Текст книги "Северный Кавказ. Модернизационный вызов"

Важнейшим аргументом в пользу того, что проведение земельной реформы на территории северокавказских республик вполне возможно и приводит к позитивным последствиям, является пример Карачаево-Черкесии. Это небольшая и в значительной степени аграрная республика с достаточно сложным национальным составом и напряженными межнациональными отношениями. Тем не менее на этой территории земельная реформа была проведена в полном объеме в соответствии с федеральной моделью. Комплексная оценка результатов земельной реформы выходит за рамки данной работы. Позволим себе обратить внимание лишь на некоторые моменты.

Доступ к земле для желающих ее обрабатывать в Карачаево-Черкесии гораздо проще, чем в республиках, где реформа не проводилась. В последних земля в первую очередь арендуется у государственных либо крупных частных хозяйств (которые сами арендуют ее у государства и сдают в субаренду). Аренда в основном годовая. Арендная плата взимается в денежной форме, может меняться ежегодно и по непрозрачным правилам. Условия землепользования нестабильны и непредсказуемы, что ограничивает стимулы к эффективному использованию земли. В Карачаево-Черкесии арендуются в первую очередь земельные доли односельчан. Аренда регулируется неформально, в основном не имеет жестких сроков. Арендная плата осуществляется в натуральном выражении и достаточно стабильна. Условия землепользования гораздо более предсказуемы, трансакционные издержки существенно ниже.

В отличие от других республик Северного Кавказа, в Карачаево-Черкесии развиваются хозяйственные схемы, позволяющие организовывать отгонное животноводство без закрепления земель за горными хозяйствами на равнине, а за равнинными – в горах. Это происходит как путем закупки представителями горных территорий молодняка на равнине с откормом и последующей продажей по окончании сезона, так и путем передачи скота на летний сезон представителям горных территорий с последующим возвратом хозяевам на равнине и оплатой услуг чабанов. Наличие подобных схем нельзя полностью отнести к непосредственным последствиям земельной реформы, поскольку земли отгонного животноводства, в соответствии с российским законодательством, не подлежат приватизации. Тем не менее, судя по всему, перевод земельных вопросов из политического в хозяйственное русло способствует решению на взаимовыгодной основе тех проблем, которые на других территориях имеют явную политическую окраску.

Если же рассмотреть ситуацию в тех северокавказских республиках, где формально приватизация земли проведена не была, то станет ясно, что юридически закрепленные и существующие на практике системы организации землевладения и землепользования существенно отличаются друг от друга. Формально землей распоряжаются государственные и муниципальные органы власти. Реально значительная часть земель разделена между экономическими агентами на основе неформальных механизмов[85]85
  Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика // Научные труды N 142Р. С. 160.


[Закрыть]. По словам одного из респондентов в Кабардино-Балкарии, «там все давно поделено. …Ее [землю] поделили по понятиям, по обычному праву. И всё. Документов нет».

Можно выделить три модели, на основе которых распределяется формально неприватизированная земля, не относящаяся к придомовой территории.

1. Участки распределяются по жребию и перераспределяются каждые несколько лет между домохозяйствами.

Так распределяются огороды под картофель, например, в с. Безенги и под капусту в с. Верхняя Балкария в Кабардино-Балкарии. Формально распределение оформляется срочными договорами аренды земли. Обрабатывают землю далеко не все из тех, кому были выделены участки. Жители селений, которые занимаются сельским хозяйством активно, обрабатывают (по договоренности) дополнительные участки, например семья имама в одном из этих селений возделывает три участка земли. При жеребьевке в другом селении получилось по 10 соток огорода на домохозяйство, но некоторые обрабатывают и 30 соток, и более.

В Большом Гоцатле, крупном селении в Дагестане, в прошлом – с развитым садоводством и собственным, еще работающим, заводом по производству соков и других фруктовых консервов, – по жребию распределяют садовые участки на склонах вокруг селения. Однако спрос на садовые участки не такой большой, многие из них не обрабатываются. У одного садовода в аренде 70 соток, у кого-то нет никаких садов, только несколько десятков деревьев на приусадебном участке.

В принципе все эти наделы (и огороды, и сады) могут при новом распределении поменять пользователей. И эта возможность чрезвычайно ограничивает инвестиции в землю. Риск этот учитывается даже в тех случаях, когда по факту новая жеребьевка ни раз в год, ни раз в три года, ни раз в пять лет не проводится, участки фактически находятся в пользовании семей постоянно, договоры аренды просто перезаключаются на один и тот же участок.

2. Участки распределяются по жребию и закрепляются за домохозяйствами на постоянной основе.

В чистом виде такой способ распределения земельных участков реализован в Малом Гоцатле, составной, но несколько обособленной части села Гоцатль (Большой Гоцатль – его верхняя и большая часть). По четыре сотки колхозных огородов были распределены между членами общины по жребию, а для улаживания конфликтов, связанных с разными по качеству и удобству участками, были подготовлены и выделены (уже «вручную») домохозяйствам дополнительные участки земли либо дополнительные фруктовые деревья. Вот как описывают этот процесс его организаторы: «В 2001 г. распределили 8 га на 180 хозяйств, 18 га на реке раздали еще в 1992 г. У работников совхоза и раньше были небольшие, в 2–3 сотки, приусадебные участки, у работников комбината – нет. По жребию землю получили все, сначала распределяли хорошую землю, потом – ту, которая хуже. Решение провели через районное собрание. В итоге где-то по 12–13 соток получило каждое хозяйство… Были разногласия: например, кому-то деревьев меньше досталось – решали, откуда-нибудь ему дополнительно давали несколько деревьев; есть такие места, где земли нет, деревья есть. Ни одного документа на эти участки нет. Люди хотели получить свидетельства о собственности, много раз поднимали этот вопрос – не дали».

При том, что жители как Малого, так и Большого Гоцатля видят существенные преимущества в подобной организации землепользования – садоводство в Малом Гоцатле развивается не в пример активнее, чем в Большом (хотя, судя по всему, не только по причинам, связанным с собственностью: несмотря на территориальную близость, климатические условия в Малом Гоцатле считаются более благоприятными) – отмечаются и недостатки данного подхода. В условиях, когда вся земля разделена, новые семьи не могут получить участки, и это вызывает определенное напряжение.

Предполагаемое в данном районе строительство гидроэлектростанции приведет к тому, что часть выделенных жителям участков пойдет под затопление. Любопытно, что в этих условиях компенсации за затопленные земли предполагается распределить между всеми жителями села, а не только между теми, чьи участки подлежат затоплению.

3. Участки распределяются «по предкам», в соответствии с тем, как была распределена земля до революции (т. е. фактически проводится реституция).

Практически реституция реализована в селении Орота Хунзахского района Республики Дагестан. Село характеризуется ограниченной транспортной доступностью и высокой религиозностью. Примерно 200 га было распределено там еще в 70-х гг., когда только разрешили иметь приусадебные участки. «Для нас это новостью не было… И я помню, что еще в колхозные времена дед говорил, что вот это поле наше. Вообще в исламе считается хорошо, когда ты знаешь семь поколений от себя. Но я знаю семь поколений только от дочки. Это где-то до 1800 г. Не было таких вопросов, чтобы кто-то занимал чужой участок. На счет этого у нас строго. Людям имам даже на проповеди говорит, что чужое занимать грех. Мой брат, который тоже в школе работает, обрабатывал родительскую землю. И я помню, когда еще дед был жив, а у него было четверо детей [два сына и две дочери]… Хотя ему еще ничего не принадлежало, было в ведении колхоза, он по шариату разделил то, что ему досталось от его родителей. А когда все развалилось, все четверо заняли то, что было написано. Это завещание написано арабским почерком [аварская письменность аджан на основе арабского письма] на аварском языке… Распределил это между дочерьми, написал, что нужно делать после смерти, чтобы было надежнее. Есть еще бабушкино завещание. Она завещает небольшой участок земли, чтобы на нем что-нибудь сделали после ее смерти, для благотворительности. У меня две дочки, и я уже здесь написал про то, что мне принадлежит. И помимо этого у нас есть участки, которые были завещаны мечети, это “вакуфные” земли. Я слышал, что раньше 600 таких участков было. Де-факто у нас земля продавалась и в советское время».

В то же время и подобное распределение земли также не совсем свободно от противоречий. Но оно провоцирует в первую очередь внутрисемейные конфликты. «Иногда родные братья годами не разговаривают друг с другом». За годы советской власти, когда традиции были прерваны, накопилась неопределенность, на один и тот же участок земли иногда претендуют многочисленные потомки прежнего хозяина, преимущества кого-либо из которых не очевидны.

Интересно, что именно распределенные «по предкам» земли в первую очередь попадают в оборот, правда, внутренний: «Вот я купил у человека участок, там 10,5 соток в низине, и заплатил за него 250 тысяч рублей. Это было в 95-м году. Здесь есть печать их мечети и нашей. И потом еще один участок я купил. И какое дело какому-то чиновнику, кто этот участок обрабатывает… Я вам другой участок покажу. Его я купил за 2700 долларов, т. е. сотка стоила 300 долларов. В 97-м году покупал… Если мне даже сегодня администрация скажет, что есть необработанная земля, которую я могу взять, но неизвестно, кому она принадлежит, то я ее не возьму. Купленное – это другое дело, это моя собственность».

По шариату решаются и земельные споры: «У нас спор был по сенокосу с троюродным братом отца. Мне сказали: приходи в мечеть, решим… Имам смотрит на свидетельские показания, на их достоверность. Если нет свидетелей, то он должен дать клятву, а это очень серьезно. А у меня были свидетели, я этот вопрос выиграл…. Были попытки через светские учреждения решить проблему. Но не получилось. Потому что даже милиционер сказал, что никаких не должно быть проблем, раз так решили, даже в судах говорят, что в Орота эти вопросы решаются через шариат. В суд можно идти только тогда, когда вопрос решен в твою пользу. …Было бы здорово, если бы я мог ту землю, которая мне принадлежит, заложить (если бы на участок, принадлежащий хозяину “по шариату” параллельно были бы оформлены документы о собственности). Это был бы один из способов развития, возможность сделать цех, например. Но кредит в банке мне брать нельзя, имам не даст на это одобрения, потому что там проценты».

Очевидно, что в последних двух случаях неформально закрепляется частная собственность. Но официального оформления земли в собственность не происходит, хотя, в соответствии с федеральным законодательством, запрет на приватизацию не затрагивает земли, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства[86]86
  Здесь также не идет речь о землях отгонного животноводства, ситуация с которыми будет рассмотрена ниже.


[Закрыть]. В то же время, по мнению некоторых респондентов, полтора-два года назад ситуация стала меняться – люди начали оформлять землю в собственность, брать под залог земли кредиты. Тем не менее этот процесс пока не приобрел широкого распространения.

3.2. Возможные модели активизации земельной реформы

Представляется, что доведение до конца земельной реформы в тех северокавказских республиках, где она не была проведена, является одним из наиболее очевидных, практически осуществимых и эффективных путей совершенствования институциональных отношений в регионе. Это способствовало бы введению земельных споров и конфликтов в более цивилизованное русло, повышению роли экономических критериев в распределении и использовании земельных ресурсов. Судя по результатам исследования, подобная реформа получила бы широкую общественную поддержку. При этом вряд ли есть основания предполагать, что она пройдет бесконфликтно. Можно прогнозировать, что конфликты вокруг земельной реформы будут наиболее активны на двух этапах.

Во-первых, на этапе подготовки и проведения реформы. Это определяется в основном двумя факторами:

1) реформа вступает в жесткое противоречие с интересами региональных элит, которые будут изыскивать всевозможные средства для ее искажения или срыва;

2) распределение любого ресурса порождает у различных экономических агентов стремление использовать подобную ситуацию в свою пользу, различными формальными и неформальными способами влияя на «правила игры».

Во-вторых, на этапе вторичной концентрации земельной собственности, когда собственность так или иначе будет переходить в руки наиболее эффективных и, скорее всего, достаточно крупных сельскохозяйственных производителей или вообще будет выводиться из оборота и использоваться для других целей.

И на том, и на другом этапе нужно будет принимать специальные меры для смягчения возможных конфликтов и недопущения перерастания их в массовое недовольство реформой под воздействием социальной демагогии. Однако прежде чем рассматривать организационные механизмы реализации земельной реформы, остановимся на тех законодательных предпосылках, которые сложились для нее на настоящий момент.

Существующее в России земельное законодательство исходит из платности предоставления земли как базового принципа: «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату» (Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 13-Ф, ст. 28.2)[87]87
  См.: Шагайда Н. И. Институциональные ограничения как барьер перераспределения земли между различными группами производителей сельскохозяйственной продукции (на примере Республики Дагестан) // Материалы Международной научно-практической конференции «Крупный и малый бизнес в сельском хозяйстве: тенденции развития, проблемы, перспективы / ВИАПИ им. А. А. Никонова. М.: Изд-во «Энциклопедия российских деревень», 2006. С. 373–376.


[Закрыть]. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 добавляет требование конкурсности предоставления земель сельскохозяйственного назначения: «Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах)» (ст. 10.1)[88]88
  Там же.


[Закрыть]. В то же время из этого правила по-прежнему существует значительное число исключений, что подтверждается и Земельным кодексом РФ: «Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ст. 28.2)[89]89
  КонсультантПлюс. Законодательство. ВерсияПроф [электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». М., 2011.


[Закрыть].

Основные исключения содержатся в двух законодательных актах: Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 и Федеральном законе «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» № 137-ФЗ от 25.10.2001. В частности, первым из названных законодательных актов предусмотрено следующее:

«Сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ст. 10.4)[90]90
  Там же.


[Закрыть].

В Федеральном законе «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» № 137-ФЗ от 25.10.2001 предусмотрена возможность в ряде случаев бесплатного и бесконкурсного предоставления земельных участков применительно к тем землям, которые не регулируются законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения:

«Граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. № 1305-1, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.4)[91]91
  КонсультантПлюс. Законодательство. ВерсияПроф [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». М., 2011.


[Закрыть].

«Если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

В случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в настоящем пункте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность» (ст. 3(9.1))[92]92
  Там же.


[Закрыть].

При этом Земельный кодекс РФ предусматривает следующее регулирование норм предоставления земельных участков: «Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» (ст. 33.1)[93]93
  КонсультантПлюс. Законодательство. ВерсияПроф [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». М., 2011.


[Закрыть].

Таким образом, юридически возможно провести земельную реформу в северокавказских республиках без изменения федерального законодательства в случае, если будут выполнены следующие условия:

• Органы местного самоуправления примут решение о выделении гражданам в собственность земель для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных участков и полевых наделов), установят предельные размеры земельных участков для данной цели, организуют работу с гражданами по определению документов, определяющих права граждан на земельные участки.

• Власти субъектов Федерации примут законодательство, предусматривающее бесплатное предоставление гражданам на праве общей собственности земельных долей из земель, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования.

• Власти субъектов Федерации определят правила платного и бесплатного предоставления земель в собственность из фонда перераспределения земель на основе той модели, которая использовалась в других регионах в ходе земельной реформы (в частности, предусмотрев бесплатное выделение земель для ведения крестьянско-фермерского хозяйства по определенным нормативам).

Для минимизации рисков земельной реформы в процессе ее реализации возможно использовать следующий алгоритм. Земельная реформа внедряется постепенно. Те поселения, где на сходе принято консенсусное решение, каким образом распределять в собственность земельные участки, становятся пилотными. В них расходы на регистрацию земельных участков полностью или частично компенсируются за счет средств, специально предназначенных на эти цели. Если инициатором реформы выступают региональные власти, это может происходить за счет регионального бюджета. Возможна также организация финансирования данных расходов в рамках федеральной программы при условии софинансирования за счет местных бюджетов (если рассматривать республиканские власти скорее как оппонента, чем как союзника подобных реформ). Пилотные поселения также становятся приоритетными субъектами для поддержки процессов повышения эффективности организации сельскохозяйственного производства.

По мере расширения земельной реформы «правила игры» могут корректироваться (например, может снижаться доля бюджетного софинансирования расходов на регистрацию земли), хотя вообще отказываться от государственной поддержки земельной реформы на Северном Кавказе вряд ли целесообразно. В то же время основной акцент необходимо перенести на техническую поддержку процесса, приобретающего все более широкие масштабы: обеспечить достаточное число землеустроителей для подготовки кадастровых планов, использование ими современных технологий и т. п.[94]94
  КонсультантПлюс. Законодательство. ВерсияПроф [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». М., 2011.


[Закрыть]

Еще одним важным путем смягчения рисков земельной реформы является поддержка сельскохозяйственной кооперации (производственной и потребительской) мелких сельскохозяйственных производителей. Кооперация, при ее эффективной организации, позволяет сочетать преимущества крупного и мелкого производства, и оказывается вполне конкурентоспособной формой организации деятельности в аграрном секторе. В частности, в условиях Северного Кавказа поддержка данной формы может снизить темпы и масштабы перераспределения земель в пользу крупных земельных собственников – процесса во многом неизбежного, однако несущего в себе существенные социальные иски.