой реформы. Лишь государство, «монополист отчуждения», как выразился знаменитый русский юрист Н. М. Коркунов[383]383
  Цит. по: Отчет о деятельности парламентской фракции народной свободы во II Государственной Думе // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. М.: РОССПЭН, 1997 (далее: Съезды КД). Т. 1: 1905–1907. С. 603.


[Закрыть], могло прибегнуть к своим полномочиям, чтобы отобрать частную собственность у ее владельцев ради общественных нужд. Однако российское государство очень неохотно пользовалось своим правом на это, тем самым порождая недовольство своей «слабостью» и критику со стороны юристов, экономистов, ученых и инженеров.

Возможности государства нередко оцениваются исходя из его способности обеспечить защиту собственности[384]384
  См., например: North D. Structure and Change in Economic History. New York; London: W. W. Norton and Company, 1981. Р. 20–32.


[Закрыть]. Теоретически «сильное» государство дает более серьезные гарантии держателям собственности, чем «слабое». Было бы разумно предположить, что сильное государство также будет чаще вмешиваться в сферу частной собственности, контролируя использование собственности и ведя борьбу со злоупотреблением имущественными правами путем введения ограничений, отслеживания объемов богатств, накопленных его подданными или гражданами, и взимания налогов. Также «сильное» государство чаще, чем «слабое», может прибегать к своим полномочиям по экспроприации собственности (даже если при этом выплачивается справедливая компенсация) ради реализации своих проектов в общественной сфере. При этом явственно проявляется неоднозначность отношений между государственной властью и частной собственностью. Эффективность государственных институтов и модернизаторские усилия государства могут вступать в конфликт с его приверженностью принципам либерального управления. Неслучайно за крупнейшие инфраструктурные и строительные проекты брались те режимы, которые нередко подвергались критике за свою нелиберальную политику. Понятно, что самодержавные и диктаторские режимы более склонны демонстрировать свое величие посредством грандиозных начинаний. Верно и то, что они более склонны использовать государственную власть, чтобы присваивать себе частную собственность и земли для реализации своих инициатив. Современные демократии устраняют это противоречие между потребностями модернизации и приверженностью принципам правового государства, государственной власти и невмешательства, прибегая к проработанным механизмам выплаты компенсаций и разрешения конфликтов. И все же корреляция между возможностями государства и функционированием его системы имущественных прав может оказаться полезной в плане анализа государства и его взаимоотношений с обществом и индивидуумами.

Дать четкое определение сильного или слабого государства не так-то просто[385]385
  См. анализ вопроса о «силе» и «слабости» государства в: Brewer J. The Sinews of Power: War, Money, and the English State, 1688–1783. London; Boston: Unwin Hyman, 1989. P. xix – xx.


[Закрыть]. Каким образом измерять его силу – в численности государственных служащих на квадратный километр или на душу населения? Исходя из величины государственного бюджета? Или из того, сколько собственности находится во владении и под управлением государственных структур? Критериев оценки придумано множество, в том числе не имеющих численного выражения. Тем не менее эксперты и аналитики – и образованная российская публика XIX века не была исключением – нередко судят о государстве именно с точки зрения его силы, слабости и возможностей. Как мы уже видели, разбирая тему лесов и полезных ископаемых, российские профессиональные и промышленные элиты нередко выражали серьезное недовольство пассивностью государства и его нежеланием брать на себя управление ресурсами общего пользования. В свою очередь, правительство объясняло свое самоустранение из этой сферы приверженностью принципу частной собственности. В данной главе мы попытаемся проанализировать, каким образом российское государство использовало свою власть для контроля над эксплуатацией такого общественно значимого ресурса, как реки, которые Екатерина II своим манифестом 1782 года передала в частную собственность дворянам. Сравнивая отношение к рекам с другими сферами экспроприации в самых разных географических регионах, включая и южные колонии России, мы сможем увидеть, в каких случаях и почему государство стремилось отобрать у частных собственников их владения, а также в каких случаях и по каким причинам оно не желало идти на это.

РЕКИ ПРЕТКНОВЕНИЯ

Конфликты из‐за водоемов стали более частыми и интенсивными после освобождения крестьян, в то время как главный вопрос – почему реки следует вывести из сферы частной собственности и сделать доступными для всеобщего использования – оставался без ответа. Расплывчатые формулировки закона, согласно которому право собственности на воду «судоходных» рек (этот статус они получали решением Государственного совета) ограничивалось правом общего пользования, сбивали с толку и землевладельцев, и противостоявших им судовладельцев, промышленников, рыбаков, городские власти и само государство[386]386
  В 1884 году Сенат разбирал дело помещика, владевшего обоими берегами несудоходной реки, протекавшей через его имение. Помещик, ссылаясь на привилегии, дарованные Екатериной II, счел, что эта часть реки тоже принадлежит ему, и захватывал весь лес, сплавляемый по ее течению. Сенат постановил, что собственники берегов рек – даже если «их» реки не открыты для «общего пользования» – не вправе мешать другим людям использовать «движущую силу воды». Тем не менее этот запрет, сам по себе довольно расплывчатый, не мог предотвратить другие злоупотребления полномочиями и привилегиями, связанными с правами собственности: Предметный алфавитный указатель к Полному своду решений Гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената за 1866–1910 / Ред. Л. М. Ротенберг. Екатеринослав, 1913. Ч. 1. С. 201. См. также: там же. 1884. № 3; 1878. № 243. С. 200; Флексор Д. Действующее законодательство по водному праву. Систематический сб. узаконений. СПб.: Гос. тип., 1903.


[Закрыть]. В то время как воды малых и больших российских рек бороздили тысячи судов и плотов, считалось, что в стране нет какого-либо полного «реестра» судоходных рек[387]387
  Число «судоходных» рек возрастало по мере развития судоходства. В 1799 году Сенат признавал судоходными лишь 26 рек; в 1809 году в Уставе путей сообщения значились 144 реки общей протяженностью в 22 517 верст. В конце 1870‐х годов правительство объявило «реками общего пользования» 193 реки, имея под ними в виду реки, пригодные для судоходства (147 рек) или для лесосплава, а потому находившиеся в ведении МПС. Тем не менее в 1878 году оно предложило, чтобы статус реки определялся наличием физической возможности для судоходства или лесосплава (см. ниже в данной главе): Журнал Высочайше утвержденной комиссии для пересмотра действующих законов о бечевниках и о порядке объявления рек судоходными и сплавными. СПб., 1878 (далее: Журнал комиссии) // РГИА. Ф. 1287. Оп. 7. Д. 562. Л. 125 об. – 126.


[Закрыть]. Политика открытия рек для судоходства отличалась непоследовательностью; в то же время ценность оспариваемых ресурсов была весьма велика. Земли по берегам рек оценивались очень высоко – порой, например в случае заливных лугов, даже выше, чем прочие земли в имении. Помимо этого, без воды было не обойтись в некоторых отраслях промышленности, но для того, чтобы выстроить новую фабрику или мельницу, промышленник должен был купить землю по обоим берегам реки (или договориться с владельцем другого берега) и быть уверенным в том, что река никогда не объявлялась и не будет объявлена судоходной. Вместе с тем землевладельцы нередко игнорировали законы о бечевниках, а преграждавшие бечевники крестьянские «заслоны» для ловли рыбы, строения, огороды и ямы, оставшиеся после добычи песка или глины, делали прохождение судов невозможным. Вопрос пересмотра прав собственности на воды судоходных и несудоходных рек поднимался не один раз, но после освобождения крестьян и последующего развития промышленности и торговли в 1870–1880‐х годах реформа в этой области казалась особенно насущной.

В конце 1870‐х годов Министерство путей сообщения предприняло попытку национализации судоходных рек, и хотя из этого начинания ничего не вышло, оно четко показывает, насколько некоторые должностные лица после крестьянской реформы 1861 года верили в возможность серьезных изменений системы прав собственности. МПС в составленном им проекте закона о судоходных реках (1878) претендовало на право объявлять некоторые реки, имеющие национальное значение, не подлежащими пребыванию в частной собственности и подконтрольными государству и его чиновникам – иными словами, речь шла о национализации рек; при этом прочие водные пути могли оставаться во владении частных лиц и учреждений, по землям которых они проходили, но право собственности в этом случае все равно ограничивалось «правом общего пользования», официально провозглашенным центральным правительством или местными властями (земствами)[388]388
  Министерство обосновывало свои притязаниями ссылками на другие европейские страны, в первую очередь Францию, чей Гражданский кодекс послужил образцом для российского Гражданского уложения; из прусского и английского права была позаимствована классификация рек, делившихся на реки национального значения («первого класса»), которые должны принадлежать государству, и местного значения («второго класса»); правом решать, какие водные пути местного значения должны быть объявлены доступными для общего пользования, предполагалось наделить органы местного самоуправления – губернские земства: Журнал комиссии. Л. 133, 138.


[Закрыть].

Этот момент заслуживает особого внимания как симптом перемен в пореформенной России: царские чиновники полагали, что объявление судоходных рек имеющими национальное значение было не просто политической мерой (как, несомненно, считал бы Петр I), а сменой собственника, равносильной экспроприации, и что государство должно компенсировать владельцам берегов утрату их прав и доходов – как фактическую, так и потенциальную[389]389
  В этой идее не было ничего особо нового – например, согласно австрийскому водному закону 1869 года объявление несудоходных рек судоходными в будущем должно было сопровождаться выплатой соответствующих компенсаций (согласно букве закона все судоходные реки находились в собственности у государства): Водные законодательства. Австрия // Русское судоходство (далее: РС). 1903. № 6. С. 99.


[Закрыть]. Крестьянская реформа показала, что государство в состоянии поставить общественные потребности выше частных интересов, но в то же время сравнение с освобождением крестьян предполагало, что правительству, вероятно, придется заплатить за это. По иронии судьбы во взаимоотношения между государством и его подданными при этом проникало что-то вроде духа купли-продажи. Таким образом, вопрос административных полномочий снова формулировался на языке имущественных отношений.

Чиновники так рьяно выражали свою приверженность принципу неприкосновенности частной собственности[390]390
  См., например: Журнал комиссии. Л. 139 об.


[Закрыть], что необходимость государственных выплат за право управлять национальными водными путями не вызывала ни у кого сомнения. Этот принцип, разделявшийся всеми членами правительства, в итоге и похоронил данное начинание из‐за невообразимой цены экспроприации вод и другой собственности[391]391
  См. реакцию на инициативу Министерства путей сообщения: РГИА. Ф. 381. Оп. 20. Д. 21651. Л. 33–41 (Министерство государственных имуществ); Ф. 1287. Оп. 4. Д. 562. Л. 39 (Министерство внутренних дел), 43 (Министерство юстиции).


[Закрыть]. Никто был не в состоянии хотя бы примерно оценить стоимость судоходных рек и всех мельниц и зданий, построенных на их берегах, равно как и предсказать, какие реки могут стать судоходными, а какие окажутся слишком мелководными для прохождения судов. Если подсчитать цену берегов Каспийского моря или, более того, вычислить обращенную в капитал стоимость крестьянского оброка и барщины, отчужденную при отмене крепостного права[392]392
  Об оценке крестьянских выкупных платежей см.: Hoch S. Did Russia’s Emancipated Serfs Really Pay Too Much for Too Little Land? Statistical Anomalies and Long-Tailed Distributions // Slavic Review. 2004. Summer. Vol. 63. № 2. P. 247–274.


[Закрыть], казалось возможным, то проделать аналогичную калькуляцию для всех рек Российской империи представлялось немыслимым. Более того, и цена каспийского побережья, и стоимость крестьянских повинностей были вычислены крайне приблизительно. Однако если землю и крестьян покупали и продавали на рынке веками, то реки не считались рыночным товаром. Никто не мог купить или продать реку без земли; соответственно, река не имела стоимости. Впоследствии, в начале XX века, воды стали выставляться на продажу – в первую очередь речь шла о водопадах, на которых строились ГЭС. Но в тот момент отчуждение рек казалось невозможным.

Не исключено, что непомерно высокая и невообразимая цена экспроприации была лишь предлогом для того, чтобы отклонить этот законопроект. Тем не менее ссылка на высокую цену экспроприации любопытна как пример бюрократической риторики, столь часто обращавшейся к идее собственности. Возможно, что реальной причиной неудачи этой реформы послужило отсутствие политических сил, выступавших за изменение системы прав собственности. В 1870–1880‐е годы стремительное развитие железных дорог отодвинуло водные пути на задний план. В 1887 году Государственный совет, рассмотрев проект реформы водных путей, решил отложить решение этого щекотливого вопроса. Судоходные реки открывались для всеобщего пользования, а их статус должен определяться «естественным» образом, исходя из физической возможности прохода судов; если же несудоходная река благодаря природным изменениям или техническим новшествам вдруг становилась судоходной, не требовалось никакого правительственного решения, как не полагалось и никакой компенсации землевладельцам[393]393
  Это решение было подтверждено в 1890 году: ПСЗ III. Т. 10. 13.06.1890. № 6944.


[Закрыть].

ЩЕДРОСТЬ ЭКСПРОПРИАТОРОВ

Эта история неудавшейся попытки национализировать реки проливает свет на важный аспект представлений о собственности, а именно – на распространенное убеждение в том, что изменение режима собственности представляет собой едва ли не универсальный инструмент для решения различных социальных и экономических проблем. После освобождения крестьян экспроприация казалась одним из главных механизмов реформ. Однако на практике правительство прибегало к этому механизму весьма выборочно, только в очень специфических случаях, когда речь шла об «общественных потребностях». Критики правительственной политики считали, что представлениям правительства о том, что является «общественными благами», не хватало последовательности и они не отвечали самым насущным нуждам общества.

Начиная с 1830‐х годов государство санкционировало отчуждение тысяч десятин земли для сооружения железных дорог. В начале железнодорожного бума решение о том, где и как прокладывать железную дорогу, не зависело от стоимости земли и того, кому она принадлежала. История о том, что трассу железной дороги Москва – Санкт-Петербург проложил Николай I, с помощью линейки и карандаша начертив на карте прямую линию между этими городами (причиной единственного кривого участка на этой трассе якобы стал палец императора, на который наткнулся его карандаш; на самом деле этот изгиб был обусловлен особенностями местности), подтверждает, что стоимость и имущественный статус земель на пути между обеими столицами не принимались во внимание.

Экспроприация земли не была проблемой, когда строительство велось на деньги самого государства: оно могло отчуждать земли для своих потребностей – как поступало и прежде, при сооружении каналов и крепостей. Из 74 млн рублей, истраченных на постройку железной дороги из Москвы в Петербург, на отчуждение земли ушло всего 1,15 млн[394]394
  Соловьева А. М. Железнодорожный транспорт России во второй половине 19 века. М.: Наука, 1975. С. 57.


[Закрыть]. Однако правительство не намеревалось забирать в свои руки железнодорожный бизнес: в 1845–1855 годах Железнодорожный комитет рассмотрел и одобрил десятки заявок частных компаний (хотя ни один из одобренных проектов так и не был реализован). При обсуждении этих проектов комитет установил ряд принципов, связанных с правом отчуждения и соответствующими требованиями. Отчуждение земли считалось привилегией государства, и только те компании, которые собирались строить железные дороги «государственного значения», могли получить статус «казенных работ». Право отчуждения даровалось отнюдь не автоматически, по крайней мере в первые годы железнодорожного планирования: в 1846 году при рассмотрении проекта железной дороги Санкт-Петербург – Кронштадт[395]395
  Он предполагал строительство дамбы по отмели около Ораниенбаума.


[Закрыть] несколько членов комитета усомнились в «государственном значении» предложенной линии, а соответственно, в том, что выдача права на экспроприацию будет законной: «Лучше не иметь вовсе этого прихотливого сооружения, нежели допустить меру, несправедливую на счет чужой собственности»[396]396
  Кислинский Н. А. Наша железнодорожная политика по документам Комитета Министров. СПб.: Издание Государственной канцелярии, 1902. Т. 1. С. 46–47.


[Закрыть]. Отказ в даровании права на экспроприацию означал запрет на строительство данной линии.

В 1860–1880‐х годах государство обеспечило обширные возможности для частного железнодорожного строительства. Сорока трем акционерным обществам были выданы концессии на сооружение пятидесяти трех железных дорог общей протяженностью в 15 тыс. верст[397]397
  Соловьева А. Железнодорожный транспорт России. С. 105.


[Закрыть]. Государственные концепции предполагали и выдачу соответствующей привилегии на отчуждение земель. Отказывая в экспроприации для других целей, правительство по-прежнему считало железнодорожное строительство делом чрезвычайного государственного значения. Собственно говоря, более 90 % всех отчуждений земли было произведено в рамках строительства железных дорог, которое считалось единственным начинанием, осуществляемым ради «общественного блага» (оставшиеся 10 % отчужденных земель предназначались для устройства городских улиц, кладбищ и военных объектов).

В 1870‐е и 1880‐е годы земля была относительно дешева и большинство владельцев расставалось со своей собственностью без всяких возражений[398]398
  Были и исключения: на казенную (строившуюся Министерством путей сообщения) железную дорогу Москва – Курск были поданы сотни исков, связанных с отчуждением земель. Самым «упрямым» из всех истцов была Удельная контора Дворцового ведомства, которая за земли в Царицыне потребовала цену, превышавшую обычную цену земли в тех местах на 400 %. В конце концов Министерству путей сообщения пришлось удовлетворить эти требования: Соловьева А. Железнодорожный транспорт России. С. 94.


[Закрыть]. В конце 1880‐х годов одновременно с ростом темпов строительства начала расти и цена на землю. В 1870‐х годах большинство дел об экспроприации заканчивалось полюбовными соглашениями, но в 1880‐е и 1890‐е такие соглашения стали редкостью[399]399
  Объяснения к статьям о принудительном отчуждении недвижимых имуществ, временном занятии их и установлении прав участия в пользовании ими. Приложение к первой части Проекта о местных дорогах. СПб.: Слово, 1903. С. 48.


[Закрыть]. В результате владельцы жаловались, что порой у них уходило много лет на то, чтобы добиться компенсации за отчужденную собственность, так как железные дороги с дозволения императора могли отбирать себе земли еще до того, как была проведена процедура оценки[400]400
  Оценка порой растягивалась на годы, поскольку земли, о которых шла речь, обычно не были нанесены на карту. Кроме того, предприниматель, желавший забрать себе крестьянские земли, должен был получить разрешение от местного присутствия по крестьянским делам, а затем обратиться со своей просьбой в Министерство внутренних дел и в Государственный совет: там же.


[Закрыть]. Железнодорожные предприниматели сетовали на то, что волокита ввергала их в серьезные убытки и давала владельцам недвижимости возможность выдвигать фантастические требования[401]401
  Можно сослаться на следующий особенно вопиющий случай: в 1891 году правление одной из железных дорог договорилось с крестьянским обществом о покупке четырех десятин земли по цене в 500 рублей за десятину. Через восемь лет после предварительной договоренности Министерство путей сообщения отказалось одобрить эту цену, которая показалась ему завышенной. Однако крестьянское общество не пожелало уступать свою землю по более низкой цене (400 рублей), а когда правление железной дороги обратилось к нему с просьбой продать еще шесть десятин, общество выставило цену в 3 тыс. рублей за десятину: Шалкевич И. А. Заметки, касающиеся отчуждения имуществ для надобностей железных дорог. Калуга: Тип. Е. Г. Архангельской, 1902. С. 5–6.


[Закрыть]. Крестьянские общества запрашивали по 12 тыс. рублей за десятину плохой пахотной земли, а владельцы жалких лачуг в городах требовали от железнодорожных предпринимателей по тысяче рублей за свою собственность[402]402
  Там же. С. 12. Другие случаи чрезмерных запросов см.: М. З-в. К вопросу об отчуждении земель для железных дорог // Русское экономическое обозрение. 1897. № 4. С. 91–95.


[Закрыть].

Как отмечали современники, в большинстве случаев местные оценочные комиссии поддерживали даже чрезмерные требования частных собственников[403]403
  Объяснения к статьям о принудительном отчуждении. С. 46.


[Закрыть]. Суммы, уплаченные за земли, экспроприированные под строительство железных дорог, в среднем могли в четыре раза превышать нормальные рыночные цены[404]404
  Полной статистики об отчуждении земель не имеется. Единственным, кто попытался свести имеющиеся данные воедино, был В. Святловский, обобщивший сведения за 1897–1904 годы. В 1897 году средняя цена отчужденной земли составляла около 200 рублей за десятину; в 1904‐м – 326 рублей. В 1900 году средняя цена отчужденной земли была равна 239 рублям при рыночной цене в 67 рублей: Святловский В. В. Мобилизация земельной собственности в России. СПб.: Тип. А. О. Тип. дела, 1911. С. 65.


[Закрыть]. Владельцы отчужденных земель считали систему экспроприации такой же несправедливой, как и предприниматели[405]405
  См., например, брошюру, защищавшую семейство Путиловых в его конфликте с Министерством путей сообщения, экспроприировавшим его земли для сооружения коммерческой гавани: Оценка земель, отчужденных из частной земельной собственности. СПб., [б. д.].


[Закрыть], однако от промышленников, упрекавших государство в неспособности воздействовать на наглых землевладельцев, поступало больше жалоб, чем от частных собственников. В итоге упорное сопротивление со стороны частных землевладельцев и их непомерные запросы стали восприниматься как главное препятствие на пути к прогрессу. В рамках этого подхода негибкость института частной собственности превратилась в проблему, а в упрощенном процессе экспроприации усматривали двигатель экономического развития. Анонимный автор изданной в 1914 году брошюры ссылался на пример Османской империи, где «государственная власть совершенно не вооружена действительным правом экспроприации на общеполезные нужды», вследствие чего «никакое серьезное экономическое развитие» оказалось «немыслимо». «Фантастическая извилистость» железных дорог в Турции свидетельствовала о слабости султанской власти и отсутствии «в дикой стране каких бы то ни было признаков права государственной экспроприации на общеполезные сооружения»[406]406
  Вопрос об использовании сил Иматры (Финляндская газета. 1914. № 273–276) // Центральный государственный архив научно-технической документации (далее: ЦГА НТД). Ф. 375 (Графтио). Оп. 3–1. Д. 55. Л. 6 об.
  С целью облегчения процесса экспроприации правительство дважды – в 1872 и 1897 годах – пыталось принять новый закон. Первая комиссия во главе с Александром Оболенским (1874) предложила учредить судебную процедуру оценки, которая бы лучше защищала права собственников. Однако Государственный совет счел, что судебные механизмы, заимствованные из западного права, не годятся для русских условий, потому что в случае экспроприации «нет спора об имуществе, ибо оно уже отчуждено правительством помимо воли собственника». Соответственно, в новом положении об отчуждении земель (1887) были сохранены прежние правила и административный порядок. Еще один проект закона об экспроприации, разработанный Министерством путей сообщения (главным «экспроприатором» земель в империи) в начале XX века, тоже был направлен на упрощение процедуры отчуждения земель под железнодорожное строительство. Акценты, расставленные авторами законопроекта, отражали массовые антисобственнические настроения: предполагалось, что если отчуждать землю станет проще, это приведет к снижению цен на нее и к повышению качества строительных работ. Специальная комиссия, рассмотрев законопроект, отказалась вводить вместо административной процедуры судебный процесс и давать разрешение на то, чтобы собственники получили право оспаривать решения оценочных комиссий в судах: По проекту новых правил о вознаграждении за принудительное отчуждение имуществ // Мин. пут. сообщ. Особое совещание для пересмотра закона об экспроприации. СПб., 1900–1903. С. 6, 12–26.


[Закрыть].