Текст книги "Северный Кавказ. Модернизационный вызов"

Таким образом, можно выделить три тесно связанных между собой барьера на пути «модернизации снизу»:

• риски легализации бизнеса;

• запредельный уровень непроизводительных издержек («коррупционной надбавки»);

• заинтересованность основных игроков в отсутствии изменений, сохранении замкнутости системы, чтобы не нарушать сложившийся баланс сил.

Ситуация с «модернизацией сверху» несколько иная. В сложившихся условиях приход крупного инвестора практически всегда требует административной поддержки. Тем самым в этом случае административный ресурс играет скорее «за», чем «против» модернизационных усилий бизнеса. Однако здесь угроза кроется в первую очередь в самом этом факторе административной поддержки.

В системе, где права собственности не специфицированы и «правила игры» не являются универсальными и публичными, на начальном этапе модернизационного проекта административный ресурс может сыграть существенную позитивную роль. Так, например, выделение земли под проект на основе административного решения – гораздо более простая и быстрая процедура, чем выкуп этой земли у многочисленных собственников, с каждым из которых необходимо прийти к соглашению. Однако при изменении ситуации ресурсы, выделенные на основе административного решения, могут быть изъяты с помощью тех же административных механизмов. Тем самым реализация модернизационного проекта оказывается заложницей стабильности власти и неизменности ее приоритетов. А это может негативно влиять и на временной горизонт принимаемых инвестором решений, и на приоритеты его деятельности.

Другой потенциальный барьер на пути «модернизации сверху» связан с критериями власти при принятии решений. Крупный инвестор может получить административную поддержку и реализовать модернизационный проект. Однако вряд ли степень модернизационности проекта будет решающим фактором, определяющим выбор в его пользу. Скорее всего, не менее, а еще более важную роль сыграют место этого проекта в сложившейся на Кавказе системе статусов и рангов, административной иерархии, клановые и национальные связи, финансовые интересы. Тем самым при решении вопросов выделения ресурсов, финансовой поддержки модернизационные проекты вынуждены конкурировать с проектами гораздо менее содержательными, но более «близкими» с точки зрения состава участников и обладающими большей лоббистской силой в сложившейся институциональной среде.

Наконец, права на ресурсы, полученные в результате административной поддержки, могут вступить в конфликт с той неформальной институциональной системой прав, которые сложились в проживающих на территории сообществах. По мнению некоторых экспертов, например, приход в сельскохозяйственную сферу крупного капитала, связанного с политической элитой и претендующего на монопольное владение землей, может привести к серьезным социальным потрясениям: «Этот капитал, к своему удивлению, обнаружил, что на этой территории кроме них самих еще живут другие люди, которые имеют аналогичные планы и претензии на эту, в общем-то, маленькую территорию. В результате возникает конфликт. Это очень серьезный конфликт, который уже перерастает в политическую плоскость»[63]63
  Terra Incognita. Выступление И. Яганова // Фронтир. Март 2010. С. 26.


[Закрыть].

Таким образом, основные риски при «модернизации сверху» можно свести к следующим:

• невозможность реализации крупных модернизационных проектов без поддержки административного ресурса в условиях неурегулированности прав собственности и отсутствия универсальных «правил игры»;

• нестабильность административного ресурса как существенного условия реализации подобных проектов;

• нелегитимность полученных при административной поддержке ресурсов (в частности, земли) для других претендентов на эти ресурсы;

• необходимость конкуренции за административный ресурс с проектами, носящими, в первую очередь, перераспределительный характер, поскольку модернизационность не является существенным фактором при принятии решения о поддержке.

Попробуем спрогнозировать, что произойдет в сложившейся институциональной системе, риски модернизации в рамках которой были проанализированы выше, в результате реализации Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. Приведет ли Стратегия к росту либо снижению данных рисков? Необходимо признать, что в определенных отношениях риски не только не снизятся, но даже возрастут.

Во-первых, если на рынки, характеризующиеся высокой степенью коррупции, в той или иной форме выплескиваются дополнительные финансовые средства, это неизбежно ведет к повышению «коррупционной надбавки» для рынка в целом. Таким образом, с высокой степенью вероятности можно предположить, что трансакционные издержки для всех участников рынка повысятся и их положение ухудшится.

Во-вторых, существующие и, несмотря на противодействие среды, активно развивающиеся ростки «модернизации снизу» окажутся неконкурентоспособными по сравнению с выбранными государством «победителями», и их модернизационный потенциал будет существенно ослаблен. В частности, такая угроза вполне реальна для существующих на Кавказе традиционных туристско-рекреационных центров – Приэльбрусья, Домбая и т. п., которых среди выбранных «победителей» не оказалось.

В-третьих, при наличии рисков мимикрии проектов по сути перераспределительного характера под модернизационные для получения государственной поддержки позиции реально модернизационных проектов в борьбе за административный ресурс могут ухудшиться.

В-четвертых, применительно к крупным, поддерживаемым государством модернизационным проектам всегда велики риски завышенных ожиданий, преувеличения эффективности, неадекватной оценки емкости рынка. Поэтому нет гарантии, что, пожертвовав ростками «модернизации снизу», удастся в полной мере получить задуманные результаты за счет выбора «победителей». Кроме того, подобного рода идущие из центра инициативы могут в еще большей степени, чем собственные проекты «модернизации сверху», не учитывать внутренние особенности северокавказских республик, специфику существующих на них неформальных правил и институтов, и в результате не смягчать, а, напротив, усиливать конфликты.

Таким образом, необходимо признать, что если Стратегия и приведет к поддержке спонтанно идущей модернизации, то это будут проекты «модернизации сверху». Основные проекты «модернизации снизу» не являются достаточно крупными и не обладают необходимым лоббистским ресурсом. Более того, именно применительно к ним связанные с реализацией Стратегии риски могут быть максимальными. Для проектов «модернизации сверху» основные риски определяются усилением нерыночных принципов отбора, которые могут понизить роль оценок реальной конкурентоспособности и повысить роль социальных критериев, соображений статусности и тому подобного при принятии решений о предоставлении государственной поддержки. Что касается потенциального модернизационного ресурса «выбора победителей», не совпадающих с проектами «модернизации сверху», то здесь возможны как большие успехи, так и большие провалы, поскольку, в отличие от агентов спонтанно идущих процессов модернизации, новые «победители» еще не доказали свою мотивацию и способность реально осуществлять экономические изменения в специфических институциональных условиях Северного Кавказа, не вызывая при этом дополнительных конфликтов.

Впрочем, критиковать всегда легко. Рецептов быстрого и безболезненного изменения институтов, выхода из институциональных ловушек человечество не изобрело. Тем самым стимулирование модернизации придется осуществлять в той институциональной среде, которая существует в регионе. И если есть возможности использовать потенциал изменения формальных институтов (например, для снятия противоречия между формальными и неформальными нормами), то неформальные институты во многом приходится принимать как данность. Основные каналы воздействия на них – поддерживать существующих и формировать новых агентов институциональных изменений. Это задача непростая и очень деликатная. Чересчур активная и недостаточно продуманная поддержка может привести к тому, что агенты институциональных изменений превратятся в адептов статус-кво. Может ли в этих условиях быть предложен альтернативный подход к стимулированию модернизационных процессов на Северном Кавказе?

На самом деле необходимо признать, что возможности подобного стимулирования достаточно ограничены. Приоритетом здесь должен выступать основной принцип медицины: «Не навреди!». При оценке возможных модернизационных мер, как представляется, необходимо исходить из следующих базовых принципов:

• данные меры должны быть направлены на институциональную поддержку «коалиции роста» в ущерб «перераспределительной коалиции»;

• данные меры не должны приводить к повышению «коррупционной надбавки»;

• данные меры не должны ослаблять существующие ростки модернизации, создавая исключительные привилегированные условия для выбранных государством «победителей»;

• финансовые риски, связанные с осуществлением данных мер, не должны быть чрезмерно высоки;

• данные меры не должны повышать конфликтогенность ситуации в республиках, тем самым они должны быть направлены на включение в модернизационные процессы местных сообществ (как уже указывалось выше, успешный опыт подобного рода есть в Италии);

• данные меры должны ориентироваться не только на текущее улучшение экономической ситуации, но и на модернизацию человеческого капитала, как с точки зрения его качественных характеристик, так и с точки зрения формирования жизненных стратегий.

Если принимать во внимание представленные выше подходы, то перечень предложений по стимулированию модернизации мог бы включать следующие меры:

1. Урегулирование вопросов собственности на землю и вопросов землепользования, в т. ч. в отношении земель отгонного животноводства.

2. Финансовая поддержка в первую очередь малых инфраструктурных проектов, направленных на развитие экономики местных сообществ.

3. Отказ от специфических для Северо-Кавказского федерального округа мер селективной поддержки крупных инвесторов. Могут использоваться лишь те меры, которые уменьшают издержки деятельности для бизнеса в целом, не снижая при этом конкурентоспособности его отдельных представителей.

4. Поддержка сельской кооперации.

5. Формирование для молодежи возможности выбора между различными системами ценностей, в т. ч. и через создание обособленных университетских кампусов – центров интеллектуальной жизни и формирования специфической молодежной культуры.

6. Реализация эксклюзивных образовательных программ, способствующих формированию новой элиты.

Некоторые из данных направлений будут подробно проанализированы в последующих главах. Другие требуют дополнительной проработки.

Подобный подход к стимулированию модернизации также не свободен от рисков. В первую очередь эти риски связаны с тем, что организационно реализация подхода является несравнимо более сложной, чем тот, что предложен в Стратегии. Гораздо проще оценить и поддержать один крупный инвестиционный проект, к созданию которого привлекались профессионалы высокого класса, чем десять или сто малых, сформированных собственными силами. Вероятность ошибки тут может быть выше, хотя цена ошибки в условиях реализации малых проектов существенно ниже. Что касается воздействия на систему жизненных ценностей, то это в принципе является очень деликатной задачей, успешность решения которой далеко не гарантирована[64]64
  Впрочем, и здесь есть позитивные примеры. Так, достаточно успешная борьба с сицилийской мафией во многом велась силами низовых лидеров общественного мнения, воспитанных в школе политического образования в Палермо, организованной иезуитами (См.: Сордже Б. Обновление политики и корни мафии // Рабочий класс и современный мир. 1990. № 3).


[Закрыть]. Даже при позитивном эффекте вполне возможно, что носители новых ценностей будут ориентированы скорее на миграцию, чем на преобразование той среды, которая их активно отторгает.

Еще один риск – отсутствие быстрых, наглядных, впечатляющих признаков того, что модернизационный процесс идет. Данный подход, направленный в первую очередь на поддержку внутренних источников трансформации, а не на быструю принудительную модернизацию (либо видимость модернизации), будет демонстрировать скорее медленное постепенное продвижение, чем «большой скачок». С точки зрения сиюминутных политических интересов он имеет меньший демонстрационный эффект и является менее выигрышным, чем предлагаемая в Стратегии альтернатива. В то же время медленное продвижение на основе взращивания внутренних ресурсов имеет очевидные позитивные стороны. Процессы модернизации оказываются гораздо более глубоко укорененными и связанными с интересами значительных групп населения. Тот человеческий капитал, который обучается и воспитывается в ходе разработки и реализации модернизационных проектов, в дальнейшем сам становится активом модернизации, источником внедрения современных подходов. Ориентация же на быстрые видимые эффекты вполне может обернуться провалом в среднесрочной перспективе.

Более серьезным последствием неизбежно невысоких темпов модернизационных процессов являются риски того, что в условиях отсутствия быстрых и существенных выигрышей от модернизации деструктивные процессы будут идти быстрее конструктивных и усилия по стимулированию позитивных изменений не будут иметь долговременного эффекта. Особенно велик этот риск в связи с тем, что не очевидны меры, которые могли бы быстро снять социальное напряжение в городах. Если в сельской местности грамотно проведенное урегулирование земельных отношений способно продемонстрировать значительной части населения выгоды от политики стимулирования модернизации (хотя в отдельных случаях может привести и к усилению конфликтов, от чего никто не застрахован), то в городах ситуация гораздо сложнее.

С точки зрения конфликтного потенциала города в периоды активной урбанизации во всем мире становятся источником повышенной опасности. Оторванное от социальных корней и еще не адаптировавшееся в городе прежде сельское население является той средой, которая порождает наиболее радикальные социальные движения и провоцирует массовые беспорядки. Особенно высоки риски тогда, когда, как в случае Кавказа, это население преимущественно молодое, а социальная структура города очень избирательно открывает возможности «социальных лифтов» (есть устоявшиеся связи, чужаку без связей пробиться практически невозможно). В принципе подобная ситуация наблюдалась в предреволюционные периоды практически во всех странах, переживших крупные революционные взрывы.

Судя по всему, в Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа ответом на данную проблему (хотя в явном виде как проблема она не формулируется) является предложение об опережающем развитии промышленности[65]65
  В то же время заметим, что на Северном Кавказе многие крупные промышленные предприятия расположены в сельской местности и на них работают сельские жители.


[Закрыть]. По базовому сценарию среднегодовой темп роста ВРП планируется на уровне 6,7 %, а рост объемов промышленного производства – на 8,7 %. В рамках оптимального сценария среднегодовой темп роста ВРП составляет 7,7 %, промышленного производства – 10,1 %. Это, по мнению авторов Стратегии, должно способствовать существенному сокращению безработицы и тем самым – снятию социального напряжения.

Однако такой вариант оставляет открытым вопрос, насколько структура спроса на рабочую силу, предъявляемая промышленными предприятиями, будет соответствовать структуре предложения. Молодежь из села стекается в города, в первую очередь, с целью получения высшего образования и уже затем стремится закрепиться в городе и найти работу (хотя это и не единственная возможная модель). При этом образование в северокавказских высших учебных заведениях не отличается высоким качеством, однако формирует завышенные ожидания выпускников с точки зрения характера работы (в основном у девушек) и с точки зрения уровня заработков (в основном у юношей). Ответ на вопрос о том, насколько занятость на промышленных предприятиях в качестве «синих воротничков» соответствует этим социальным ожиданиям, по меньшей мере неочевиден. Вполне вероятна ситуация, когда при формальном наличии высокой безработицы подобные предприятия будут испытывать серьезный дефицит рабочей силы. Подобные примеры уже есть. Так, на стекольный завод в Кабардино-Балкарии пришлось завозить рабочих из Ростовской области.

Таким образом представляется, что взрывоопасный потенциал молодежи, ставшей городской в первом поколении и чувствующей себя ущемленной и не способной реализовать свои социальные ожидания, является основным риском реализации модернизационной политики на Северном Кавказе. И пути решения этой проблемы неочевидны. Для ее более глубокого анализа необходимо понять, что собой представляет город как институциональная система, какие барьеры и институциональные ловушки для этой системы характерны и что может быть сделано для изменения сложившейся ситуации. Первые подходы к данной проблеме представлены в гл. 7, однако, очевидно, необходимы дальнейшие, более глубокие исследования.

Глава 3. Земельная реформа

3.1. Особенности земельной реформы на Северном Кавказе

Земельная реформа в России осуществляется с начала рыночных реформ как важнейшая их часть. Первые шаги по созданию условий для реализации предпринимательской инициативы в аграрном секторе предпринимались со второй половины 1980-х гг. Однако реализация аграрной реформы в полном объеме стартовала с начала 1990-х гг. «В 1992 году началась так называемая кампания по реорганизации колхозов и совхозов, которая предполагала передачу земли и неземельных средств производства в собственность трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий, раздел этих фондов на индивидуальные паи и перерегистрацию хозяйств в одну из разрешенных организационно-правовых форм в соответствии с текущим законодательством того периода»[66]66
  Серова Е., Храмова И., Карлова Н., Тихонова Т. Система земельных отношений в России, 1999 г. http://www.iet.ru/ru/sistema-zemelny-otnoshenii-vrossii.html


[Закрыть].

Важнейшей частью аграрных преобразований стала земельная реформа. Ее основная отличительная черта состояла в том, что «земля, которой пользовались колхозы и совхозы до реорганизации, перешла не в их собственность как юридических лиц, а в общую собственность группы лиц – работников и пенсионеров хозяйств»[67]67
  Там же.


[Закрыть]. Используемый подход к реализации земельной реформы характеризовался следующими основными характеристиками:

• Участки для личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, огородничества, животноводства, жилищного и дачного строительства передавались в собственность гражданам, которые пользовались ими на момент реформирования.

• Основная часть сельскохозяйственных угодий передавалась в общую собственность трудовых коллективов сельскохозяйственных организаций (землей наделялись также бывшие работники данных организаций, вышедшие на пенсию и продолжающие проживать в данной местности, работники социальной сферы села)[68]68
  По имеющейся информации, состав лиц, наделяемых землей бывших колхозов и совхозов, мог различаться в разных хозяйствах и в разные периоды времени. Например, в Нижегородской области были случаи, когда в хозяйствах с преобладающей долей мусульманского населения на собрании принималось решение о включении в круг претендентов на землю всех жителей села (см.: Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика // Научные труды N 142Р / Ин-т экономической политики им. Е. Т. Гайдара. М., 2010. С. 38–39).


[Закрыть] в соответствии со среднерайонной нормой бесплатного получения земли. При этом за гражданином сохранялось право на выход из общей собственности и обособление земельного участка в соответствии с принадлежащей ему долей.

• Земли, не распределенные между гражданами, отходили в фонд перераспределения земель[69]69
  По имеющейся информации, в фонд перераспределения земель передавалось сначала до 10 % бывших угодий колхозов и совхозов, а затем остаток не распределенных в коллективную собственность земель (см. Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика // Научные труды N 142Р С. 37–38).


[Закрыть], а также сельским администрациям для развития населенного пункта. За счет фонда перераспределения земель обеспечивался доступ к земле тех граждан, которые не имели права на земельную долю. Но эти земли могли оставаться у прежних пользователей до того, пока не принималось решение о предоставлении их другим сельхозпроизводителям. Эти решения первоначально принимала администрация района, затем они перешли на уровень субъекта Федерации. Сельские администрации получали земли в том числе и для обеспечения доступа сельских жителей к сенокосам и пастбищам. Распространено было предоставление части этих земель жителям в качестве полевых наделов для личного подсобного хозяйства.

• Земли части сельскохозяйственных предприятий и организаций сохранялись в государственной собственности и передавались этим хозяйственным субъектам в постоянное бессрочное пользование[70]70
  Н. Шагайда выделяет следующие особенности приватизации земли бывших колхозов и совхозов: // • отказ от реституции; // • отделение сельскохозяйственных угодий от традиционных пользователей земли – правопреемников колхозов и совхозов; // • исключительные права сельских жителей на сельскохозяйственные угодья бывших колхозов и совхозов; // • бесплатная передача большей части сельскохозяйственных угодий в собственность граждан; // • передача земли бывших колхозов и совхозов гражданам не в виде индивидуальных участков, а в виде участков общей собственности; // • сохранение общей собственности на несельскохозяйственные угодья, переданные в пользование правопреемникам колхозов и совхозов (см.: Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика // Научные труды N 142Р. С. 43).


[Закрыть].

В ходе реформы земельные участки передавались гражданам бесплатно и за плату. Бесплатная передача участков была предусмотрена в следующих случаях:

1) при передаче участков в общую собственность в процессе реорганизации колхозов и совхозов в пределах среднерайонной нормы;

2) при выделении земли из фонда перераспределения земель для ведения фермерского хозяйства в пределах норм, установленных субъектом Федерации;

3) для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в пределах норм, установленных сельскими администрациями;

4) для садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства в пределах норм, установленных решением субъекта Федерации[71]71
  См.: Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика // Научные труды N 142Р С. 39.


[Закрыть].

При этом в России, в отличие от многих постсоциалистических стран, при решении проблем земельной собственности официально не использовался принцип реституции (возврата собственности прежним владельцам или их наследникам).

В то же время далеко не на всех территориях реформа шла одинаковыми темпами. По имеющейся информации, в 16 регионах земельные паи вообще не выдавались[72]72
  См.: Серова Е., Храмова И., Карлова Н., Тихонова Т. Аграрная реформа в странах с переходной экономикой, 2000 г. С. 43. http://www.iet.ru/ru/agrarnaya-reforma-v-strana-s-pere-odnoi-ekonomikoi.html


[Закрыть]. В число этих регионов входило подавляющее большинство республик Северного Кавказа. Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 право определять дату начала приватизации земли было официально передано региональным властям[73]73
  «Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации» (Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» N 101-ФЗ от 24.07.2002, ст. 1.4 // Консультант Плюс. Законодательство. ВерсияПроф [Электронный ресурс] /ЗАО «Консультант Плюс». М., 2011.


[Закрыть]. С этой точки зрения земельное законодательство северокавказских республик можно разделить на три группы.

К первой группе можно отнести законодательство Кабардино-Балкарской Республики, Республики Дагестан и Чеченской Республики. В этих республиках норма о переносе начала приватизации земли на более поздний срок по сравнению с датой, установленной в федеральном законодательстве, включена без каких-либо оговорок. В первых двух республиках установлена норма о начале приватизации земли сельскохозяйственного назначения через 49 лет[74]74
  См.: Закон Республики Дагестан «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» от 29.12.2003 N 46 (ред. от 16.07.2008); Закон Кабардино-Балкарской Республики (http://pravo.levonevsky.org/bazazru/text09/text09278htm) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Кабардино-Балкарской Республике» от 30.07.2004 N 23-РЗ (ред. от 21.05.2009).


[Закрыть]. Что касается Чечни, то законом, принятым в 2007 г., приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения отложена, по крайней мере, до 1 января 2020 г.[75]75
  См.: Закон Чеченской Республики «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 02.05.2007 N 21-РЗ.


[Закрыть]

Во второй группе регионов приватизация земли также отложена. Однако в законодательстве указано, что эта норма не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Судя по всему, подобное ограничение связано с тем, что Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым введено право субъектов Федерации определять дату начала приватизации земли, не распространяется на эти категории земельных участков[76]76
  «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации» (Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» N 101-ФЗ от 24.07.2002, ст. 1.1 // Консультант Плюс. Законодательство. ВерияПроф [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». М., 2011.


[Закрыть]. В эту группу входят Республика Северная Осетия – Алания и Республика Ингушетия[77]77
  Закон Республики Северная Осетия – Алания «Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания» от 14.05.2004 N 17-РЗ (http://minimi.ru/223); Закон Республики Ингушетия «О регулировании земельных отношений» от 14.12.2007 N 50-РЗ.


[Закрыть]. Однако сроки начала приватизации по этим двум регионам принципиально различны. Если в Северной Осетии, как и в КБР и Дагестане, приватизация отложена на 49 лет, то в Республике Ингушетия – фактически только на два года. Датой начала приватизации было установлено 1 января 2010 г.

К третьей группе можно отнести Карачаево-Черкесскую Республику (КЧР)[78]78
  Из национальных республик юга России земельная реформа в соответствии с федеральными подходами была также осуществлена в Республике Адыгея, но эта территория не включена в Северо-Кавказский федеральный округ и потому в настоящем исследовании не рассматривается.


[Закрыть]. Законодательство[79]79
  См.: Закон Карачаево-Черкесской Республики «Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике» от 09.12.2003 N 61-РЗ (ред. от 10.06.2009). http://www.rusouth.info/territorys/pack2x/paper-hfxbn.htm


[Закрыть] полностью соответствует федеральным нормам, устанавливающим особенности предоставления, изъятия и оборота земель сельскохозяйственного назначения. В частности, приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в КЧР в порядке, установленном федеральными законами. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной собственности Карачаево-Черкесской Республики или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые отгонными пастбищами. Установлено, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в Карачаево-Черкесской Республике, за исключением земельных участков, передаваемых в общую долевую собственность граждан, осуществляется через 10 лет с момента вступления в силу республиканского Закона.

Есть ли объективные основания для столь существенного ограничения масштабов земельной реформы в регионах Северного Кавказа? Специалисты трактуют эту ситуацию следующим образом: «Отказ от введения частной собственности на землю бывших колхозов и совхозов в национальных республиках объясняется, как правило, двумя причинами. Первая – малоземелье. Вторая – угроза земельных споров между гражданами, депортированными со своих исконных земель в годы Советской власти, и поселившимися на их место»[80]80
  Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика // Научные труды N 142Р. С. 42.


[Закрыть]. Однако не очевидно, что этих аргументов достаточно для понимания сложившегося положения.

Начнем с того, что логическая связь между малоземельем и отказом от приватизации земли по меньшей мере спорна. В принципе ее можно рассматривать на двух уровнях – на сущностном и техническом. С точки зрения сути происходящих процессов малоземелье может с одинаковым основанием трактоваться и как аргумент против приватизации (по принципу «на всех не хватит»), и как довод в пользу ускорения данного процесса. Чем дефицитнее является ресурс, тем важнее обеспечить его максимально эффективное использование. Далеко не очевидно, что отказ от приватизации позволил выполнить это условие[81]81
  Эксперты отмечают, что «… для аграрных стран простое распределение земель в пользу семей ведет к немедленному росту как валовой продукции сельского хозяйства, так и душевого потребления продуктов питания». При этом утверждается, что для достижения этого эффекта первоначально не важно, дается ли земля в собственность или в пользование. Однако в дальнейшем все большую важность приобретает формирование рыночной инфраструктуры и обеспечение прав собственности. «Для преимущественно индустриальных экономик совершенно недостаточно только земельного передела для эффективных аграрных реформ… Раздел крупных хозяйств на более мелкие (семейные или нет) ведет к созданию мотивационного механизма, но сопровождается потерей экономии на масштабе производства, так как технологии аграрного производства более развиты и неприспособлены для мелких размеров ведения хозяйства. Баланс мотивационного выигрыша и потери на масштабе производства не всегда оказывается положительным. Адаптация технологий при радикальной смене аграрной структуры требует времени, а в это время, как правило, идет падение объемов производства» (Серова Е. и др. Аграрная реформа в странах с переходной экономикой. С. 5–6.).


[Закрыть]. Есть весомые основания утверждать, что неэффективность в сфере земельных отношений является одной из важнейших преград на пути модернизации северокавказских республик: нет заинтересованности осуществлять вложения в землю и использовать новые технологии; интересы государственных структур в основном сводятся к сохранению контроля и повышению краткосрочных доходов от земли; за счет административного ресурса к земле не допускаются новые предприниматели. Все это в значительной части является последствием отсутствия частной собственности на землю[82]82
  В данном случае не рассматриваются проблемы собственности на отгонные пастбища, применительно к которым эти проблемы не столь очевидны. Данный вопрос будет рассмотрен отдельно.


[Закрыть].

Что касается технических аспектов, то здесь речь может идти о том, что выделяемые гражданам земельные доли окажутся достаточно малы. Действительно, если в среднем по стране земельные паи составили 6–10 га на человека[83]83
  Серова Е., Храмова И., Карлова Н., Тихонова Т. Система земельных отношений в России, 1999 г. С. 10. http://www.iet.ru/ru/sistema-zemelnyotnoshenii-v-rossii.html.


[Закрыть], то в Кабардино-Балкарии, например, когда производили разделение земли (формально в республике земля была разделена на паи, но соответствующие документы пайщикам розданы не были), пай составил лишь 2 га. Однако это вряд ли могло создать какие-либо серьезные проблемы в организации сельскохозяйственного производства. По имеющейся информации, основная часть земельных долей формально или неформально сдается в аренду. В 2006 г. в целом по стране 75 % площади земельных долей использовалось именно таким образом. Причем по южным регионам эта доля была существенно выше, доходя до 90%. Тем самым земельная реформа вряд ли явилась бы препятствием к концентрации земли до масштабов, позволяющих обеспечить эффективность сельскохозяйственного производства.

Завершая обсуждение этого вопроса, хотелось бы отметить, что в условиях неурегулированности вопросов земельной собственности сам тезис о проблеме малоземелья на Северном Кавказе не может быть обоснован. Вполне возможно, что он относится к числу мифов, формирующих искаженное представление о ситуации в этом регионе. При оценке положения с обеспечением землей в северокавказских республиках необходимо учитывать следующие моменты:

• по достаточно единодушному мнению экспертов, численность населения на Северном Кавказе существенно завышена, по результатам прошлой переписи завышение оценивается в 1 млн человек[84]84
  Дискуссию на эту тему см.: Terra Incognita // Фронтир. Март 2010.


[Закрыть];

• в северокавказских регионах идет активный процесс урбанизации, значительная часть населения, формально числящаяся в сельской местности, по факту проживает в городах;

• отсутствие заинтересованности в использовании прогрессивных сельскохозяйственных технологий во многих случаях ведет к нерациональному, экстенсивному использованию земли;

• в условиях отсутствия стимулов к вложениям в землю снижается ее качество, потенциально пригодные для сельского хозяйства земли выводятся из хозяйственного использования.

Вполне возможно, что в условиях частной собственности на землю острота проблемы малоземелья значительно снизилась бы. В то же время частная собственность в определенной мере могла бы и повысить спрос на земельные ресурсы, сделав сельскохозяйственное производство более выгодным. Вот как сами жители Северного Кавказа описывают эту ситуацию: «Вот кто-то хочет скот пасти. Есть какая-то свободная земля. Говорят: «Вот иди, паси свои пятьдесят овец». А я-то мог больше сделать. Кредит взять, кошару построить. Но если завтра меня выгонят оттуда, как я могу там основаться? Поэтому земли пустуют, никто не хочет идти. Я-то не могу лезть в долги, не зная перспективы».

Что касается земельных споров между гражданами различных национальностей (причем необходимо отметить, что депортация является лишь одним из источников противоречий в данной сфере) как причины усиления межнациональной напряженности, то нельзя отрицать, что земля является важнейшим фактором, провоцирующим межэтнические конфликты. Однако отказ от приватизации не только не снимает данные конфликты, но скорее способствует их обострению и загоняет их в тупик. В числе наиболее острых межнациональных конфликтов, непосредственно связанных с землей, – противостояние кабардинцев и балкарцев по вопросу межселенных территорий, а также горных и равнинных народностей Дагестана в связи с землями отгонного животноводства. И в том, и в другом случае соответствующие земли так или иначе контролируются региональной властью. Однако это не спасает от обострения ситуации.

В то же время, несмотря на запрет приватизации, земельный передел по факту идет, причем в неправовых, административных формах. По мнению респондентов, с которыми приходилось беседовать, эта ситуация является наиболее взрывоопасной: «земельный вопрос не решен, он остается проблемой, которая рано или поздно взорвет ситуацию»; «лучшая форма того, как обдурить людей – это незаконченное состояние земельной реформы»; «даже в 90-е гг. так остро не стоял вопрос взаимоотношений, как сейчас, поскольку не решен земельный вопрос»; «мы однажды проснемся и узнаем, что вся наша земля – это уже чья-то частная собственность; вот тогда только народ и поднимется».

На практике решаются и вопросы, связанные с возвращением представителей депортированных народностей на свои исконные земли. Так, конфликты, вызванные возвращением чеченцев на земли, занятые дагестанскими народностями, во многом регулируются нормами шариата. Например, если за время отсутствия депортированных хозяев в землю и имущество были вложены труд и средства, то предполагается компенсация – выкуп дома, например, или строительство на другом участке. Очевидно, в такой ситуации не играет принципиальной роли, какая форма собственности формально существует на данные земли.