Текст книги "Северный Кавказ. Модернизационный вызов"

3.3. Земли отгонного животноводства: есть ли решение?

Проблема земель отгонного животноводства так или иначе присутствует во многих северокавказских республиках, однако в наиболее острой форме она проявляется в Кабардино-Балкарии (где она приобрела форму проблемы межселенных территорий) и в Республике Дагестан. При этом необходимо понимать, что эта проблема не сводится к аспектам, связанным с определенной формой организации сельскохозяйственного производства. Она возникает на пересечении по меньшей мере следующих принципиально важных для Кавказа вопросов, носящих не только экономический характер:

• технологические и институциональные основы организации животноводства как одной из базовых отраслей экономики региона;

• процессы миграции горцев на равнину;

• межнациональные отношения;

• муниципальная организация в рамках республик;

• контроль над землей как важнейшим ресурсом на Кавказе.

Причем роль последнего из перечисленных вопросов, судя по всему, является ключевой, все остальные во многом производны от него. Тем самым попытки решения данного вопроса лишь как проблемы сельского хозяйства не могут быть признаны продуктивными. Попытаемся рассмотреть различные аспекты проблемы земель отгонного животноводства последовательно.

Как технология организации сельскохозяйственного производства отгонное животноводство предполагает содержание животных на пастбищах различных сезонов в течение года. Стойловое содержание животных в неблагоприятное время года также может быть частью технологического процесса. В современных условиях Северного Кавказа отгонное животноводство в основном ассоциируется с летним выпасом в горах и пастбищным или стойловым содержанием скота на равнине в зимний период. Таким образом, оно имеет две важные характеристики – вертикальность движения стада и значительность расстояния перекочевок. Для реализации данной технологии необходимо наличие земель летних и зимних пастбищ, а также скотопрогонов, по которым отары перегоняются два раза в год с равнин в горы и с гор на равнину, и скотоплощадок. Кроме того, данный процесс должен поддерживаться необходимой инфраструктурой (например, обеспечивающей водопой скота на пути следования или сбор, хранение либо переработку молока в случае молочного стада).

Такая организация животноводства имеет длительную историю. Так, она широко применялась в Дагестане в начале ХХ в. Из горных районов Южного Дагестана на зимний период тысячи семей вместе со скотом перекочевывали в сопредельные районы, включая внутренние территории Дагестана, а также ряд районов Грузии[95]95
  Это необязательно осуществлять административными методами. При снятии искусственных барьеров доступа на данный рынок вполне возможно, что появится дополнительное предложение данных услуг. Одновременно при возникновении конкуренции цены могут существенно упасть, что сделает не столь острой проблему финансовой поддержки данного процесса.


[Закрыть]. Территории зимних пастбищ на равнине стали называться тюркским словом кутан. Но особое развитие длительные сезонные перекочевки получили в советское время. В этот период горным колхозам и совхозам была выделена земля на равнине, а равнинным – в горах. Судя по всему, в процессе выделения земли учитывались исторические традиции[96]96
  До революции горцы пользовались равнинными землями для зимнего содержания скота, известны зажиточные и просто богатые люди, которые «за золото» покупали землю у кумыков. Именно эти купчие часто ложатся в основу претензий горцев на равнинные земли «по шариату». Кутаны селения Орота, например, носят имена бывших хозяев.


[Закрыть]. Перемещение скота два раза в год носило массовый характер, осуществлялось с использованием автомобильного и железнодорожного транспорта. В глазах местного населения данная технология ассоциировалась с расцветом животноводства на Кавказе.

После начала рыночных преобразований животноводство в северокавказских республиках во многом пришло в упадок. Поголовье существенно уменьшилось и в значительной части переместилось из коллективных в личные хозяйства населения. Масштабы отгонного животноводства резко сократились[97]97
  Вот мнение Ибрагима Яганова, одного из немногих оставшихся в Кабардино-Балкарии фермеров, которые до сих пор используют технологию отгонного животноводства в своем бизнесе: «Население отвыкло от отгонного животноводства, и последние пятнадцать лет очень малая часть населения выгоняет скот на эти территории по единственной причине – нечего гнать» (Terra Incognita. Выступление И. Яганова // Фронтир. Март 2010. С. 24


[Закрыть]. Болезненный процесс трансформации в переходный период сопровождался существенными издержками, а также достаточно неоднозначными структурными сдвигами: упадком и расхищением коллективных хозяйств, переориентацией значительных площадей с производства кормов на сырье для спиртовой промышленности (например, в Кабардино-Балкарии). Достаточно длительное время понадобилось и для замены административных инструментов доведения продукции до потребителя, например, организации массовых поставок северокавказского мяса на рынки Москвы и Санкт-Петербурга. За это время инфраструктура отгонного животноводства пришла в упадок, необходимых инвестиций не производилось.

На настоящий момент достаточно сложно оценить, каковы масштабы отгонного животноводства на Северном Кавказе. Официальная статистика здесь вряд ли поможет: массовые приписки, особенно в тех случаях, когда выделяется государственная поддержка сельского хозяйства, делают картину недостоверной. Однако очевидно, что поголовье существенно сократилось по сравнению с советским периодом. Приведем пример балкарского села Безенги. Село имеет 12 000 га земли, из них 9 000 га – пастбища, 328 га – сенокосы. В советское время в расположенном там колхозе «Путь коммунизма» было не менее 12–14 тыс. овец, от полутора до трех тысяч голов яков, две дойные фермы, около 900 голов крупного рогатого скота. Сейчас в бессрочном пользовании бывшего колхоза (это теперь частное хозяйство) находится 5 тыс. га, на них стоит три отары овец (отара – примерно 1000 голов) и примерно 1200 яков, т. е. наблюдается недоиспользование потенциала земель – примерно в три раза[98]98
  Карпов Ю. Ю. Кутаны в Дагестане: объекты хозяйственной деятельности, фактор этнополитической напряженности // Радловский сборник. Научные исследования и музейные проекты МАЭ РАН в 2008 г. СПб., 2009. C. 173–178. См. также на сайте «Кумыкский мир»: http://kumukia.ru/modules.php?name=Pages&pa=showpage&pid=9533. Дата публикации: 23.05.2010.


[Закрыть].

В ситуации избыточности земель на местном уровне во многом исчезает необходимость перегонять скот на дальние расстояния. Тенденция снижения мобильности стад домашних животных в постсоветское время не является спецификой Северного Кавказа. Уменьшение расстояний между фактически используемыми сезонными пастбищами, а также переход на оседлое животноводство определенных категорий хозяйств наблюдается в странах Средней Азии[99]99
  Безенги – будет ли третья жизнь? // Фронтир. Октябрь 2009.


[Закрыть], регионах Сибири[100]100
  Intigrinova T. Transhumance in transition: consequences of socio-economic reform. Republic of Buryatia // Inner Asia. 2005. Vol. 7. N 1. Р. 87–105.


[Закрыть], в Монголии[101]101
  Fernandez-Gimenez M.E. The effects of livestock privatization on pastoral land use and land tenure in post-socialist Mongolia // Nomadic People. 2001. Vol. 5. N 1. Р. 49–66.


[Закрыть] и пр. Отгонное животноводство сохраняется при наличии, по крайней мере, одного из двух факторов. Во-первых, при недостатке пастбищных площадей, доступных в режиме ежедневного выгона. Во-вторых, при наличии удобно расположенных сезонных пастбищ, предоставляющих лучшие условия выпаса по сравнению с пастбищами, лежащими в непосредственной близости от села. Такими условиями при вертикальной ротации сезонных пастбищ могут выступать: качество кормовых ресурсов, например повышенное содержание протеина на высокогорных пастбищах; погодные условия, например более низкие температуры в летние месяцы в горах; отсутствие или низкое распространение кровососущих насекомых в условиях высокогорья и пр. Совокупность подобных факторов создает условия для повышения нормы привеса скота и является стимулом использования таких пастбищ.

Там же, где отгон скота ассоциируется с его транспортировкой на большие расстояния либо местные пастбищные ресурсы в достатке обеспечивают потребности имеющегося стада, наблюдается полный или частичный переход на круглогодичное содержание животных в одной местности. Спад использования отгонных пастбищ, как правило, выражается в переходе на постоянное использование пастбищ, расположенных у села, прежде всего, хозяйствами, владеющими небольшими стадами, а также на использование ближайших сезонных пастбищ более крупными производителями. Необходимо отметить, что расстояние, на которое перегоняется скот, критически зависит от размера стада[102]102
  Например, А. Симуков подробно описал эту зависимость для дореволюционной Монголии (См.: Симуков А. Д. Монгольские кочевники // Современная Монголия. 1934. N 4 (7). C. 40–46.


[Закрыть]. Чем больше стадо, тем более экономически обосновано использование пастбищ, расположенных на значительных расстояниях друг от друга. Подобная тенденция хорошо известна и подробно описана в литературе.

Для мелких хозяйств издержки на сезонный отгон скота зачастую экономически не оправдываются, поскольку разница привеса, получаемого на том или ином пастбище, может дать существенную прибыль, лишь аккумулируясь в стаде определенного размера[103]103
  Kerven C. (ed.). Prospects for pastoralism in Kazakstan & Turkmenistan from state farm to private flocks. L.: RoutledgeCurzon, 2003.


[Закрыть]. Соответственно с увеличением расстояния между сезонными пастбищами и, как следствие, увеличением издержек снижается экономическая обоснованность сезонного отгона скота.

Таким образом, конкурентноспособность технологии отгонного животноводства зависит от конкретных локальных условий. Среди них в первую очередь необходимо отметить природно-климатические условия, ландшафт, модель расселения и расстояния между сезонными пастбищами, а также породы и виды скота, составляющие местное стадо. Например, пастбищное содержание скота затратно с точки зрения количества используемых земельных ресурсов. Соответственно выделение под пастбища плодородных земель в благоприятных климатических условиях, особенно расположенных вблизи крупных урбанизированных центров, может быть неоправданным. Но в горной местности технология отгонного животноводства позволяет включить в хозяйственный оборот высокогорные склоны, возможности использования которых иными способами ограничены. В условиях засушливого климата отгонное скотоводство – едва ли не единственный способ сельскохозяйственного производства.

Процессы отгонного животноводства были неразрывно связаны с одним из крупнейших миграционных процессов на Северном Кавказе – переселением горцев на равнину. Во всяком случае, подобная связь напрямую просматривается в Республике Дагестан. Это переселение было одним из целевых направлений политики советской власти в отношении Северного Кавказа с начала 1920-х гг. Однако его реализация тормозилась тем, что горцы оказались особенно подвержены малярии, их смертность от этого заболевания на равнине была чрезвычайно высока. После того как проблема малярии была решена, процесс пошел более успешно, сначала в принудительных, а затем и в стихийных формах. При этом использовались как раз особенности отгонного животноводства, горцы переселялись на кутанные земли своих колхозов и совхозов. Овцеводы со скотом спускались на равнину, там они отстраивались, производили запашку, и «таким образом постепенно экономически связывались с равниной, а затем и вовсе обосновывались на освоенных землях»[104]104
  Intigrinova T. Transhumance in transition: consequences of socio-economic reform. Republic of Buryatia // Inner Asia. 2005. Vol. 7. N 1. P. 87–105.


[Закрыть].

Для обеспечения данного процесса в равнинных районах проводилась реорганизация землеустройства и землепользования, в том числе путем ликвидации мелких населенных пунктов с передачей земель горным хозяйствам и изменением профиля их хозяйственного использования. Кроме того, проводилось осушение значительных площадей заболоченных земель. В результате практически все горные районы стали располагать сельскохозяйственными угодьями в равнинной зоне, не имеющей общих границ с соответствующими горными районами. Например, на территории Бабаюртовского района имели земли колхозы и совхозы 20 горных и предгорных районов республики, они использовали 78 % сельхозугодий района. На территории Ногайского района 79,9 % сельскохозяйственных угодий использовалось хозяйствами 15 районов Дагестана. В Кизилюртовском районе 56 % сельскохозяйственных угодий использовались землепользователями других районов, в Тарумовском – 56,5 %, в Дербентском – 40,2 %, в Кизлярском – 34 %[105]105
  См.: Османов А. И. Аграрные преобразования в Дагестане и переселение горцев на равнину (20–70-е годы ХХ в.). Махачкала, 2000. C. 47.


[Закрыть].

Точно оценить масштабы переселения на сегодняшний день не представляется возможным. К сожалению, методика переписи населения не позволяет четко разграничивать жителей горных и равнинных территорий (более того, здесь часто происходит двойной счет, одни и те же люди учитываются и как жители горных селений, и как жители прикутанных хозяйств). Причины подобной ситуации кроются в особенностях муниципальной организации в Республике Дагестан, о которой будет сказано ниже. Однако по результатам проводимых исследований можно сказать, что, скорее всего, большая часть населения, формально относящегося к горным территориям, по факту обосновалась на равнине. Так, например, по информации местной администрации села Согратль, из 3432 человек фактически в селе проживают 1100–1200, в основном пенсионеры. Остальные в основном живут в Махачкале или на кутане. В печати приводились примеры, что из 25 тыс. официально зарегистрированных жителей горного Цунтинского района 15 тыс. по факту живут в равнинном Бабаюртовском районе[106]106
  Османов А. И., Гаджиев А. С., Искендеров Г. А. Из истории переселенческого движения и решения аграрного вопроса в Дагестане. Махачкала, 1994. C. 15.


[Закрыть]. Схожая ситуация – и в Тляротинском районе.

Переселение горцев на равнину приводило к вытеснению с исконных земель равнинных жителей: кумыков, ногайцев и т. п. Так, по имеющимся оценкам, уже к началу 1980-х гг. аварцы являлись большинством населения более чем в 100 населенных пунктах равниной зоны[107]107
  См.: Традиционное и новое в современном быте и культуре дагестанцев переселенцев. М., 1988. C. 32.


[Закрыть]. К концу ХХ в. они составляли 80 % жителей Кизилюртовского района, более 38 % населения Хасавюртовского района, 22 % населения Бабаюртовского района. С учетом проживающих на данных территориях горцев других национальностей их доля в населении равнинных районов оказывается еще выше[108]108
  Подсчитано Ю. Карповым по: Республика Дагестан. Административное устройство, население, территория (60-е гг. XIX в. – 90-е гг. XX в.). Статистический справочник. Махачкала, 2001. C. 168–173.


[Закрыть]. Тем самым была создана база для усиления межэтнического напряжения, возникновения межнациональных конфликтов. Неслучайно первой национальной общественно-политической организацией, образованной в Дагестане, было кумыкское народное движение «Тенглик». По мнению исследователей, «…протесты кумыков оказались особенно массовыми и хорошо организованными по той причине, что земли их традиционного проживания в результате многолетних переселений на равнинные земли жителей горных регионов стали территорией, населенной этнически смешанным составом. Даже села на равнине становились этнически смешанными. По мнению активистов “Тенглик”, это губительно подействовало на традиционную национальную культуру кумыков и существенно снизило их “политико-административный статус на своих исконных землях”»[109]109
  Кисриев Э. Ф. Ислам и власть в Дагестане. М.: О.Г.И., 2004. С. 55.


[Закрыть].

Комплекс факторов, определяющихся взаимосвязью системы расселения, традиционных, но находящихся в кризисе форм хозяйствования, межнациональных отношений, очевидно, плохо вписывался в стремление к унификации форм организации местного самоуправления, выразившимся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Поэтому уже в 2004 г. в законодательство была внесена поправка, предусматривающая, что на территориях субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с общими положениями муниципального законодательства о территориальной организации местного самоуправления, однако с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (ст. 85.3). Тот путь, который был выбран законодателем для учета местных особенностей в северокавказских республиках, привел к очевидной правовой коллизии: как должен урегулироваться вопрос, если соответствие федеральному законодательству требует одного решения, а учет законодательства субъекта Федерации – другого, иногда прямо противоположного? Подобная неопределенность еще более повысила конфликтность и без того непростого клубка противоречий, сложившихся на данных территориях.

Попробуем понять, как же данные вопросы регулируются на настоящий момент.

В законодательство всех северокавказских республик включено требование федерального закона о том, что земли отгонного животноводства не подлежат приватизации. При этом по меньшей мере в трех регионах, где этот вопрос был исследован – в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестане, – под землями отгонного животноводства имеются в виду те земли, которые использовались с данной целью в советское время. Изменения, связанные с существенным снижением масштабов отгонного животноводства, а также с рыночными факторами, влияющими на сравнительную эффективность различных видов экономической деятельности на земле (другими словами, альтернативными издержками различных вариантов использования земли), учтены не были[110]110
  См.: Власть. 24.05.2010. № 20(873).


[Закрыть].

Законодательство о статусе земель отгонного животноводства принято только в Республике Дагестан. Базовым законом по данному вопросу является Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 9.10.1996 № 18. К землям отгонного животноводства этим законом отнесены «земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно»[111]111
  В российском законодательстве не дано определения земель отгонного животноводства. Однако идея о том, что их границы могут меняться, в принципе присутствует. Это видно, например, в регулировании публичного сервитута. В Земельном кодексе Российской Федерации указано, что основаниями для установления публичного сервитута (права ограниченного пользования чужим земельным участком) могут быть, в частности, необходимость прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; а также сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям (ст. 23.3). В то же время публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута (ст. 48.2).


[Закрыть]. Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. Управление и распоряжение данными землями осуществляется правительством республики либо уполномоченным им органом. Государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное (бессрочное) и срочное (на 1 год) пользование. Остальным юридическим лицам, а также гражданам такие земли сдаются в аренду без права приватизации. Срок аренды не должен превышать 49 лет. Ставка арендной платы привязана к ставке земельного налога.

При этом, если рассмотреть разрешенные на данных землях направления сельскохозяйственной деятельности, станет очевидно, что они выходят за рамки отгонного животноводства. Так, в соответствии с региональным законодательством, в зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья. Сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации, имеющие отгонное землепользование, вправе предоставлять во временное пользование земельные участки для огородничества работникам, временно проживающим на данных землях и осуществляющим производственные функции. В то же время работникам сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, постоянно проживающим на землях отгонного животноводства, Правительство Республики Дагестан может предоставить земельные участки для организации крестьянских (фермерских) хозяйств из земель специального земельного фонда, причем специализация данных хозяйств не оговаривается. С разрешения Правительства Республики Дагестан на данных землях возможна также закладка многолетних насаждений. Фактически жесткие ограничения устанавливались лишь на распашку вне участков регулярного орошения.

Что касается муниципальной организации, то региональная специфика, связанная с традиционными формами отгонного животноводства и особенностями системы расселения, отражена в регионе следующим образом. В Законе Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» от 13.01.2005 № 6 указано, что в населенных пунктах на землях отгонного животноводства, не зарегистрированных в установленном порядке, местное самоуправление осуществляется населением в составе сельских поселений, входящих в муниципальные районы, за которыми закреплены эти земли (ст. 53)[112]112
  http://www.garant.ru/hotlaw/dagistan/172218/


[Закрыть]. Данная, не очень понятная фраза отражает одну из наиболее острых проблем, связанных с землями отгонного животноводства в республике.

Смешивание процессов организации отгонного животноводства и переселения горцев на равнину привело к тому, что на землях отгонного животноводства, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, возникли многочисленные населенные пункты, многие из них – достаточно крупные. По имеющимся оценкам, подобных населенных пунктов около двухсот[113]113
  См.: Карпов Ю. Этносоциальные трансформации в условиях миграционных процессов (на примере Дагестана // Северный Кавказ в национальной стратегии России. Cб. статей. М., 2008. C. 115.


[Закрыть]. В то же время, в соответствии с Земельным кодексом РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта (ст. 77.1). На них могут возводиться лишь здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Правда, региональным законодательством Республики Дагестан предусмотрено, что с разрешения Правительства Республики Дагестан на землях отгонного животноводства возможно строительство жилья для животноводов, а также производственных построек капитального характера, однако даже это не до конца согласуется с положениями федерального законодательства, направленными на защиту целевого использования сельскохозяйственных земель. Зарегистрировать же населенный пункт без изменения категории земель вообще не представляется возможным.

Пример населенного пункта на кутане: Новая Шангода

Новая Шангода – это поселок примерно в 120 дворов, со своей школой, двумя мечетями, кладбищем, с газом и водопроводом. Юридически такого поселения не существует – это кутан сельскохозяйственного предприятия (СХП) селения Шангода Гунибского района Дагестана. В горном селе – «метрополии» на настоящий момент осталось 25 дворов (раньше было 80), хотя многие жители Новой Шангоды еще имеют дома в «старой». У кого-то они уже разрушены, у кого-то там живут родственники, кто-то приезжает на выходные и на праздники. В то время как в Новой Шангоде постоянно проживает около 500 человек, в «старой» Шангоде – около 80, из которых 20 работают в сельской школе. Еще около двух десятков семей проживают в соседнем от «старой» Шангоды селении – Шитлиб. Там уже нет школы, дети учатся в Шангоде. Выходцы из с. Шитлиб тоже селятся в Новой Шангоде (когда-то у двух этих селений был один колхоз и один кутан).

По закону на землях отгонного животноводства нельзя строить постоянных сооружений, земля может быть арендована только под выпас и содержание скота, а также выращивание кормов. Тем не менее, как и в других подобных «населенных пунктах», в Новой Шангоде распоряжением директора сельскохозяйственного предприятия, у которого в аренде или в бессрочном пользовании находятся кутанные земли, выделяются в субаренду участки земли де-факто под индивидуальное жилищное строительство. Администрация СХП Новая Шангода выделила около 500 подобных участков своим жителям.

Особая привлекательность земли на данной территории определяется близостью к Махачкале – примерно 20 км от городских окраин. Это факт существенно влияет на рыночную стоимость земли (на кутанах, как и на других территориях, отсутствие формального права собственности не блокирует функционирование рынка земли). В то время как на других кутанах стоимость участка часто составляет 15–20 тыс. руб., в Новой Шангоде участки в центре села могут стоить 500–600 тыс., на окраине – примерно 150 тыс. Зависимость стоимости участка от близости к «центру», судя по всему, не в последнюю очередь определяется соображениями защищенности существующего здесь неформального права собственности. Бытует представление, что если какой-то территорией в ходе переговоров с республиканскими властями или с кумыкской районной администрацией придется пожертвовать или ее придется «выкупать», то это, скорее всего, будет окраина. В то же время риск потерять всю незаконно застроенную землю в целом практически не рассматривается – рано или поздно, но предоставленные жителям участки будут легализованы, «им обещали».

Основное место работы населения Новой Шангоды – Махачкала. Примерно в 800 метрах от края этого населенного пункта проходит трасса Махачкала – Хасавюрт и останавливается маршрутка. У некоторых – свой транспорт. Хозяйственных связей между селениями Шангода и Новая Шангода почти не осталось. Животноводы в горах свой скот на равнину не перегоняют, а стадо СХП никак не связано со «старой» Шангодой.

На настоящий момент населенные пункты, расположенные на кутанах, в административном плане относятся к горным территориям. Расстояние между «метрополией» и кутаном может составлять 150–200 км. Сельская администрация на кутанах является частью администрации горного поселения. Представители расположенных на кутанах населенных пунктов входят в представительный орган горного поселения, а также представительный орган соответствующего муниципального района. Простые технические справки жители могут получить на кутане, но для решения финансовых вопросов (например, оформления жилищных субсидий, пособий) вынуждены ехать в администрацию горного поселения. Финансирование коммунальной и социальной инфраструктуры населенных пунктов на кутане частично происходит через бюджет «материнского» поселения в горах, частично – через специальные созданные для этой цели региональные структуры[114]114
  http://www.nvk520.narod.ru/municipal/dagestan/30/2005.html


[Закрыть].

В Кабардино-Балкарии законодатель пошел по другому пути. Особый статус земель отгонного животноводства не устанавливался, однако земли, использовавшиеся для этих целей в советское время, наряду с некоторыми другими категориями земель, были отнесены к межселенным территориям. Отметим, что, в соответствии с федеральным законодательством, Кабардино-Балкарская Республика не входит в число регионов с низкой плотностью сельского населения, в которых региональные власти имеют право выделять межселенные территории. Соответственно вся территория республики должна быть разделена между поселениями и городскими округами. Кроме того, вопреки федеральному законодательству, в соответствии с которым межселенными территориями распоряжаются органы местного самоуправления муниципального района, республиканская власть во многом взяла на себя управление данными землями.

Изначально площадь межселенных территорий занимала более половины территории республики, разброс по отдельным районам составлял от 6 % до 84 %. В 2006 г. площадь подобных территорий была существенно снижена, в первую очередь за счет трех горных районов (Черекский, Чегемский, Эльбрусский). Сокращение по ним составило от 2,2 до 4,4 раз, в целом по республике площадь данных территорий снизилась до 28 %[115]115
  См.: Стародубровская И., Миронова Н. Муниципальная реформа в республиках Южного федерального округа. М.: ИЭПП, 2010. С. 125.


[Закрыть]. Тем не менее, хотя Конституционный Суд Российской Федерации признал незаконным выделение в республике межселенных территорий, данный вопрос до сих пор не решен.

Ситуация с землями отгонного животноводства стала предметом постоянной напряженности в обеих республиках.

Во-первых, отнесение к территориям отгонного животноводства земель по критерию их традиционного использования провоцирует нарушение земельного законодательства, незаконное изменение целевого использования земли. В первую очередь подобная ситуация характерна для Республики Дагестан. Даже в официальных документах признавались такие факты, как распашка пастбищных земель для возделывания овощных и бахчевых культур, размещение коммерческих объектов на трассах скотопрогонов и скотоплощадках[116]116
  Вот как характеризует организацию данного процесса представитель руководства одного из горных районов: «Медицинское обслуживание у нас, в районе; все медпункты, которые там находятся, подчиняются нашей районной больнице. Финансируются отсюда, медикаменты получают отсюда, они отчитываются сюда. Это вот сейчас последние два года. Раньше там было управление, … передвижная амбулатория отгонного животноводства называлась. Она находилось в Кизилюрте … Народное образование не у нас…. Есть … территориальное управление народного образования, оно находится тоже в Кизилюрте. Вот наши школы ему подчиняются. … Министерство образования вот этому ТУНО деньги дает».


[Закрыть]. Причем необходимо признать, что ограничение целевого использования не спасает земли от деградации. «Продолжается ухудшение качества сельскохозяйственных угодий и их деградация, увеличивается площадь земельных угодий, подверженных негативным процессам: ветровой и водной эрозии, засолению, переувлажнению»[117]117
  Постановление Правительства Республики Дагестан «О серьезных недостатках в соблюдении земельного законодательства на территории Республики Дагестан» от 4.08.2006 N 157.


[Закрыть]. Эти процессы распространяются и на земли пастбищ.

В то же время наличие ограничений на использование земли, а также сохранение преемственности с советскими временами в вопросах землепользования приводит к недоиспользованию потенциала данных ресурсов. С одной стороны, это связано с невозможностью легально использовать землю в соответствии с критериями наивысшей эффективности, ориентируясь на складывающуюся рыночную ситуацию. Достаточно сказать, что часть земель отгонного животноводства занимает территорию махачкалинской агломерации, близкую к берегу Каспийского моря. С другой стороны, по факту на землях отгонного животноводства обычно закрепляются преемники колхозов и совхозов советских времен, руководители которых имеют тесные связи с региональной и местной элитой. Именно они регулируют распределение данных земель и ограничивают доступ к ней новых предпринимателей, способных более эффективно организовать сельскохозяйственное производство[118]118
  «Тревогу вызывает нецелевое использование земель отгонного животноводства. Как, например, распашка пастбищных земель для возделывания овощных и бахчевых культур на землях хозяйств им. Кирова, им. Ленина и СПК «Обохский» Гунибского района, СПК «Уйташский» и «Красное Знамя» Акушинского района, СПК «Победа» Сергокалинского района и других хозяйств». «Значительные площади государственных трасс скотопрогонов на территориях Хасавюртовского, Кизилюртовского, Карабудахкентского и других районов предоставлены для размещения коммерческих объектов, в результате более 6 тыс. га трасс скотопрогонов выведены из оборота, территория Манасской скотоплощадки и скотопрогоны вокруг городов Хасавюрт и Кизилюрт застроены объектами торговли и жилыми домами, на них ведется разработка карьеров» (Постановление Правительства Республики Дагестан «О серьезных недостатках в соблюдении земельного законодательства на территории Республики Дагестан» от 04.08.2006 N 157).


[Закрыть] либо иную экономическую деятельность. Это является одним из факторов, ведущих к перекрытию социальных лифтов в северокавказских республиках и усиливающих социальную напряженность.

Во-вторых, в Республике Дагестан требует решения вопрос о статусе населенных пунктов, возникших на землях отгонного животноводства, в которых проживают тысячи людей. Формально эти населенные пункты не существуют, поскольку земли, на которых они возникли, относятся к сельскохозяйственным. Особенно активно дебатируется вопрос о придании статуса муниципальных образований одиннадцати подобным селениям. Судя по всему, в течение определенного времени в них существовали органы местного самоуправления. Во всяком случае, в июне 2005 г. в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» была внесена поправка, в соответствии с которой органы местного самоуправления одиннадцати сельских поселений, расположенных на землях отгонного животноводства, прекращают свою деятельность по истечении срока полномочий и вновь не формируются[119]119
  Вот яркое описание подобной ситуации: «Как получается – один частник [имеется в виду собственник бывшего колхоза] все взял в свои руки. Как хочет, продает, как хочет, покупает. Это все его. Земля вся его. Получается так, потому что он выгоден всем… Он выгоден районной администрации. Потому что все знают…: как праздник – машину загружают, кому яков, кому овец – развозят всем в районе. Дай землю Данису [имеется в виду житель села], он никому развозить не будет. Свой скот будет продавать, налог платить, и не будет с поклоном идти. Он свободный человек. Не нужны здесь свободные фермеры» Безенги – будет ли третья жизнь? // Фронтир. Октябрь 2009. С. 68.


[Закрыть]. В дальнейшем эта поправка была исключена из текста закона, и формально данные населенные пункты на настоящий момент должны иметь статус сельских поселений. Это же в целом подтверждают данные Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО) по Республике Дагестан, который разработан в 2009 г. Управлением организации статистического наблюдения и контроля, Главным межрегиональным центром обработки и распространения статистической информации и территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Однако, по имеющейся информации, на практике это решение не реализовано. Применительно к остальным населенным пунктам на прикутанных землях данный вопрос даже не поднимался.

В то же время такое положение становится все более неприемлемым. Здесь важно отметить как вопиющее несоответствие подобной ситуации российскому законодательству, так и реальные проблемы и дополнительные трансакционные издержки, которые порождаются этой ситуацией.

Так, статья 11 Федерального закона № 131-ФЗ в число требований к установлению границ поселений включает следующие:

• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Очевидно, что существующая в Дагестане муниципальная организация противоречит как требованию наличия общей территории поселения, так и условию пешеходной доступности. Более того, расположение земель отгонного животноводства в ряде случаев приводит к тому, что требование наличия общей территории нарушается и для поселений равнинной части республики[120]120
  В законе приводится следующий перечень поселений: 1) «село Морское» Дахадаевского района; 2) «село Авадан» Докузпаринского района; 3) «село Аладаш» Курахского района; 4) «село Кумук» Курахского района; 5) «сельсовет Моллакентский» Курахского района; 6) «сельсовет Гиндибский» Тляратинского района; 7) «село Новый Фриг» Хивского района; 8) «сельсовет Самилахский» Хунзахского района; 9) «сельсовет Шавинский» Цумадинского района; 10) «село Цадах» Чародинского района; 11) «сельсовет Качалайский» Бежтинского участка в составе Цутинского района (http:///www.nvk520.narod.ru/municipal/dagestan/30/2005.html).


[Закрыть].