Текст книги "Нотариат в Российской Федерации"

1) обязательного наличия нотариуса в каждом нотариальном округе;

2) численности населения в нотариальном округе из расчета один нотариус на 20 000 человек;

3) возможности самостоятельного финансового обеспечения каждым нотариусом затрат, связанных с его деятельностью.

Следует добавить, что территориальное разделение полномочий государственных органов – явление повсеместное. В качестве примера можно взять органы судебной власти. Различными законодательными актами производится разделение на районные суды, окружные арбитражные суды и т. д. Однако обращает внимание, что единой системы разделения как в судах, так и в нотариате до сих пор нет. В большинстве случаев государство «выезжает», пользуясь старым багажом. Районные суды действовали и до принятия новой Конституции, поэтому сейчас если и стоит вопрос, то в большей мере лишь об увеличении штатной численности уже существующих судов. Единых принципов создания округов не существует. Никто, как представляется, не просчитал, сколько необходимо таких округов и где конкретно должны проходить их границы. В результате распространенной является практика существования районного суда из одного судьи. Предлагается ввести постоянное ведение периодических выездных заседаний арбитражных судов.

Анализ законодательного закрепления судебных округов позволяет сделать вывод, что термин «округ» чаще применим к территории, объединяющей территории нескольких субъектов РФ. Когда же речь идет о территории иного порядка, используется термин «участок».

Так, Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»[173]173
  СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.


[Закрыть] устанавливает, что мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Причем общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом, а конкретные границы судебного участка устанавливаются законом субъекта РФ. В соответствии с ним, например, 24 мая 2000 г. был принят Закон Архангельской области «О границах судебных участков мировых судей в Архангельской области».

Федеральные правила исходят из того, что судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Соответственно можно отметить, что численность судебных участков ставится, в первую очередь, в зависимость от численности населения.

Исходя из вышеизложенного представляется возможным сформулировать несколько выводов:

1. Понятие «нотариальный округ», по-видимому, лучше изменить на понятие «нотариальный участок», как более соответствующее уровню осуществления профессиональных полномочий.

2. В законе «О нотариате» предусмотреть зависимость границ нотариального участка от количества проживающего на нем населения. Представляется целесообразным зафиксировать правило, что нотариальные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 40 тысяч человек.

3. Границы нотариального участка определяются органом исполнительной власти субъекта РФ по представлению территориального органа юстиции с учетом мнения как нотариальной палаты, так и соответствующих органов местного самоуправления. Причем необходимо в законе обозначить сроки согласования таких границ, чтобы исключить возможность злоупотребления со стороны того или иного органа.

4. Необходимо предусмотреть возможность расширения зоны обслуживания конкретного нотариуса на несколько нотариальных округов решением территориального органа юстиции. Такие ситуации имеют место, поэтому необходимо их законодательное урегулирование.

5. Необходимо закрепить недействительность сделок, основанных на нотариальном действии нотариуса, осуществленных вне пределов нотариального округа, за исключением случаев выезда для удостоверения завещания в случае тяжелой болезни завещателя при отсутствии в нотариальном округе в это время нотариуса и в иных случаях, прямо предусмотренных законом. Недействительность должна, по-видимому, признаваться в судебном порядке.

6. Следует отличать понятие нотариального округа от места совершения нотариального действия, хотя они во многом взаимообусловлены. Первое относится к организационным началам нотариата, второе имеет отношение к правилам совершения нотариальных действий.

Понятие нотариальной конторы

Основы законодательства РФ о нотариате при характеристике деятельности нотариуса употребляют термин «нотариальная контора». Данный термин использовался и законодательством советского времени, но значение, придаваемое ему в настоящее время, несколько изменилось и нуждается в дополнительном уточнении.

Статья 3 Закона СССР «О государственном нотариате»[174]174
  Государственный нотариат: Сб. нормативных актов. М., 1989. С. 8.


[Закрыть] фиксировала перечень органов и должностных лиц, совершающих нотариальные действия. При этом предусматривалось, что «для совершения нотариальных действий в СССР организуются государственные нотариальные конторы». Уже далее закреплялся перечень должностных лиц (работников) нотариальной конторы, обладающих правом непосредственного совершения нотариальных действий. Иными словами, закон исходил из первичности статуса коллективного субъекта – нотариальной конторы, – и только в последующем детализации статуса должностных лиц коллективного субъекта. Подтверждением этому может служить факт создания первой нотариальной конторы «для совершения наиболее сложных нотариальных действий и выполнения иных функций в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик». Практика показывала, что первые нотариальные конторы выступали также в роли методического центра повышения квалификации нотариусов, обобщения нотариальной практики и т. д. Таким образом, нотариат как система учреждений представлял собой совокупность нотариальных контор. Из этого положения выглядело оправданным рассмотрение особого статуса работников нотариальных контор, включение конторы в круг субъектов правоотношений.

Основы о нотариате в ст. 1 первичным устанавливают статус индивидуального субъекта: нотариальные действия совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой. Тем самым законодательство предусматривает, что имеются нотариусы, работающие именно в конторе (причем только государственной), и нотариусы, занимающиеся частной практикой (как первоначально представляется, без образования нотариальной конторы). Однако в этой же статье закрепляется, что Министерство юстиции РФ ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой. Соответственно требуется уяснение значения понятия «нотариальная контора» в современном законодательстве в РФ.

Если проанализировать Основы о нотариате в целом, то можно прийти к выводу, что первичным в кругу правоотношений в сфере нотариата является должностное лицо – нотариус, а не коллективное образование. Именно должностное лицо получает лицензию на право нотариальной деятельности, оно обладает правом выбора формы осуществления профессиональной деятельности, имеет именную печать. Статья 13 Основ, фиксируя содержание нотариального округа, поясняет, что это – территория деятельности нотариуса, а не нотариальной конторы. Иными словами, нотариальная контора – это всего лишь пространственное место совершения нотариальных действий. Одновременно ни Основы о нотариате, ни региональное законодательство так в полной мере не отражают логику данного построения, путая значения нотариальной конторы – самостоятельного субъекта правоотношений, и нотариальной конторы – места (в техническом смысле) совершения нотариальных действий. Поэтому справедливым выглядит высказывание А. С. Лактюшина, что составной частью нотариальной системы являются именно государственные нотариальные конторы[175]175
  Лактюшин А. С. Правовое положение нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1999. № 3.


[Закрыть]. При этом следует учитывать, что в условиях специфики нотариальной деятельности предъявление дополнительных требований именно к месту совершения нотариальных действий приобретает большое значение. Рассмотрим это на конкретных примерах.

Основы о нотариате данный вопрос обходят молчанием. Статья 13 говорит о том, что нотариус должен иметь место для совершения нотариальных действий. Трудно не согласиться с В. С. Репиным, что «представляется не совсем удачным употребление законодателем понятия „место совершения нотариальных действий“»[176]176
  Репин В. С. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате. М., 1999. С. 22.


[Закрыть]. В ст. 40 Основы также используют данный термин, но в ином смысле, определяя территориальную юрисдикцию нотариуса.

Региональное законодательство решило устранить данный пробел. Так, Закон Новгородской области «О регулировании нотариальной деятельности» (ст. 3), фиксируя, что включает в себя государственное регулирование нотариальной деятельности, в первую очередь, обращает внимание именно на нотариальные конторы: «размещение нотариальных контор по территории Новгородской области»; «установление режима работы нотариальных контор»; «решение вопросов открытия и упразднения нотариальных контор».

Статья 4 Закона Новгородской области закрепляет: «Для совершения нотариальных действий нотариус должен иметь помещение (контору, бюро – далее по тексту контора) на территории нотариального округа, в котором он назначен на должность». При этом помещение должно быть пригодным для беспрепятственного доступа граждан и представителей юридических лиц, соблюдения тайны совершения нотариальных действий, а также сохранности нотариальных документов. Нотариус при переходе на частную практику должен представить данные о помещении, в котором будут совершаться нотариальные действия. В приказе органа юстиции о наделении нотариуса полномочиями указывается и местонахождение нотариальной конторы. Ей присваивается номер. Одновременно Закон Новгородской области устанавливает, что на помещение нотариальной конторы заводится паспорт, в котором указываются не только юридический адрес конторы, телефон, телефакс, но и правовой статус помещения (собственность, аренда и т. д.), общая площадь помещения, количество комнат, режим работы конторы, наличие помещения для архива. Следует отметить, что большинство региональных актов о нотариате очерчивают круг требований, предъявляемых к месту совершения нотариального действия.

Закон Еврейской автономной области от 19 июля 2000 г. «Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области» содержит аналогичную новгородскому закону ст. 3: «Для совершения нотариальных действий нотариус обязан иметь помещение (контору, бюро, нотариальный офис – далее по тексту контора) на территории нотариального округа, в котором он назначен на должность». Статья 4 Закона ЕАО устанавливает общие начала организации работы нотариуса, основная часть которых заключается в требованиях, предъявляемых к нотариальной конторе. Нотариус обязан обеспечить наличие вывески на здании, где располагается контора. Вывеска должна содержать сведения о статусе конторы (государственная нотариальная контора или нотариус, занимающийся частной практикой), а также сведения о режиме работы. Информация о предоставляемых услугах, размере и порядке их оплаты должна быть в доступной форме доведена до посетителей конторы.

Закон Республики Мордовия от 12 июля 1999 г. «О нотариальной деятельности в Республике Мордовия» уже в первой статье фиксирует, что «государственные нотариальные конторы и нотариусы, занимающиеся частной практикой, располагаются в нежилых помещениях. Помещение нотариальной конторы нотариуса, занимающегося частной практикой, может принадлежать нотариусу на правах собственности, безвозмездного пользования или аренды. Помещение конторы должно обеспечивать беспрепятственный прием граждан и тайну совершения нотариальных действий».

Помещения государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, должны иметь вывески с указанием профиля деятельности и режима работы.

Фактически точно такие же требования к организации работы нотариуса включают в себя практически все иные региональные законы о нотариате.

Закон Нижегородской области «О нотариате», регулируя деятельность нотариуса, дополняет, что нарушение нотариусами установленных требований рассматривается как дисциплинарный проступок. Нотариальная контора должна располагаться в нежилом помещении, принадлежащем нотариусу, занимающемуся частной практикой на правах собственности или аренды. Исключения из данного правила устанавливаются совместным решением управления юстиции и нотариальной палаты.

Вышеизложенное подтверждает, что большое значение при регулировании нотариальной деятельности уделяется именно фиксации требований к нотариальной конторе как к месту совершения нотариального действия. Региональное законодательство, прежде всего, видит в этом: установление статуса помещения (должно принадлежать нотариусу, как правило, на правах аренды или собственности, должно быть нежилым), закрепление технических характеристик помещения (должно обеспечивать соблюдение нотариальной тайны, наличие архива, наличие вывески), определение места расположения конторы (по согласованию с органами управления нотариатом). Следует отметить, что одной из первых жалоб нотариусов на региональные нормативные акты была именно жалоба на нормативное закрепление режима работы нотариальных контор (жалоба гр. Аникина на п. 1 распоряжения мэра г. Санкт-Петербурга от 26.05.1994 г. «О некоторых вопросах деятельности органов нотариата в Санкт-Петербурге». Податель жалобы считал, что государственное регулирование нотариальной деятельности лишает нотариусов права на свободный труд. В удовлетворении жалобы было отказано[177]177
  Судебная практика по гражданским делам (1993–1996 гг.). М., 1997. С. 75.


[Закрыть]).

Законодательство обозначает определенные требования к помещению для совершения нотариальных действий, соответственно они являются одновременно стандартом при проведении контролирующих мероприятий. Для наибольшей эффективности контроля опыт Новгородской области в фиксации всех характеристик конторы в соответствующем паспорте является наиболее удачным. Этим достигается наибольшая систематизация, устраняется субъективизм самих проверяющих, так как достаточно оперативно можно сравнить показатели различных контор.

Одновременно нотариальная деятельность является публичной. И если государство предъявляет специальные требования к обыкновенным торговым помещениям (где осуществляется частноправовая деятельность), то оно вправе предъявлять их и к местам, где деятельность проводится от имени государства. Зарубежное законодательство также свидетельствует о таком опыте государственного регулирования. Так, в Болгарии каждый нотариус должен иметь служебное помещение – нотариальную контору, где размещаются его канцелярия и архив. Допускается совместная аренда несколькими нотариусами одного помещения. Министр юстиции определяет график работы конторы, который совпадает со временем работы соответствующего районного суда. О любом изменении местонахождения нотариальной конторы нотариус обязан уведомить председателя районного суда[178]178
  Козырин А. Нотариат в Болгарии // Нотариальный вестник. 1998. № 11.


[Закрыть]. В Италии время работы нотариуса определяется Председателем Апелляционного суда. Аналогичные положения содержатся и в нормативных актах других стран. Законодательство Украины признает за государственной нотариальной конторой права юридического лица. Статья 17 Закона Украины «О нотариате» закрепляет: «Государственные нотариальные конторы открываются и упраздняются Министерством юстиции Украины. Штаты государственных нотариальных контор утверждаются управлениями юстиции Совета Министров Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций в пределах установленной для государственных нотариальных контор штатной численности и фонда заработной платы». Сохранена схема управления, существовавшая в СССР. Государственную нотариальную контору возглавляет заведующий. Фиксируется, что руководство государственными нотариальными конторами осуществляется Министерством юстиции Украины, Советом Министров Республики Крым, государственными администрациями областей, городов Киева и Севастополя. Государственные нотариальные конторы содержатся за счет государственного бюджета.

Одновременно и федеральные и региональные правовые акты используют термин «нотариальная контора» в смысле обозначения субъекта правоотношений. Так, ст. 2 Основ о нотариате говорит о прохождении стажировки «в государственной нотариальной конторе», ст. 5 Основ – о лицах, работающих «в нотариальной конторе». Упомянутый выше Закон Еврейской автономной области (ст. 5) закрепляет, что «частнопрактикующий нотариус вправе сам устанавливать структуру и штаты нотариальной конторы, определять форму найма работников». Статья 7 Закона Республики Саха (Якутия) «О нотариате» фиксирует, что «государственная нотариальная контора является юридическим лицом». А ст. 8 вводит ограничение, что «нотариус отвечает по своим обязательствам имуществом нотариальной конторы».

Такую же путаницу создают и нормы, указывающие на порядок создания государственных нотариальных контор. Статья 7 Основ о нотариате устанавливает, что они создаются органами юстиции, причем регионального уровня, по поручению Министерства юстиции РФ. Следует добавить, что региональные правовые акты повторяют данное правило (однако «теряя» добавление – по поручению Министерства юстиции РФ). Статья 7 Закона Республики Башкортостан «О нотариате» дополняет, что в Республике Башкортостан государственные нотариальные конторы открываются и упраздняются Министерством юстиции Республики Башкортостан. Это означает, что законодательство разделяет два факта – наличие нотариусов, желающих работать в государственной нотариальной конторе, и открытие или упразднение самой государственной нотариальной конторы. Иными словами, государственная контора может создаваться и при отсутствии государственных нотариусов. На региональном уровне этим пробелом нередко пользовались органы государственной власти. Так, когда все государственные нотариусы переходили на частную практику, нотариальная палата «тормозила» увеличение количества должностей нотариусов. Тогда органы юстиции не упраздняли государственную контору и без согласования с палатой набирали стажеров, которых потом назначали на должность государственных нотариусов. Тем более, что ст. 2 Основ о нотариате указывает, что стажировка проходится «в государственной нотариальной конторе», а не у «нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе». Соответственно с точки зрения Основ о нотариате наличие в штате государственной конторы самого нотариуса не обязательно, точно так же как отсутствие нотариуса не влечет автоматически упразднение государственной нотариальной конторы. Вышеизложенное указывает на то, что государственная нотариальная контора рассматривается законодательством именно как субъект правоотношений, а не как место совершения нотариального действия. Оппонируя этому выводу, можно отметить, что государственные конторы, как правило, не имеют статуса юридического лица, и все их работники являются штатными работниками соответствующего органа юстиции. Однако, по-видимому, следует не согласиться с этими доводами. Основы о нотариате указывают именно на «государственную нотариальную контору», а не на «орган юстиции», выделяя определенные правовые последствия возникающих правоотношений. Так, нельзя пройти стажировку в органе юстиции, только работники нотариальной конторы несут обязанность по сохранению нотариальной тайны и т. д. Соответственно и сама государственная нотариальная контора должна приобрести несколько иной статус, чем просто помещение для совершения нотариального действия. Это требование вытекает из норм ГК РФ. Либо Основы о нотариате должны быть скорректированы, поставив во главу угла не контору, а нотариуса.

Проект Федерального закона «О нотариате»[179]179
  См.: Нотариус. 1999. № 1.


[Закрыть] учитывает данные противоречия. Так, ст. 6 проекта, определяя тайну нотариального действия, не очерчивает круг субъектов сохранения фактом работы в нотариальной конторе. Статья 12 проекта устанавливает, что стажировка проводится «у нотариуса, имеющего стаж нотариальной деятельности не менее пяти лет». В соответствии со ст. 18 проекта ведется реестр нотариусов, а не нотариальных контор. Включена и самостоятельная ст. 31 – «Нотариальная контора», которая характеризуется как «место осуществления нотариальной деятельности». В отличие от Основ о нотариате, проект четко закрепляет основания совершения нотариального действия вне помещения нотариальной конторы, что предопределяет исключительность данного действия: «только в случае обращения к нему лица, прибытие которого в контору невозможно ввиду его тяжелой болезни». Предусматривается, что помещение нотариальной конторы должно обеспечивать доступ граждан и иных лиц на прием к нотариусу, тайну нотариального действия, сохранность материалов нотариального делопроизводства и архива. Не допускается использование в качестве помещения для нотариальной конторы жилого помещения. Надо добавить, что данное правило вытекает из норм Жилищного кодекса РСФСР. Статья 7 ЖК указывает на предназначение жилых домов и жилых помещений – «предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий». И в новом ЖК РФ данное правило должно быть уточнено, чтобы не допускалось какого-либо двоякого толкования.

Проект закона «О нотариате» закрепляет запрет на наличие у нотариуса более одной нотариальной конторы. Сведения о месте нахождения нотариальных контор в нотариальном округе ежегодно должны будут публиковаться в средствах массовой информации.

Однако, как представляется, и указанные положения проекта Федерального закона «О нотариате» не совсем точно отражают предназначение нотариальной конторы. Законодательство предусматривает, что нотариальная контора должна находиться на правах аренды или частной собственности у нотариуса, осуществляющего практику самостоятельно. Но тем самым помещение, если оно находится на правах аренды, передается нотариусу только в целях получения собственником выгоды от сдачи в аренду. Соответственно, если нотариус не сможет оплачивать арендную плату, его попросят освободить помещение. Иными словами, нотариус включается в рынок арендуемого имущества. Ему самостоятельно придется подбирать помещение. И ни один нотариус не застрахован от того, что ему придется периодически менять место осуществления профессиональной деятельности. Такая хаотичность не будет служить гарантом соблюдения прав граждан, обращающихся за юридической помощью. Представляется более целесообразной несколько иная модель конструирования отношений. Государство могло бы взять на себя первоначальное бремя открытия нотариальной конторы. Причем наибольшая эффективность деятельности нотариуса была бы при открытии контор либо в зданиях судов, либо в зданиях учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество. Время работы нотариуса совпадало бы с временем работы государственного учреждения. Если государство пойдет по пути сохранения частного нотариата, то расходы по содержанию конторы возмещались бы нотариусом самостоятельно. В этом случае нотариус был бы освобожден от конкуренции с коммерческими организациями на рынке арендуемой недвижимости, и соответственно можно говорить о сохранности нотариального архива и эффективном временном замещении нотариуса другим нотариусом или помощником. При этом в случае лишения права заниматься нотариальной деятельностью или в случае ухода в отставку по каким-либо причинам данного нотариуса легко заменить на временно замещающего работника, либо на постоянного, при назначении нового лица на должность. При таком подходе сохраняется преемственность нотариусов, что зачастую теряется в настоящее время.

Глава 8 проекта ФЗ «О нотариате» повторяет ошибку Основ о нотариате. Статья 53 проекта закрепляет, что «нотариальные конторы при органах юстиции открываются и упраздняются органами юстиции в субъектах Российской Федерации и финансируются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации». Как уже было указано выше, не совсем ясно, обязательно ли наличие самого нотариуса для открытия нотариальной конторы. Иными словами, что первично: наличие нотариуса или открытие государственной нотариальной конторы? Каковы последствия, если при отсутствии государственных контор появится нотариус, изъявивший желание работать в качестве государственного служащего?

Вышеизложенное указывает на то, что понятие «нотариальная контора» нуждается в серьезном и внимательном изучении. Причем его содержание зависит от той концепции нотариата, которую воспримет российский законодательный орган.